论文部分内容阅读
摘要：20世纪70年代末以来，世界性行政改革浪潮引发了服务型政府理论的探讨，为我国行政改革提供了借鉴意义。服务型政府的讨论是我国学者借鉴西方行政话语体系，结合我国的实际情况，提出的一种改革模式，随后关于服务型政府的模式构建、服务型政府体系、服务型政府的实践总结等研究探索相继展开。服务型政府体系应当是一个政府各部分目标一致、相互协调、运转灵活、解决问题高效的体系，而职能结构是服务型政府体系的构成要素之一，是政府改革的起点，它涉及服务型政府职能结构的划分与配置等。
关键词：服务型政府；政府职能；职能结构体系
中图分类号：D035.1
文献标识码：A
文章编号：1673-9973(2011)02-0049-05
服务型政府的职能结构体系是服务型政府体系的构成要素之一，它是政府一切活动的起点，笔者将从服务型政府的内涵出发，研究服务型政府的职能结构体系及其构建路径。
一、服务型政府内涵与特征
在政府一词前加“服务”在于强调政府“服务”的特征，政府的管理就是服务，服务是政府职能实现的基础。无论何种政府活动都“包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”的社会职能，而且“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，政治统治只有在执行了它的社会职能时才能维持下去”政府公共权力的获得来自于公民的委托与让渡，政府的合法性建立在公民与政府之间的契约之上，政府管理活动的实质就是利用公民委托的公共权力为全体公民的公共利益服务，为维护稳定的社会秩序而努力。
(一)服务型政府的内涵
服务型政府是相对于统治型政府和管制型政府而言的。根据张康之教授的划分，农业社会政府类型定义为统治型政府，政府主要职能是维护等级秩序；近代工业社会政府类型定义为管制型政府，政府职能是管理社会公共事务；未来的政府类型当是服务型政府。那么判断政府是不是服务型政府的依据是什么?其内涵是什么?对服务型政府概念的界定，众说纷纭，代表性的观点有：第一种是以理念和宗旨层面为切入点，认为服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以为公民和社会服务为宗旨的政府。政府之核心在于：究竟是官本位还是民本位，政府本位还是社会本位，权力本位还是权利本位。它们总表现为两种截然不同的管理理念、管理职能、管理体制。第二种是从经济社会管理层面认为政府对经济社会的管理负有有限责任，政府的存在是为了纠正“市场失灵”，政府仅仅负责提供市场不能提供的公共物品，政府必须发挥与市场、非营利性组织多主体的互动作用。第三种是从政治功能层面出发，认为政府必须由原来控制者的角色转变为服务者的角色，政府要以提供公共服务为要务，以提供高质量的公共服务为目标。第四种观点，从政府工作方式方法出发，认为那些在工作中改进服务方法、改善服务态度、增加服务项目、设立“阳光大厅”、“一站式服务”、“一条龙服务”、“审批中心”等新型工作方式的政府，就是服务型政府。这些定义对服务型政府的特征和本质的理解各有不同。综上所述，服务型政府是指以全新的服务理念和价值取向为支撑，努力发挥政府的公共服务功能，从而实现政府与市场之间互动管理的政府管理模式。其主体是各级政府，即专司行政管理职能的国家行政机关；客体是公民、社会组织和社会集团，囊括领土范围内的整个社会；服务的宗旨和目的是要通过贯彻执行国家的法律、法令和各类政策来有效地为民兴利，促进社会的稳定发展，实现国家意志；服务的内容由民意决定，公民的需要就是政府服务的内容；服务的方式是公开透明的方式。
(二)服务型政府的特征 服务型政府的价值特征主要表现为：(1)政府以服务为价值，服务是政府的基本职能。政府是人民大众组建的政府，政府服务是人民大众纳税取得的服务，政府就是一个为社会公众提供服务的机构，公众赋予它管理的任务本身就是让它为广大公众服务的。因此，服务是政府的本质所在，是政府的基本职能之一。政府不能对社会大众的愿望与要求无动于衷，而应迅速予以反应。(2)服务价值的追求是建立在法律基础确定之上的，必须是履行法律义务的政府。政府依法运用国家权力管理或服务于社会和国家事务是现代政府实现行政管理的基本特征之一，也是现代行政管理的要求。法的基本特点是它的规范性、强制性、稳定性。政府不能随便扩大或者缩小服务的范围，也不能随便增大或者缩小服务的强度。法治政府必然是有限政府，有限政府也是法治政府得以实现的基本保障。政府服务必须依法进行，必须有法可依，所以既要培养公务人员的服务意识，也要培养公务人员的法制意识，还要着重于行政法规的完善。(3)服务型政府是民主政治的本质要求，公共权力源于人民，人民是主权的拥有者，政府官员是人民的公仆；权力的运作要受到人民的监督，决策必须在人民最大限度的参与下进行，以实现公民最大利益为导向，即民主决策、民主行政、民主监督。基于服务型政府民主性的要求，公共权力源于人民，因此，公民有权知道政府的所作所为，主要体现在政府机构组建及程序设立的公开、政府决策透明、政府管理透明；政府信息公开是加强政府与公众有效互动的有效方式，利于政府对社会和公众需求的及时回应，进而塑造良好的政府形象。(4)服务型政府价值的终极结果是对效率的追求，并能促进社会的发展和政府的稳定。随着改革的逐步深入及社会利益需求的多元化，公众对政府提供优质快捷服务的要求愈来愈强烈，行政效率是指国家行政组织在行政管理活动中，以最小的“投入”获得最大的行政效果，服务型政府应该是一个灵活的、精简的、富有效率的政府。降低行政运作的成本，增大提供公共服务的有效性和质量，这样的政府才是有效率的政府。(5)当前社会越来越多的复杂、不确定的特殊问题对政府提出了新的挑战，传统的行政管理体制和社会管理体制已不能适应时代发展的要求。服务型政府服务质量的提高必须融入创新精神，以推动政府职能的有效实现。
二、服务型政府职能结构体系
(一)服务型政府职能内涵
