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摘 要 本文通过对国内外已有实践的梳理，将政府购买居家养老服务归结为形式性购买、委托性购买和契约化购买三种方式。在此基础上，进一步对各类模式的主客体间关系、购买过程中的竞争程度和制度环境等方面进行了探讨，揭示出现有居家养老服务在政府购买程序、社会组织发育、监督评估机制等方面存在的问题，并对政府购买居家养老服务的未来发展趋势进行了展望，为优化我国政府购买居家养老服务模式提出具有可行性的建议。
关键词 政府购买服务 模式 社会组织 居家养老
作者简介：郭彩园，华东政法大学社会发展学院社會管理专业研究生。
中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.358
一、问题的提出
面对快速发展的人口老龄化现象，养老问题形势日趋严峻。到2050年，60岁及以上老人人口占比将超过30%，社会进入深度老龄化阶段。为积极开展应对人口老龄化行动，推动老龄事业全面协调可持续发展，健全养老体系，2017年3月国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，以期到2020年，老龄事业发展整体水平明显提升，养老体系更加健全完善，及时应对、科学应对、综合应对人口老龄化的社会基础更加牢固。
传统养老模式已不能满足不断扩大的社会需求和不断上涨的养老基数，居家养老成为了解决我国未富先老问题的新途径。但是政府购买居家养老服务的发展还很不完善，依然存在政府购买能力不足、程序不规范，社会组织发育不成熟，监督评估机制不健全等问题。通过对现有模式进行梳理，对于促进政府购买居家养老服务的理论和实践方面都具有非常重要的意义。
二、政府购买居家养老服务的模式分类
政府购买养老服务在西方发达国家已日趋完善，虽然在我国还处于初步探索阶段，政府购买居家养老服务主要是采用了委托性购买模式。目前从现有实践模式看，可以将政府购买居家养老服务归纳为形式性购买、委托性购买和契约化购买模式。
（一）形式性购买
这种模式是目前我国最常见的政府购买模式。其主体是政府和社会组织，但二者是依附性存在的。这种模式下“签订的服务合同虽然构成法律意义上的购买关系，但实际上带有一定的雇佣色彩，因而称之为形式性购买”。 在协同治理视角下“陪育与购买同步”的方式是政府转移职能的新思路。在這种制度环境中，监管评估机制、竞争程序、购买内容等方面就出现一定的缺陷。
该模式的典型代表是上海市普陀区的养老运行机制，2001年，为了实行政府购买居家养老服务，在上海市普陀区政府的指导下，各街道为满足政府购买的需求而成立了居家养老服务中心，来承接政府的养老委托。在某种程度上，社会组织和政府是纵向管理关系而非横向合作关系。在购买过程中，政府是处于绝对的主导控制地位，社会组织自主性较低而且资源呈单向依赖状态。
（二）委托性购买
委托性购买模式也是我国政府购买居家养老服务中的一种主要方式。社会组织作为居家养老服务的生产者是独立存在的主体，并不依赖于政府的购买而存在。所以拥有独立地位的社会组织在合作过程中则需要承担相应的责任。模式的购买过程不明确、竞争程序不规范，而是政府直接向某一社会组织进行购买以提供服务。为了降低购买风险，政府通常会倾向于购买声誉良好、评估较高的社会组织。
该模式的典型代表就是南京市鼓楼区的心贴心社区服务中心，这是一家民办非企业组织，2003年鼓楼区成立了“居家养老服务网”，政府将这一项目委托给心贴心社会组织来具体运行。到目前为止，这一社区服务站已为老年人提供了诸多的便利以及近百种服务项目。与形式性购买模式相似的是，服务购买过程依然没有公开竞标环节，导致许多更优秀的社会组织无法进入到居家养老服务的提供领域。
