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目前,我国的老年保障制度可以分为三个层面:一是机关公务员和大部分事业单位工作人员实行国家财政或单位负责养老的制度;二是企业和部分自收自支事业单位已经实行社会保险制度;三是农村的老年人口,目前主要是依靠家庭和土地养老,部分地区试行了以个人缴费为主、乡村集体补助的社会化的养老保险制度。前两个层面统称为城镇养老保险制度。
面临的问题与矛盾
由于养老保险基金建立的时间短,制度还需要不断完善,当前面临着一些突出的问题和矛盾。
一、我国人口快速进入老龄化始料未及
人口老龄化的标志是,社会平均年龄超过28岁,60岁的人占全部人口10%以上,或者65岁以上人口占全部人口的7.5%。早在2000年年底,我国老年人口(60岁以上)增加到1.3亿,占总人口的10%,预计到2025年将增加到2.8亿,占总人口的12.1%,这些数字表明中国已进入老龄化时代。
我国人口老龄化的速度,不仅在发展中国家是最快的,而且超过了许多发达国家。据相关资料统计,我国抚养比1980年为13:1(即平均13个职工养1个退休人员),1990年为6:1,现在为2.7:1,预计到2020年实现小康的时候,抚养比将变成2.5:1左右。由此可见,我国人口老龄化的发展极为迅猛。
二、现行制度没有明确转制成本由谁来承担
养老保险体系要从现收现付制过渡到“统账结合”的混合制,意味着目前就业人口养老金缴纳的一部分要建立他们的个人账户,这部分养老金不做代际转移,这样会出现一个缺口,这个“缺口”就是转制成本。据统计,2001年至2006年间的转制成本就高达5000亿,但由谁来支付呢?现行国家政策中并没有明确这个问题。由于制度设计回避了转制成本的责任主体这一深层次的矛盾,在实际工作中就不能不进入“统账结合、混账管理、空账运行”的方式。
三、覆盖面窄,统筹层次低
老年社会保障主要是在城市中实行,目前农村尚未全面展开。2007年底全国就业人员76990万人,全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人,其中,参保职工15183万人,参保离退休人员4954万人,大多数个体工商户和灵活就业人员没有被吸纳进来,游离于养老保险的范围之外。从眼前看,这部分人员未参保既影响覆盖面,又影响养老基金的收入;从长远看,这部分人员将来的养老保险可能会成为一个社会问题。
四、机关事业单位退休人员与企业退休人员之间差距越来越大
1993年以前,我国机关事业单位与企业实行同样的养老保险制度,退休金待遇机关事业单位与企业职工之间差别不大。新型养老保险制度建立后,企业的养老保险发生了根本性的改变,而机关事业单位仍然执行1978年国务院104号规定的办法,计发标准不一样导致三类退休人员月均退休费出现很大差别。1999年企业月均退休费481元,机关月均707元,事业单位月均702元,相差226元;到2003年企业月均644元,机关月均1221元,事业单位月均1151元,短短的几年时间差距已达到近一倍。虽然近几年已经连续调整增加离退休人员的养老金待遇,但养老金待遇差距越来越大的问题并没有得到根本转变,引发了一些社会问题,影响到了社会的稳定。例如,建国初期参加工作、参加过抗美援朝的军转干部,有的转业到企业,有的转业到机关,有的转业到事业单位,到退休养老时其养老金待遇形成了巨大反差。人们对这种显失公平的现象反映强烈。
五、养老保险关系转移接续难的问题突出
按照现行制度,除了经过组织批准调动工作的人员外,其他参保职工转换工作单位,流动到外地,特别是跨省流动,其养老保险关系在新参保地难以接续。这一问题已成为社会关注的热点。
完善城镇养老保险制度的思考
养老保险涉及的人数多,基金的规模大,制度安排和资金积累的时间周期长,对国民经济和社会稳定的影响举足轻重。完善养老保险体系,不仅要解决计划经济时代遗留下来的种种矛盾和问题,实现新老体制的平稳过渡,而且要应对老龄化高峰的压力和挑战。要达到这些目的,应主要从以下几个方面着手。
一是强制性做实个人账户。个人账户养老金应坚持归个人所有,实行自我保障、不做调剂。应首先清偿国家对老职工的当期隐性负债,逐步补齐近几年挪用的“新人”、“中人”的个人账户资金。做实个人账户是实现劳动者自由流动和依法享有社会保障的前提条件。据不完全统计,个人账户做实,实现积累并与社会统筹基金分开管理后,统筹基金在未来25年间将出现2万亿左右的缺口,年均700多亿。
二是继续扩大覆盖面。养老保险制度应逐步覆盖所有与城市化、工业化过程紧密联系的群体,包括目前所有的城镇就业者及逐渐城市化的乡镇的工薪收入者,把基本养老保险制度的强制性政策落实到实处。