政府职能是政府组织目标和任务的重要标准，它反映着政府管理活动的基本方向和实质内容，规定着对国家和社会事务究竟管多少、管多大范围和多大程度，指明了政府管理活动中基本的、主要的工作。服务型政府职能的建构是服务型政府理念、宗旨、特征的重要反映。是服务型政府实现的保障。
对于政府职能的界定，国内学者有不同的观点，归纳起来有三种：第一种观点认为政府职能是能力和作用的结合：第二种观点认为政府职能体现的是职责和功能；第三种观点认为政府职能表现为职责和作用。综合有关文献，我们认为，政府职能即国家行政机关在 行政管理活动中的基本职责和功能作用，也就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。这是我们从行政与社会互动关系角度给政府职能下的定义。任何组织体系在社会中存在和发展，都是以满足和实现某些基本的功能为前提条件的，行政体系也是如此。政府职能主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题，是国家职能的具体执行和体现，它在本质上是国家权力的执行。政府职责是政府功能作用实现的手段，政府功能作用是政府职责的目标和方向。
服务型政府职能是指以服务型政府理念为基础，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能作用。政府诸多职能有机统一，构成了政府的职能体系。服务型政府职能体系同样是由不同类别的职能构成的有机统一体，笔者将服务型政府职能体系分为基本职能和重点职能加以分析。
(二)服务型政府的基本职能
按照不同的标准，政府职能可划分为不同类别：从职能的作用领域看，有政治职能、经济职能、文化职能、科技教育职能、社会管理职能等；从职能的属性来看，有统治职能、保卫职能、管理职能、服务职能等：从职能的性质看，有行政立法职能、行政司法职能、行政检察职能等；从职能的过程和作用方式看，有计划职能、指导职能、协调职能、控制职能、沟通职能、监督职能等。其中，政治职能、经济职能、文化教育职能和社会管理职能是政府的基本职能，是任何时期、任何性质的政府都必须承担的职能。
政治职能主要包括：军事保卫职能、维护社会治安职能、民主建设职能。在当前和平发展时期，更突出的是民主政治建设职能，21世纪是一个公平和民主广泛普及的世纪，发展和完善社会主义民主是我国政府的重要职能，更是建设服务型政府的重要保障。经济职能主要包括两个方面：一是加强宏观调控，通过运用经济、法律、行政等手段，保持社会总供给和总需求的平衡，以保证宏观经济持续、稳定、健康地发展，实现高增长、高就业和低通胀的经济目标。二是为市场发展创造良好的条件，政府不仅要为经济发展提供各种基础设施，更要为市场主体提供有价值的信息，为市场营造公平竞争的环境。文化教育职能指政府通过制定和实施各项文化政策，指导和管理文化事业的职能，以维护和弘扬一种能说明和论证统治和治理合法性的意识形态，同时对全社会做出反映人类进步的积极的价值导向。社会管理职能是通过建立各种有关机构，创办和管理社会福利、社会救济、社会保险、环境保护、治理污染等事业实现的。
(三)服务型政府的重点职能
政府职能具有稳定性和动态性，政府职能的稳定性是就其基本内容而言的，具有相对的意义，如同其他事物一样，政府职能不是僵死不变的，而是处在瞬息万变之中。政府职能又是普遍性和特殊性的统一，除了承担基本的职能。在不同的历史时期又要突出重点。从横向看有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，从纵向看有中央政府职能体系和地方政府职能体系。
1．服务型政府横向职能体系。(1)经济调节。首先维持总供给和总需求的平衡。市场这只“看不见的手”自身存在不可避免的弊端，数次经济危机证明，必须发挥政府“看得见的手”的宏观调控作用：其次调整经济结构，在建立充满活力的市场经济体制的同时进一步调整所有制结构，促进产业升级和产业结构调整。更要协调区域经济的平衡，缩小东、中、西部地区的差距。保证国民经济各产业、各部门、各地区协调发展和稳定增长：再次调节收入分配，由于个人和市场主客观因素的影响，收入差距不断扩大，产生“马太效应”。这不仅阻碍效率的提高，而且产生了诸多社会问题，影响社会稳定。政府应积极运用工资政策、税收、社会保障等措施发挥调节收入分配职能。市场监管。首先政府依法对市场主体是否具备进入市场展开交易活动的资格和条件进行审查，以确保市场主体的合法性：其次政府采取强制手段纠正和处罚各种违法交易活动，创造公平竞争的市场秩序；再次政府要以诚信为理念，依照相关法律法规对侵犯市场交易双方合法权益的行为进行纠正，保障市场交易双方的合法权益。(3)社会管理。第一完善社会治安综合治理机制，强化社会安全管理，维护社会秩序和稳定。第二完善社会保障制度，构筑社会稳定的“安全网”。第三控制人口增长，保护和治理生态环境，促进经济的可持续发展。第四完善就业服务体系，提供有利于就业的政策环境。第五强化卫生服务职能尤其是食品药品监督职能，确保人民群众的生活和生命安全。第六建立健全科学有效地社会预警和公共危机处理的机制。公共服务职能。“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业社会保障服务和教育、科技、文化、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公共生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”当前要着力解决“上学贵”、“看病难、看病贵”、“失业率高、就业难”、养老等诸多社会问题。政府应鼓励和支持多中心主体参与公共物品和公共服务的供给，发展社会事业。