（三）契约化购买模式
契约化购买模式在我国较为少见。它是指合作双方是相互独立的主体，不存在资金等方面的依附关系。在购买过程中秉持公开、透明的竞争原则，符合要求的社会组织通过公开竞标的程序成为公共服务的生产者，与政府平等合作以获得更多的发展资源。作为购买方政府通过第三方评估、专家评估对竞标的社会组织进行筛选，选择最符合条件的社会组织来提供服务，通过签订契约协议，购买者与生产者共同承担责任。契约化购买模式中双方主体都是独立存在的个体，更多的优质社会组织通过参与竞标，与政府合作从而形成平等的契约合作关系，这是目前我国政府购买居家养老服务所要努力发展的方向。
三、政府购买居家养老服务存在的问题
由于我国政府购买居家养老服务起步较晚，就目前我国两种最常见的形式性购买和委托性购买模式而言，其在主体间关系、竞争购买程序和监管评估机制上依然存在着很多的问题。
（一）政府购买程序不规范
首先，政府购买力度不够。相较于西方发达国家，我国政府对居家养老服务的购买力度依然很低。一是我国老年人口基数较大。世界发达国家社会福利开支占GDP的比例中瑞典社会福利开支占GDP的38.2%；法国占34.9%；美国占21%；英国占25.9%；德国占27.6%；中国的社会福利开支仅占GDP的5-8%。可以看出，中国的社会福利投入较低。二是目前政府购买的公共服务领域和项目内容也较为单一，难以充分满足各类服务对象的需求；三是目前政府购买居家养老服务水平较低，主要是对老年人的生活进行基础照料，对于社区老年人的生活品质、多样性服务和精神照顾还有待提高。
其次，购买程序缺乏合理性。西方发达国家在进行购买公共服务时，要向社会公开其购买公共服务预算以及各项指标等。然后通过公开竞标的方式筛选适合的社会组织。而我国居家养老服务的购买模式则主要是非竞争性的委托购买。这会造成一定程度的资金运作不合理、暗箱操作等问题。
（二）社会组织发育不成熟 首先，社会组织缺乏自主性。我国政府与社会组织之间并不是平等合作的伙伴关系。我国政府对社会组织的管理是一种“双重管理”体制，这在相当程度上制约了社会组织的独立性，造成与政府协同过程中地位上的不对称性，阻碍了协同服务的有效展开。
其次，养老服务人员队伍不稳定，服务内容缺乏多样性，缺乏专业的服务团队。社会组织中专业人才的匮乏使得居家养老服务所表现出的专业化水平较低，社会公信力不足易造成恶性循环。符合居家养老服务要求的社会组织相对较少，导致市场竞争的缺乏，容易造成政府的过度购买现象，从而进一步加剧了服务效率低下。
（三）监督评估机制不健全
在居家养老服务购买过程中，政府作为购买者、社会组织作为提供服务者、老年人作为消费者，在这种交易不对等的情况下要平衡各主体间的利益关系成为一个亟待解决的难题。提供公共服务的社会组织理应受到严格的社会监管，但是由于我国社会组织的信息公开制度不完善，透明度不高，使得社会无法通过有效渠道对其进行监督，多元主体责任划分不明确，无法进行有效问责。
评估标准的缺失，易造成“搭便车”现象，无法区分社会组织服务质量的好坏，致使很多优秀的社会组织无法进入到提供居家养老服务的竞标程序中。同样的社会组织内部缺乏有效的绩效考评和奖惩机制，也会造成机构人员服务水平低下，效率不高等现象。
四、完善政府购买居家养老服务的反思
