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在国企改革中贯彻《十八届五中全会公报》所提出的共享发展理念，需要重新重视全民股东的重要作用。全民股东的法律地位有着政策以及法律上的支持与根据，但是全民股东是“虚位”存在的，有其名而无其实；而全民股东缺位之后，当前国企改革困难重重。若要解决这一虚位，便要探究全民股东与国家之间的第一层关系的法律性质，之前学界所坚持的委托代理法律关系有着实践上的缺陷与法理上的不相容。可以将这第一层法律关系信托化，确定全民股东与国家的权利义务，从而解决全民股东的“虚位”问题，亦能体现共享发展理念。