2．服务型政府纵向职能体系。(1)中央政府职能体系。中央政府是我国最高国家行政机关，在国家事务和公共事务管理中起着至关重要的作用。在建设服务型政府的背景下，中央政府除了承担宏观调控、行政立法、执法监督等职能外，还必须在制度供给服务、公共政策服务、全国性公共物品和公共服务的提供上不断努力。首先制度供给服务，国家经济社会发展战略目标的实现必须以制度为保障，而中央政府作为政府体系中的首脑机关是唯一能承担涉及整个国家和各族人民的最宏观、最重要的服务，必须将服务型政府的思维渗透到具体的制度。以保证社会的自由、平等、公平；其次公共政策服务，公共政策是“政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益和公共目标，经过整治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。服务型政府制定公共政策时要保证政策的公共性、合理性、明晰性、协调性、稳定性和公平性的统一；最后全国性的公共产品和公共服务提供，涉及国防、外交、科学研究等全国性的公共服务、全国性的基础设施及我国参与的国际性公共物品和公共服务都由中央政府承担。(2)地方政府职能体系。中央政府职能体系的确定关系着国家战略性目标、路线、方向的准确性，而地方政府职能的确立和服务意识的提高关系到公共服务的质量和政府形象的好坏。首先充分发挥地方政府维护市场经济体制和秩序的作用，为私营企业和民营经济的发展创造良好的外部环境；通过户籍制度改革、劳动就业制度完善、农村土地流转制度改革等转移农村剩余劳动力，实施城乡统筹，缩小城乡收入差距；严格执法。打击地区市场交易活动中的不法行为，创造公平竞争、诚信交易的良好环境。其次保护生态，规制垄断行业。地方政府应减少或禁止对自然环境产生破坏作用的生产；对垄断行业在产品质量、服务质量、产品价格等方面严格控制，使其符合市场经济要求和社会公众的需求；对非垄断行业引入竞 争机制，放宽市场准入。再次加大财政支出对公共基础设施和公共服务的投入，满足公众需求；支持鼓励非营利性组织的介入，实施政府一市场一非营利性组织对公共物品的多元供给模式：在无形公共物品的供给上，制定更多的“惠民”、“利民”的法律法规、方针政策，打破地方保护，减少形象工程；通过税收、转移支付、社会保障、收入再分配等政策减少贫富差距，扶助弱势群体。最后重视乡镇基层政府的发展，特别要完善乡镇政府的建设，积极转变政府职能，提高管理水平和服务质量，切实解决“三农”问题；扩大农产品的销售市场和渠道，整合农村信息资源，向农村宣传更多的外界信息：根据农民需要和当地特色，培养有知识、有文化、懂技术、懂经营、会管理的新型农民，转变传统农村的发展道路。
三、服务型政府职能结构体系建构的路径
(一)转变思想、准确定位
服务型政府职能体系的建构是对原有职能体系的变革，是对政府职能的重新定位，组织变革最大的障碍就是受传统思想的禁锢。因此，要履行服务型政府职能，首先要打破传统思想的羁绊，转变思想观念。
1．创新理念。相对于管制型、权力型、命令型政府而言、服务型政府是以全新的服务理念为支撑的政府。政府权力和社会权力不平衡、民主集中的不平衡、官员腐败程度提高、全能的政府职能模式及低效率等局面在人世后已经无以为继，解决的办法，就是建立积极服务型政府模式。一方面，服务型政府强调的是公民本位、社会本位、权利本位的回归，是对官本位、政府本位、权力本位的纠正。以公民为导向，以公民满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成的标准来衡量政府工作得失。另一方面。服务型政府以服务为宗旨，当主动了解公民和社会的需求，积极发现社会的问题，“虑民之所想、担民之所忧、解民之难”。
2．更新认识。未来我国政府职能的发展方向正在逐步实现由“管制行政”向“服务行政”、“全能政府”向“有限政府”、“经济建设”向“公共服务”的转变。首先，服务型政府行为不再具有“管制行政”中强制性的特征，而是更具有被公民支配的特征。作为社会公仆的服务者，政府不会也不应该有任何凌驾于公民之上的特殊权力，政府所拥有的权力只是为公民提供服务的工具，所以，这种权力就只能为公民提供服务这唯一的目的。其次，服务型政府应该提供私人和社会无力或不愿意提供的，却又与公共利益相关的非排他性服务。除了政府权力要受到公民限制外，还要正确处理政府与市场、政府与社会的关系中一直存在的错位、越位、缺位的现象。最后，长期以来，政府过多地注重GDP的增长，把主要精力包括公共资源的分配大都放在了经济领域，政府的经济职能很广泛，却无形中“挤占了政府有限的公共资源，导致了政府在公共卫生、公共教育、公共安全、社会保障、就业服务、贫困群体服务、法律服务等公共服务方面的投入严重不足。政府职能从经济建设转向公共服务，是我国市场化改革的必要选择，政府是市场经济的服务者而不是审批者，政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。
(二)深化政府机构改革
按照结构一功能理论，有什么样的机构就会有什么样的职能。职能与机构是相依为命的。机构为职能而设，职能为机构而生。政府职能作为一定的政府机构所显示出的职责和功能，其发挥程度如何取决于政府机构的现实状况。政府机构作为政府职能的载体，其设置和撤并与政府职能的设定和取消密切相关。机构改革是实现政府职能重塑的组织载体，是提高行政效率和发挥政府职能的基本保证。回顾我国数次机构改革，似乎很难走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，总结其中的经验和教训，原因有：政府机构改革与职能定位不对称：受到部门利益、个人及官本位思想束缚；权力监督乏力；缺失强硬的法律约束；配套改革滞后。针对阻碍机构改革的诸多因素，提出以下对策：
1．严格遵循服务型政府的职能定位，理顺关系、明确职责，推进综合监管的管理模式和“大部制”的行政机构设置，力避职能交叉。行政机构改革必须以职能转变为核心。从一个政府主导型的经济体制，转变为市场主导型的经济体制，从一个以经济建设为主导型的政府，转变为一个以公共服务为主导型的政府是政府职能转变的目标和方向。调整现行政府机构格局，将一些职能重叠或相近的部门进行精简合并，有助于克服多头管理、政出多门的弊端。