三是适当延长退休年龄。在不影响就业水平的前提下,适当延长退休年龄,逐渐改变基金“生之者日寡,食之者日众”的状况。在坚持基本养老保险保障基本生活的原则的基础上,逐步提高基本养老金的标准,使退休人员分享社会发展成果。
四是健全法制。《社会保险法》、《养老保险条例》及与之相配套的政策规章,应尽快颁布或完善。形成用人单位和劳动者依法履行义务和享受权利、政府依法行政的局面。
五是建立稳定的、多元化的筹资渠道。资金的筹措是建立现代化社会保障制度的一个核心问题和关键问题。除了用人单位和劳动者个人缴费外,要进一步提高各级政府预算资金投入社会保障的比例,实行国有资产变现或发行社会保障长期债券以及进入资本市场等,做大社会保障基金,逐步解决转制成本问题。
六是建立全国统筹机制。根据事权和财权分立的原则,明确划分中央财政和地方政府在构建养老保险制度方面的责任,把统与放有机结合起来。尽快建立全国养老金统筹机制和地方养老金由省级统筹的叠加型体制,提高统筹的层次,增强基金的全国互济性和保障能力,化解流动人员养老保险关系转移接续难的问题,统一制度,统一标准,实行全国一盘棋。
七是加强风险防范、实现保值增值。由美国次贷危机引发的世界金融风暴给我们提供了一个极好的教材。如何规避通货膨胀和金融危机的风险、经济周期风险和资本市场的泡沫风险等已成为当务之急。保命钱、养命钱,不仅直接涉及到投保人的切身利益,还关系到整个社会保险体系的安全,因而会对整个社会经济体制改革和政治、经济、社会可持续性发展产生影响。
八是推进机关事业单位养老保险制度改革,实现全国统一的养老保险制度。一个国家只能有一套统一的养老金标准,否则,就会出现社会问题。因此,机关事业单位养老保险制度改革势在必行,只有同步改革、率先革自己的命,才能树立政府的形象,才能有说服力。
九是健全监督机制。为防止发生营私舞弊和违法行为,不仅要建立政府财政部门、人大、政协及基金管理委员会等官方的监管机制,还要建立由缴费人、受益人和其他相关人士组成的非官方监督组织,对养老保险政策的执行、基金运行、金融和财务进行全面的监督与监控。
总之,建立起独立于企事业单位之外,资金来源多渠道,管理规范化、制度化,服务社会化的社会保障体系,与经济社会发展和政治建设密不可分。制度的设计应是开放性的,企业与机关事业单位之间、城乡之间、单位就业与灵活就业之间不能存在壁垒,渠道要畅通,便于人员的自由流动,使养老保险政策真正体现和发挥化解人们在社会生活中的风险、鼓励社会成员互助互济的作用。只要在实际工作中以科学发展观为统领,注重推进和改善民生建设,就一定能够把“关乎国运,惠及子孙”、功在当代、利在千秋的养老保险事业办好,真正造福人民。
作者单位:人力资源和社会保障部教育培训中心
(责编/张立新)
面临的问题与矛盾
由于养老保险基金建立的时间短,制度还需要不断完善,当前面临着一些突出的问题和矛盾。
一、我国人口快速进入老龄化始料未及
人口老龄化的标志是,社会平均年龄超过28岁,60岁的人占全部人口10%以上,或者65岁以上人口占全部人口的7.5%。早在2000年年底,我国老年人口(60岁以上)增加到1.3亿,占总人口的10%,预计到2025年将增加到2.8亿,占总人口的12.1%,这些数字表明中国已进入老龄化时代。
我国人口老龄化的速度,不仅在发展中国家是最快的,而且超过了许多发达国家。据相关资料统计,我国抚养比1980年为13:1(即平均13个职工养1个退休人员),1990年为6:1,现在为2.7:1,预计到2020年实现小康的时候,抚养比将变成2.5:1左右。由此可见,我国人口老龄化的发展极为迅猛。
二、现行制度没有明确转制成本由谁来承担
养老保险体系要从现收现付制过渡到“统账结合”的混合制,意味着目前就业人口养老金缴纳的一部分要建立他们的个人账户,这部分养老金不做代际转移,这样会出现一个缺口,这个“缺口”就是转制成本。据统计,2001年至2006年间的转制成本就高达5000亿,但由谁来支付呢?现行国家政策中并没有明确这个问题。由于制度设计回避了转制成本的责任主体这一深层次的矛盾,在实际工作中就不能不进入“统账结合、混账管理、空账运行”的方式。
三、覆盖面窄,统筹层次低
老年社会保障主要是在城市中实行,目前农村尚未全面展开。2007年底全国就业人员76990万人,全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人,其中,参保职工15183万人,参保离退休人员4954万人,大多数个体工商户和灵活就业人员没有被吸纳进来,游离于养老保险的范围之外。从眼前看,这部分人员未参保既影响覆盖面,又影响养老基金的收入;从长远看,这部分人员将来的养老保险可能会成为一个社会问题。
四、机关事业单位退休人员与企业退休人员之间差距越来越大