亚洲开发银行课题组对国外政府购买公共服务进行了总结：“社会组织是政府购买服务的重要主体；公开竞标是目前最公平的购买方式；政府购买公共服务要有严格的操作程序和以结果为导向的监管制度；购买内容、资金拨付流程、支持形式多样；政府购买中出现的问题与公共服务的难度和社会组织的运营流程有关等。” 由此可见，政府在公共服务供给中应采用竞争模式、积极培育社会组织、组建专业化高水平的人才队伍，对社会组织加大资金支持力度、加强服务监管和评估机制等。
（一）构建平等合作契约关系，推动社会组织发展
对老龄化问题的解决需要多元主体协同治理，强调运用市场的、法律的、习俗的、文化的等多重管理方法进行治理。完善政府购买公共服务的政策法规并重新定位明确各主体间的责任。一是增加政府對社会组织的资金支持，使社会组织能承担更多的社会责任、化解社会冲突、提供更多的公共服务供给。二是进行社会资金的招募，尽量在人事、财务上实现独立自主。
（二）引入竞争机制，规范购买流程
政府应拓展购买公共服务的资金渠道，税收为主，社会招募、福利公益为辅，逐渐加大对公共服务的购买力度，形成专项财政预算机制。一是在购买内容上还相对单一，主要以物质上的服务为主，而精神上的服务则需要进一步拓展。二是从现有的国内外购买模式上看，竞标购买模式是目前我国政府购买居家养老服务的首选。引入市场竞争机制，通过优胜劣汰的市场法则，一方面能有效防止政府内部“寻租”行为的发生，另一方面对社会组织的良性运作有很好的激励作用。
（三）组建社会组织服务专业化团队
目前社会组织普遍存在的人员非职业化、服务非专业化、管理非程序化等问题。社会组织的专业化服务能力越高其独立运行的能力就越强，所以要加快对专业人才队伍的组建，对专业人员进行职业资格认证，获得行业认可提高社会组织工作人员的社会地位。与高校合作开展相关专业，通过福利等一系列奖励制度的完善来招募更多社会工作经验丰富的专业人才，提供专业化的服务。随着老年人社会需求的多样化，社会组织的养老服务内容也应多元化，台湾地区在2007年推出了“社区照顾十年计划”，被许多国家和地区学习借鉴。
（四）完善监督评估机制
一是政府内部要加强监督管理，在购买居家养老服务时制定一套可操作性的公共服务经费开支项目的流动使用细则。对服务内容、财务状况进行监管，服务质量进行评估，将明确细则上升到法律条文。二是居家养老服务组织要完善对自身监督管理的标准以及行之有效的绩效考核程序，增强社会工作者的自我认同感。三是在做好内部监管的同時要自觉接受来自媒体、受益群体和第三方评估机构的社会监督。
在完善监督管理体制的同时还要做好评估机制工作。在对社会组织服务进行评估时除了内部系统的评估还要独立、专业的第三方评估机构的检测。一是对社会组织是否具有承担政府购买居家养老服务的能力进行评估；二是对社会组织服务的内容、质量、效果评估，做好受益群体的反馈工作；三是对不同居家养老服务对象的需求评估，以便社会组织能更有针对性的提供服务。
注释：
上海市人民政府.《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》解读.http：//ww w.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw32813/nw32817/nw32834/userobject82a w3165 1.html？1.2017年3月15日.
贾西津.公共服务购买——政府与社会组织的伙伴关系.http：//www.huiling.org.cn.2008年8月23日.
王名、乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析.中共浙江省委党校学报.2008（4）.
亚洲开发银行.中国政府购买公共服务研究终期报告.2009.