2．加强权力监督，使决策和执行机构分离。机构改革受到部门利益、个人利益及官本位思想的影响，由本部门作出决策和执行是很难达到理想效果的，必须将决策和执行分离，充分发挥人大的监督作用。
3．建立健全法律法规，中共十五大报告指出“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。”这既是政府机构改革成败的重要标准，也是政府依法行政的现实要求。因此，要加快机构编织立法，补充和完善《国务院组织法》，制定《地方政府机构设置和编织管理条例》，以保证机构改革有法可依、有章可循。
4．完善配套改革措施，政府机构改革要受到外部各项配套改革的制约。主要体现在：首先要理顺政府、党组织及人民代表大会的关系。“以党代政、党政不分”，置人大宪政地位不顾的客观事实是不可回避的。因此，要加强政治体制改革，处理好政府与党组织、人大的关系，使之达到理想的状态。其次深化人事制度改革，引入竞争机制和激励机制，切实按照公开、公平、竞争、择优的原则，建立起完善我国公务员制度的配套制度。大力推进任用、考核、辞退制度改革。最后妥善安排分流人员，机构改革中的富余人员的安置关系到机构改革的成败。要大力宣传机构改革的紧迫性和必要性，摆脱“官本位”思想的束缚，转变观念。为分流人员提供合适的就业岗位，加强对分流人员适应社会、企业工作技能的培训。
5．鼓励支持社会力量分担政府职能。伴随多中心治理理论的兴起，政府、市场、民间组织都成为公共物品和公共服务的供给主体，社会力量的介入可以大大减轻政府的压力，为政府机构改革提供良好的社会环境。
(三)提高政府服务能力
政府能力的提高是服务型政府职能体系建构的重要保证。我们将从政府的公共服务能力和公务员的公共服务能力的提高进行分析。
1．提高政府的公共服务能力。这里要求政府具备更高的宏观调控能力、社会管理能力和公共服务能力。提高政府服务能力的思路包括：充分调动政府、市场和第三部门等各方社会力量，以政府为主导，以政府、市场和社会为主体，构建多中心公共服务体系，提高公共服务的效能；注重服务绩效考核，引入激励奖酬机制，同时注重公共服务的公平，保护弱势群体；强化政府责任，以问责制保障政府服务责任的追究机制，建立以公众满意度为导向的服务绩效考核机制。
2．提高公务员的服务能力。作为“人民公仆”的公 务员，其服务能力是整个政府服务能力的基石和最直接体现，公务员服务能力的提高可以大大提高政府的服务能力。公务员服务能力包括：诚信能力、为群众办实事的能力、自我规范能力、高效行政能力和应用性技术的能力。要提高公务员的服务能力，就要树立科学的政府人力资源管理观念，加强公务员学习培训，加强人力资源绩效评估与激励机制。
(四)推进电子政务。更新政府职能运作方式
高效的政府职能运作方式对有效实现服务型政府职能起到“事半功倍”的效果。电子政务的推进对于政府职能的实现提供了重要的作用。主要体现在：电子政务提供了全新的政府治理理念，是“以民为本”、“社会本位”的回归。政府形态从传统金字塔形的垂直结构向权力分散的扁平结构转变；电子政务促进了政府业务流程的优化和再造，大大提高了行政效率、公共服务的质量和效益，从政府机构改革方面看，电子政务压缩了纵向机构，精简了横向机构，使政府职能运行更加透明、简捷；电子政务是借助互联网，通过邮件、电子公告、网上论坛的媒介，从而使公民不需要出门就可以进行利益表达，输入政治意愿，参与政治决策，对政府的政策、法规、决策和其他行政活动提出意见、建议、质询、批评、乃至否定。由于成本低廉，使用方法便利，电子政务将使民众政治参与的效用大大提升，有效地激发民众的政治参与热情。政府要提高相关技术，建立健全完善的电子政务体系，以更新政府职能运作方式。
服务型政府的建设首先要明确服务型政府职能，建构服务型政府职能体系，而建构服务型政府职能体系又与政府思想观念的转变、政府机构改革、政府服务能力的提高、政府职能运作方式的更新息息相关。
参考文献：
[1]马克思．资本论[G]//马克思恩格斯全集：第25卷，北京：人民出 版社，1979:432．
[2]恩格斯．反杜林论[G]马克斯恩格斯选集：第3卷，北京：人民
出版社，1972:219．
[3]刘熙瑞，服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的
目标选择[J].中国行政管理，2002,(7)．
[4]刘善堂，论服务型政府的构建[J]．理论界，2004,(3)．
[5]尹戈，等建设廉洁、高效的服务型政府[J].中国行政管理，2003,(3)．
[6]王丽莉，服务型政府：从概念到制度设计[M].北京：知识产权
出版社，2009:63．
[7]金太军，等，政府职能梳理与重构[M].广州：广东人民出版社，
2002,(8)．
[8]郭宝平，等，政府研究概览[M].太原：山西人民出版社，1992:65．
[9]张国庆，公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007:71．
[10]李文良，中国政府职能转变问题报告[R].北京：中国发展出版
社，2003: 10．
[10]吴爱明，等，服务型政府职能体系[M].北京：人民出版社，2009．
[12]温家宝，提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展
观[N].人民日报，2004-03-01(1)．
[13]张成福，等，公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001:99．
[14]丁煌，政策执行阻滞机制及其防治对策[M].北京：人民出版
社，2002:241-254．
[15]刘熙瑞，切实加强积极服务型政府的研究和建设[J].新视野，
2004，(2)．
[16]井敏，构建服务型政府理论与实践[M].北京：北京大学出版
社，2006:170．
[17]温家宝，深化行政管理体制改革[J]．公共行政，2004,(4)．