1993年以前,我国机关事业单位与企业实行同样的养老保险制度,退休金待遇机关事业单位与企业职工之间差别不大。新型养老保险制度建立后,企业的养老保险发生了根本性的改变,而机关事业单位仍然执行1978年国务院104号规定的办法,计发标准不一样导致三类退休人员月均退休费出现很大差别。1999年企业月均退休费481元,机关月均707元,事业单位月均702元,相差226元;到2003年企业月均644元,机关月均1221元,事业单位月均1151元,短短的几年时间差距已达到近一倍。虽然近几年已经连续调整增加离退休人员的养老金待遇,但养老金待遇差距越来越大的问题并没有得到根本转变,引发了一些社会问题,影响到了社会的稳定。例如,建国初期参加工作、参加过抗美援朝的军转干部,有的转业到企业,有的转业到机关,有的转业到事业单位,到退休养老时其养老金待遇形成了巨大反差。人们对这种显失公平的现象反映强烈。
五、养老保险关系转移接续难的问题突出
按照现行制度,除了经过组织批准调动工作的人员外,其他参保职工转换工作单位,流动到外地,特别是跨省流动,其养老保险关系在新参保地难以接续。这一问题已成为社会关注的热点。
完善城镇养老保险制度的思考
养老保险涉及的人数多,基金的规模大,制度安排和资金积累的时间周期长,对国民经济和社会稳定的影响举足轻重。完善养老保险体系,不仅要解决计划经济时代遗留下来的种种矛盾和问题,实现新老体制的平稳过渡,而且要应对老龄化高峰的压力和挑战。要达到这些目的,应主要从以下几个方面着手。
一是强制性做实个人账户。个人账户养老金应坚持归个人所有,实行自我保障、不做调剂。应首先清偿国家对老职工的当期隐性负债,逐步补齐近几年挪用的“新人”、“中人”的个人账户资金。做实个人账户是实现劳动者自由流动和依法享有社会保障的前提条件。据不完全统计,个人账户做实,实现积累并与社会统筹基金分开管理后,统筹基金在未来25年间将出现2万亿左右的缺口,年均700多亿。
二是继续扩大覆盖面。养老保险制度应逐步覆盖所有与城市化、工业化过程紧密联系的群体,包括目前所有的城镇就业者及逐渐城市化的乡镇的工薪收入者,把基本养老保险制度的强制性政策落实到实处。
三是适当延长退休年龄。在不影响就业水平的前提下,适当延长退休年龄,逐渐改变基金“生之者日寡,食之者日众”的状况。在坚持基本养老保险保障基本生活的原则的基础上,逐步提高基本养老金的标准,使退休人员分享社会发展成果。
四是健全法制。《社会保险法》、《养老保险条例》及与之相配套的政策规章,应尽快颁布或完善。形成用人单位和劳动者依法履行义务和享受权利、政府依法行政的局面。
五是建立稳定的、多元化的筹资渠道。资金的筹措是建立现代化社会保障制度的一个核心问题和关键问题。除了用人单位和劳动者个人缴费外,要进一步提高各级政府预算资金投入社会保障的比例,实行国有资产变现或发行社会保障长期债券以及进入资本市场等,做大社会保障基金,逐步解决转制成本问题。
六是建立全国统筹机制。根据事权和财权分立的原则,明确划分中央财政和地方政府在构建养老保险制度方面的责任,把统与放有机结合起来。尽快建立全国养老金统筹机制和地方养老金由省级统筹的叠加型体制,提高统筹的层次,增强基金的全国互济性和保障能力,化解流动人员养老保险关系转移接续难的问题,统一制度,统一标准,实行全国一盘棋。
七是加强风险防范、实现保值增值。由美国次贷危机引发的世界金融风暴给我们提供了一个极好的教材。如何规避通货膨胀和金融危机的风险、经济周期风险和资本市场的泡沫风险等已成为当务之急。保命钱、养命钱,不仅直接涉及到投保人的切身利益,还关系到整个社会保险体系的安全,因而会对整个社会经济体制改革和政治、经济、社会可持续性发展产生影响。
八是推进机关事业单位养老保险制度改革,实现全国统一的养老保险制度。一个国家只能有一套统一的养老金标准,否则,就会出现社会问题。因此,机关事业单位养老保险制度改革势在必行,只有同步改革、率先革自己的命,才能树立政府的形象,才能有说服力。
九是健全监督机制。为防止发生营私舞弊和违法行为,不仅要建立政府财政部门、人大、政协及基金管理委员会等官方的监管机制,还要建立由缴费人、受益人和其他相关人士组成的非官方监督组织,对养老保险政策的执行、基金运行、金融和财务进行全面的监督与监控。
总之,建立起独立于企事业单位之外,资金来源多渠道,管理规范化、制度化,服务社会化的社会保障体系,与经济社会发展和政治建设密不可分。制度的设计应是开放性的,企业与机关事业单位之间、城乡之间、单位就业与灵活就业之间不能存在壁垒,渠道要畅通,便于人员的自由流动,使养老保险政策真正体现和发挥化解人们在社会生活中的风险、鼓励社会成员互助互济的作用。只要在实际工作中以科学发展观为统领,注重推进和改善民生建设,就一定能够把“关乎国运,惠及子孙”、功在当代、利在千秋的养老保险事业办好,真正造福人民。
作者单位:人力资源和社会保障部教育培训中心
(责编/张立新)