[18]李景鹏，论中国政府公共服务的职能[J].国家行政学院学报，
2003,(4)．
[19]谢洪波，等，构建服务型政府——改革开放以来我国政府机
构改革的回顾与思考[J].宏观经济管理，2008,(8)．
[责任编辑、校对：杨栓保]
关键词：服务型政府；政府职能；职能结构体系
中图分类号：D035.1
文献标识码：A
文章编号：1673-9973(2011)02-0049-05
服务型政府的职能结构体系是服务型政府体系的构成要素之一，它是政府一切活动的起点，笔者将从服务型政府的内涵出发，研究服务型政府的职能结构体系及其构建路径。
一、服务型政府内涵与特征
在政府一词前加“服务”在于强调政府“服务”的特征，政府的管理就是服务，服务是政府职能实现的基础。无论何种政府活动都“包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”的社会职能，而且“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，政治统治只有在执行了它的社会职能时才能维持下去”政府公共权力的获得来自于公民的委托与让渡，政府的合法性建立在公民与政府之间的契约之上，政府管理活动的实质就是利用公民委托的公共权力为全体公民的公共利益服务，为维护稳定的社会秩序而努力。
(一)服务型政府的内涵
服务型政府是相对于统治型政府和管制型政府而言的。根据张康之教授的划分，农业社会政府类型定义为统治型政府，政府主要职能是维护等级秩序；近代工业社会政府类型定义为管制型政府，政府职能是管理社会公共事务；未来的政府类型当是服务型政府。那么判断政府是不是服务型政府的依据是什么?其内涵是什么?对服务型政府概念的界定，众说纷纭，代表性的观点有：第一种是以理念和宗旨层面为切入点，认为服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以为公民和社会服务为宗旨的政府。政府之核心在于：究竟是官本位还是民本位，政府本位还是社会本位，权力本位还是权利本位。它们总表现为两种截然不同的管理理念、管理职能、管理体制。第二种是从经济社会管理层面认为政府对经济社会的管理负有有限责任，政府的存在是为了纠正“市场失灵”，政府仅仅负责提供市场不能提供的公共物品，政府必须发挥与市场、非营利性组织多主体的互动作用。第三种是从政治功能层面出发，认为政府必须由原来控制者的角色转变为服务者的角色，政府要以提供公共服务为要务，以提供高质量的公共服务为目标。第四种观点，从政府工作方式方法出发，认为那些在工作中改进服务方法、改善服务态度、增加服务项目、设立“阳光大厅”、“一站式服务”、“一条龙服务”、“审批中心”等新型工作方式的政府，就是服务型政府。这些定义对服务型政府的特征和本质的理解各有不同。综上所述，服务型政府是指以全新的服务理念和价值取向为支撑，努力发挥政府的公共服务功能，从而实现政府与市场之间互动管理的政府管理模式。其主体是各级政府，即专司行政管理职能的国家行政机关；客体是公民、社会组织和社会集团，囊括领土范围内的整个社会；服务的宗旨和目的是要通过贯彻执行国家的法律、法令和各类政策来有效地为民兴利，促进社会的稳定发展，实现国家意志；服务的内容由民意决定，公民的需要就是政府服务的内容；服务的方式是公开透明的方式。
(二)服务型政府的特征 服务型政府的价值特征主要表现为：(1)政府以服务为价值，服务是政府的基本职能。政府是人民大众组建的政府，政府服务是人民大众纳税取得的服务，政府就是一个为社会公众提供服务的机构，公众赋予它管理的任务本身就是让它为广大公众服务的。因此，服务是政府的本质所在，是政府的基本职能之一。政府不能对社会大众的愿望与要求无动于衷，而应迅速予以反应。(2)服务价值的追求是建立在法律基础确定之上的，必须是履行法律义务的政府。政府依法运用国家权力管理或服务于社会和国家事务是现代政府实现行政管理的基本特征之一，也是现代行政管理的要求。法的基本特点是它的规范性、强制性、稳定性。政府不能随便扩大或者缩小服务的范围，也不能随便增大或者缩小服务的强度。法治政府必然是有限政府，有限政府也是法治政府得以实现的基本保障。政府服务必须依法进行，必须有法可依，所以既要培养公务人员的服务意识，也要培养公务人员的法制意识，还要着重于行政法规的完善。(3)服务型政府是民主政治的本质要求，公共权力源于人民，人民是主权的拥有者，政府官员是人民的公仆；权力的运作要受到人民的监督，决策必须在人民最大限度的参与下进行，以实现公民最大利益为导向，即民主决策、民主行政、民主监督。基于服务型政府民主性的要求，公共权力源于人民，因此，公民有权知道政府的所作所为，主要体现在政府机构组建及程序设立的公开、政府决策透明、政府管理透明；政府信息公开是加强政府与公众有效互动的有效方式，利于政府对社会和公众需求的及时回应，进而塑造良好的政府形象。(4)服务型政府价值的终极结果是对效率的追求，并能促进社会的发展和政府的稳定。随着改革的逐步深入及社会利益需求的多元化，公众对政府提供优质快捷服务的要求愈来愈强烈，行政效率是指国家行政组织在行政管理活动中，以最小的“投入”获得最大的行政效果，服务型政府应该是一个灵活的、精简的、富有效率的政府。降低行政运作的成本，增大提供公共服务的有效性和质量，这样的政府才是有效率的政府。(5)当前社会越来越多的复杂、不确定的特殊问题对政府提出了新的挑战，传统的行政管理体制和社会管理体制已不能适应时代发展的要求。服务型政府服务质量的提高必须融入创新精神，以推动政府职能的有效实现。
二、服务型政府职能结构体系
(一)服务型政府职能内涵
政府职能是政府组织目标和任务的重要标准，它反映着政府管理活动的基本方向和实质内容，规定着对国家和社会事务究竟管多少、管多大范围和多大程度，指明了政府管理活动中基本的、主要的工作。服务型政府职能的建构是服务型政府理念、宗旨、特征的重要反映。是服务型政府实现的保障。
对于政府职能的界定，国内学者有不同的观点，归纳起来有三种：第一种观点认为政府职能是能力和作用的结合：第二种观点认为政府职能体现的是职责和功能；第三种观点认为政府职能表现为职责和作用。综合有关文献，我们认为，政府职能即国家行政机关在 行政管理活动中的基本职责和功能作用，也就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。这是我们从行政与社会互动关系角度给政府职能下的定义。任何组织体系在社会中存在和发展，都是以满足和实现某些基本的功能为前提条件的，行政体系也是如此。政府职能主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题，是国家职能的具体执行和体现，它在本质上是国家权力的执行。政府职责是政府功能作用实现的手段，政府功能作用是政府职责的目标和方向。
服务型政府职能是指以服务型政府理念为基础，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能作用。政府诸多职能有机统一，构成了政府的职能体系。服务型政府职能体系同样是由不同类别的职能构成的有机统一体，笔者将服务型政府职能体系分为基本职能和重点职能加以分析。
(二)服务型政府的基本职能
按照不同的标准，政府职能可划分为不同类别：从职能的作用领域看，有政治职能、经济职能、文化职能、科技教育职能、社会管理职能等；从职能的属性来看，有统治职能、保卫职能、管理职能、服务职能等：从职能的性质看，有行政立法职能、行政司法职能、行政检察职能等；从职能的过程和作用方式看，有计划职能、指导职能、协调职能、控制职能、沟通职能、监督职能等。其中，政治职能、经济职能、文化教育职能和社会管理职能是政府的基本职能，是任何时期、任何性质的政府都必须承担的职能。
政治职能主要包括：军事保卫职能、维护社会治安职能、民主建设职能。在当前和平发展时期，更突出的是民主政治建设职能，21世纪是一个公平和民主广泛普及的世纪，发展和完善社会主义民主是我国政府的重要职能，更是建设服务型政府的重要保障。经济职能主要包括两个方面：一是加强宏观调控，通过运用经济、法律、行政等手段，保持社会总供给和总需求的平衡，以保证宏观经济持续、稳定、健康地发展，实现高增长、高就业和低通胀的经济目标。二是为市场发展创造良好的条件，政府不仅要为经济发展提供各种基础设施，更要为市场主体提供有价值的信息，为市场营造公平竞争的环境。文化教育职能指政府通过制定和实施各项文化政策，指导和管理文化事业的职能，以维护和弘扬一种能说明和论证统治和治理合法性的意识形态，同时对全社会做出反映人类进步的积极的价值导向。社会管理职能是通过建立各种有关机构，创办和管理社会福利、社会救济、社会保险、环境保护、治理污染等事业实现的。
(三)服务型政府的重点职能
政府职能具有稳定性和动态性，政府职能的稳定性是就其基本内容而言的，具有相对的意义，如同其他事物一样，政府职能不是僵死不变的，而是处在瞬息万变之中。政府职能又是普遍性和特殊性的统一，除了承担基本的职能。在不同的历史时期又要突出重点。从横向看有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，从纵向看有中央政府职能体系和地方政府职能体系。
1．服务型政府横向职能体系。(1)经济调节。首先维持总供给和总需求的平衡。市场这只“看不见的手”自身存在不可避免的弊端，数次经济危机证明，必须发挥政府“看得见的手”的宏观调控作用：其次调整经济结构，在建立充满活力的市场经济体制的同时进一步调整所有制结构，促进产业升级和产业结构调整。更要协调区域经济的平衡，缩小东、中、西部地区的差距。保证国民经济各产业、各部门、各地区协调发展和稳定增长：再次调节收入分配，由于个人和市场主客观因素的影响，收入差距不断扩大，产生“马太效应”。这不仅阻碍效率的提高，而且产生了诸多社会问题，影响社会稳定。政府应积极运用工资政策、税收、社会保障等措施发挥调节收入分配职能。市场监管。首先政府依法对市场主体是否具备进入市场展开交易活动的资格和条件进行审查，以确保市场主体的合法性：其次政府采取强制手段纠正和处罚各种违法交易活动，创造公平竞争的市场秩序；再次政府要以诚信为理念，依照相关法律法规对侵犯市场交易双方合法权益的行为进行纠正，保障市场交易双方的合法权益。(3)社会管理。第一完善社会治安综合治理机制，强化社会安全管理，维护社会秩序和稳定。第二完善社会保障制度，构筑社会稳定的“安全网”。第三控制人口增长，保护和治理生态环境，促进经济的可持续发展。第四完善就业服务体系，提供有利于就业的政策环境。第五强化卫生服务职能尤其是食品药品监督职能，确保人民群众的生活和生命安全。第六建立健全科学有效地社会预警和公共危机处理的机制。公共服务职能。“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业社会保障服务和教育、科技、文化、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公共生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”当前要着力解决“上学贵”、“看病难、看病贵”、“失业率高、就业难”、养老等诸多社会问题。政府应鼓励和支持多中心主体参与公共物品和公共服务的供给，发展社会事业。
2．服务型政府纵向职能体系。(1)中央政府职能体系。中央政府是我国最高国家行政机关，在国家事务和公共事务管理中起着至关重要的作用。在建设服务型政府的背景下，中央政府除了承担宏观调控、行政立法、执法监督等职能外，还必须在制度供给服务、公共政策服务、全国性公共物品和公共服务的提供上不断努力。首先制度供给服务，国家经济社会发展战略目标的实现必须以制度为保障，而中央政府作为政府体系中的首脑机关是唯一能承担涉及整个国家和各族人民的最宏观、最重要的服务，必须将服务型政府的思维渗透到具体的制度。以保证社会的自由、平等、公平；其次公共政策服务，公共政策是“政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益和公共目标，经过整治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。服务型政府制定公共政策时要保证政策的公共性、合理性、明晰性、协调性、稳定性和公平性的统一；最后全国性的公共产品和公共服务提供，涉及国防、外交、科学研究等全国性的公共服务、全国性的基础设施及我国参与的国际性公共物品和公共服务都由中央政府承担。(2)地方政府职能体系。中央政府职能体系的确定关系着国家战略性目标、路线、方向的准确性，而地方政府职能的确立和服务意识的提高关系到公共服务的质量和政府形象的好坏。首先充分发挥地方政府维护市场经济体制和秩序的作用，为私营企业和民营经济的发展创造良好的外部环境；通过户籍制度改革、劳动就业制度完善、农村土地流转制度改革等转移农村剩余劳动力，实施城乡统筹，缩小城乡收入差距；严格执法。打击地区市场交易活动中的不法行为，创造公平竞争、诚信交易的良好环境。其次保护生态，规制垄断行业。地方政府应减少或禁止对自然环境产生破坏作用的生产；对垄断行业在产品质量、服务质量、产品价格等方面严格控制，使其符合市场经济要求和社会公众的需求；对非垄断行业引入竞 争机制，放宽市场准入。再次加大财政支出对公共基础设施和公共服务的投入，满足公众需求；支持鼓励非营利性组织的介入，实施政府一市场一非营利性组织对公共物品的多元供给模式：在无形公共物品的供给上，制定更多的“惠民”、“利民”的法律法规、方针政策，打破地方保护，减少形象工程；通过税收、转移支付、社会保障、收入再分配等政策减少贫富差距，扶助弱势群体。最后重视乡镇基层政府的发展，特别要完善乡镇政府的建设，积极转变政府职能，提高管理水平和服务质量，切实解决“三农”问题；扩大农产品的销售市场和渠道，整合农村信息资源，向农村宣传更多的外界信息：根据农民需要和当地特色，培养有知识、有文化、懂技术、懂经营、会管理的新型农民，转变传统农村的发展道路。
三、服务型政府职能结构体系建构的路径
(一)转变思想、准确定位
服务型政府职能体系的建构是对原有职能体系的变革，是对政府职能的重新定位，组织变革最大的障碍就是受传统思想的禁锢。因此，要履行服务型政府职能，首先要打破传统思想的羁绊，转变思想观念。
1．创新理念。相对于管制型、权力型、命令型政府而言、服务型政府是以全新的服务理念为支撑的政府。政府权力和社会权力不平衡、民主集中的不平衡、官员腐败程度提高、全能的政府职能模式及低效率等局面在人世后已经无以为继，解决的办法，就是建立积极服务型政府模式。一方面，服务型政府强调的是公民本位、社会本位、权利本位的回归，是对官本位、政府本位、权力本位的纠正。以公民为导向，以公民满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成的标准来衡量政府工作得失。另一方面。服务型政府以服务为宗旨，当主动了解公民和社会的需求，积极发现社会的问题，“虑民之所想、担民之所忧、解民之难”。
2．更新认识。未来我国政府职能的发展方向正在逐步实现由“管制行政”向“服务行政”、“全能政府”向“有限政府”、“经济建设”向“公共服务”的转变。首先，服务型政府行为不再具有“管制行政”中强制性的特征，而是更具有被公民支配的特征。作为社会公仆的服务者，政府不会也不应该有任何凌驾于公民之上的特殊权力，政府所拥有的权力只是为公民提供服务的工具，所以，这种权力就只能为公民提供服务这唯一的目的。其次，服务型政府应该提供私人和社会无力或不愿意提供的，却又与公共利益相关的非排他性服务。除了政府权力要受到公民限制外，还要正确处理政府与市场、政府与社会的关系中一直存在的错位、越位、缺位的现象。最后，长期以来，政府过多地注重GDP的增长，把主要精力包括公共资源的分配大都放在了经济领域，政府的经济职能很广泛，却无形中“挤占了政府有限的公共资源，导致了政府在公共卫生、公共教育、公共安全、社会保障、就业服务、贫困群体服务、法律服务等公共服务方面的投入严重不足。政府职能从经济建设转向公共服务，是我国市场化改革的必要选择，政府是市场经济的服务者而不是审批者，政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。
(二)深化政府机构改革
按照结构一功能理论，有什么样的机构就会有什么样的职能。职能与机构是相依为命的。机构为职能而设，职能为机构而生。政府职能作为一定的政府机构所显示出的职责和功能，其发挥程度如何取决于政府机构的现实状况。政府机构作为政府职能的载体，其设置和撤并与政府职能的设定和取消密切相关。机构改革是实现政府职能重塑的组织载体，是提高行政效率和发挥政府职能的基本保证。回顾我国数次机构改革，似乎很难走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，总结其中的经验和教训，原因有：政府机构改革与职能定位不对称：受到部门利益、个人及官本位思想束缚；权力监督乏力；缺失强硬的法律约束；配套改革滞后。针对阻碍机构改革的诸多因素，提出以下对策：
1．严格遵循服务型政府的职能定位，理顺关系、明确职责，推进综合监管的管理模式和“大部制”的行政机构设置，力避职能交叉。行政机构改革必须以职能转变为核心。从一个政府主导型的经济体制，转变为市场主导型的经济体制，从一个以经济建设为主导型的政府，转变为一个以公共服务为主导型的政府是政府职能转变的目标和方向。调整现行政府机构格局，将一些职能重叠或相近的部门进行精简合并，有助于克服多头管理、政出多门的弊端。
2．加强权力监督，使决策和执行机构分离。机构改革受到部门利益、个人利益及官本位思想的影响，由本部门作出决策和执行是很难达到理想效果的，必须将决策和执行分离，充分发挥人大的监督作用。
3．建立健全法律法规，中共十五大报告指出“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。”这既是政府机构改革成败的重要标准，也是政府依法行政的现实要求。因此，要加快机构编织立法，补充和完善《国务院组织法》，制定《地方政府机构设置和编织管理条例》，以保证机构改革有法可依、有章可循。
4．完善配套改革措施，政府机构改革要受到外部各项配套改革的制约。主要体现在：首先要理顺政府、党组织及人民代表大会的关系。“以党代政、党政不分”，置人大宪政地位不顾的客观事实是不可回避的。因此，要加强政治体制改革，处理好政府与党组织、人大的关系，使之达到理想的状态。其次深化人事制度改革，引入竞争机制和激励机制，切实按照公开、公平、竞争、择优的原则，建立起完善我国公务员制度的配套制度。大力推进任用、考核、辞退制度改革。最后妥善安排分流人员，机构改革中的富余人员的安置关系到机构改革的成败。要大力宣传机构改革的紧迫性和必要性，摆脱“官本位”思想的束缚，转变观念。为分流人员提供合适的就业岗位，加强对分流人员适应社会、企业工作技能的培训。
5．鼓励支持社会力量分担政府职能。伴随多中心治理理论的兴起，政府、市场、民间组织都成为公共物品和公共服务的供给主体，社会力量的介入可以大大减轻政府的压力，为政府机构改革提供良好的社会环境。
(三)提高政府服务能力
政府能力的提高是服务型政府职能体系建构的重要保证。我们将从政府的公共服务能力和公务员的公共服务能力的提高进行分析。
1．提高政府的公共服务能力。这里要求政府具备更高的宏观调控能力、社会管理能力和公共服务能力。提高政府服务能力的思路包括：充分调动政府、市场和第三部门等各方社会力量，以政府为主导，以政府、市场和社会为主体，构建多中心公共服务体系，提高公共服务的效能；注重服务绩效考核，引入激励奖酬机制，同时注重公共服务的公平，保护弱势群体；强化政府责任，以问责制保障政府服务责任的追究机制，建立以公众满意度为导向的服务绩效考核机制。
2．提高公务员的服务能力。作为“人民公仆”的公 务员，其服务能力是整个政府服务能力的基石和最直接体现，公务员服务能力的提高可以大大提高政府的服务能力。公务员服务能力包括：诚信能力、为群众办实事的能力、自我规范能力、高效行政能力和应用性技术的能力。要提高公务员的服务能力，就要树立科学的政府人力资源管理观念，加强公务员学习培训，加强人力资源绩效评估与激励机制。
(四)推进电子政务。更新政府职能运作方式
高效的政府职能运作方式对有效实现服务型政府职能起到“事半功倍”的效果。电子政务的推进对于政府职能的实现提供了重要的作用。主要体现在：电子政务提供了全新的政府治理理念，是“以民为本”、“社会本位”的回归。政府形态从传统金字塔形的垂直结构向权力分散的扁平结构转变；电子政务促进了政府业务流程的优化和再造，大大提高了行政效率、公共服务的质量和效益，从政府机构改革方面看，电子政务压缩了纵向机构，精简了横向机构，使政府职能运行更加透明、简捷；电子政务是借助互联网，通过邮件、电子公告、网上论坛的媒介，从而使公民不需要出门就可以进行利益表达，输入政治意愿，参与政治决策，对政府的政策、法规、决策和其他行政活动提出意见、建议、质询、批评、乃至否定。由于成本低廉，使用方法便利，电子政务将使民众政治参与的效用大大提升，有效地激发民众的政治参与热情。政府要提高相关技术，建立健全完善的电子政务体系，以更新政府职能运作方式。
服务型政府的建设首先要明确服务型政府职能，建构服务型政府职能体系，而建构服务型政府职能体系又与政府思想观念的转变、政府机构改革、政府服务能力的提高、政府职能运作方式的更新息息相关。
参考文献：
[1]马克思．资本论[G]//马克思恩格斯全集：第25卷，北京：人民出 版社，1979:432．
[2]恩格斯．反杜林论[G]马克斯恩格斯选集：第3卷，北京：人民
出版社，1972:219．
[3]刘熙瑞，服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的
目标选择[J].中国行政管理，2002,(7)．
[4]刘善堂，论服务型政府的构建[J]．理论界，2004,(3)．
[5]尹戈，等建设廉洁、高效的服务型政府[J].中国行政管理，2003,(3)．
[6]王丽莉，服务型政府：从概念到制度设计[M].北京：知识产权
出版社，2009:63．
[7]金太军，等，政府职能梳理与重构[M].广州：广东人民出版社，
2002,(8)．
[8]郭宝平，等，政府研究概览[M].太原：山西人民出版社，1992:65．
[9]张国庆，公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007:71．
[10]李文良，中国政府职能转变问题报告[R].北京：中国发展出版
社，2003: 10．
[10]吴爱明，等，服务型政府职能体系[M].北京：人民出版社，2009．
[12]温家宝，提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展
观[N].人民日报，2004-03-01(1)．
[13]张成福，等，公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001:99．
[14]丁煌，政策执行阻滞机制及其防治对策[M].北京：人民出版
社，2002:241-254．
[15]刘熙瑞，切实加强积极服务型政府的研究和建设[J].新视野，
2004，(2)．
[16]井敏，构建服务型政府理论与实践[M].北京：北京大学出版
社，2006:170．
[17]温家宝，深化行政管理体制改革[J]．公共行政，2004,(4)．
[18]李景鹏，论中国政府公共服务的职能[J].国家行政学院学报，
2003,(4)．
[19]谢洪波，等，构建服务型政府——改革开放以来我国政府机
构改革的回顾与思考[J].宏观经济管理，2008,(8)．
[责任编辑、校对：杨栓保]