关键词 政府购买服务 模式 社会组织 居家养老
作者简介：郭彩园，华东政法大学社会发展学院社會管理专业研究生。
中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.358
一、问题的提出
面对快速发展的人口老龄化现象，养老问题形势日趋严峻。到2050年，60岁及以上老人人口占比将超过30%，社会进入深度老龄化阶段。为积极开展应对人口老龄化行动，推动老龄事业全面协调可持续发展，健全养老体系，2017年3月国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，以期到2020年，老龄事业发展整体水平明显提升，养老体系更加健全完善，及时应对、科学应对、综合应对人口老龄化的社会基础更加牢固。
传统养老模式已不能满足不断扩大的社会需求和不断上涨的养老基数，居家养老成为了解决我国未富先老问题的新途径。但是政府购买居家养老服务的发展还很不完善，依然存在政府购买能力不足、程序不规范，社会组织发育不成熟，监督评估机制不健全等问题。通过对现有模式进行梳理，对于促进政府购买居家养老服务的理论和实践方面都具有非常重要的意义。
二、政府购买居家养老服务的模式分类
政府购买养老服务在西方发达国家已日趋完善，虽然在我国还处于初步探索阶段，政府购买居家养老服务主要是采用了委托性购买模式。目前从现有实践模式看，可以将政府购买居家养老服务归纳为形式性购买、委托性购买和契约化购买模式。
（一）形式性购买
这种模式是目前我国最常见的政府购买模式。其主体是政府和社会组织，但二者是依附性存在的。这种模式下“签订的服务合同虽然构成法律意义上的购买关系，但实际上带有一定的雇佣色彩，因而称之为形式性购买”。 在协同治理视角下“陪育与购买同步”的方式是政府转移职能的新思路。在這种制度环境中，监管评估机制、竞争程序、购买内容等方面就出现一定的缺陷。
该模式的典型代表是上海市普陀区的养老运行机制，2001年，为了实行政府购买居家养老服务，在上海市普陀区政府的指导下，各街道为满足政府购买的需求而成立了居家养老服务中心，来承接政府的养老委托。在某种程度上，社会组织和政府是纵向管理关系而非横向合作关系。在购买过程中，政府是处于绝对的主导控制地位，社会组织自主性较低而且资源呈单向依赖状态。
（二）委托性购买
委托性购买模式也是我国政府购买居家养老服务中的一种主要方式。社会组织作为居家养老服务的生产者是独立存在的主体，并不依赖于政府的购买而存在。所以拥有独立地位的社会组织在合作过程中则需要承担相应的责任。模式的购买过程不明确、竞争程序不规范，而是政府直接向某一社会组织进行购买以提供服务。为了降低购买风险，政府通常会倾向于购买声誉良好、评估较高的社会组织。
该模式的典型代表就是南京市鼓楼区的心贴心社区服务中心，这是一家民办非企业组织，2003年鼓楼区成立了“居家养老服务网”，政府将这一项目委托给心贴心社会组织来具体运行。到目前为止，这一社区服务站已为老年人提供了诸多的便利以及近百种服务项目。与形式性购买模式相似的是，服务购买过程依然没有公开竞标环节，导致许多更优秀的社会组织无法进入到居家养老服务的提供领域。
（三）契约化购买模式
契约化购买模式在我国较为少见。它是指合作双方是相互独立的主体，不存在资金等方面的依附关系。在购买过程中秉持公开、透明的竞争原则，符合要求的社会组织通过公开竞标的程序成为公共服务的生产者，与政府平等合作以获得更多的发展资源。作为购买方政府通过第三方评估、专家评估对竞标的社会组织进行筛选，选择最符合条件的社会组织来提供服务，通过签订契约协议，购买者与生产者共同承担责任。契约化购买模式中双方主体都是独立存在的个体，更多的优质社会组织通过参与竞标，与政府合作从而形成平等的契约合作关系，这是目前我国政府购买居家养老服务所要努力发展的方向。
三、政府购买居家养老服务存在的问题
由于我国政府购买居家养老服务起步较晚，就目前我国两种最常见的形式性购买和委托性购买模式而言，其在主体间关系、竞争购买程序和监管评估机制上依然存在着很多的问题。
（一）政府购买程序不规范
首先，政府购买力度不够。相较于西方发达国家，我国政府对居家养老服务的购买力度依然很低。一是我国老年人口基数较大。世界发达国家社会福利开支占GDP的比例中瑞典社会福利开支占GDP的38.2%；法国占34.9%；美国占21%；英国占25.9%；德国占27.6%；中国的社会福利开支仅占GDP的5-8%。可以看出，中国的社会福利投入较低。二是目前政府购买的公共服务领域和项目内容也较为单一，难以充分满足各类服务对象的需求；三是目前政府购买居家养老服务水平较低，主要是对老年人的生活进行基础照料，对于社区老年人的生活品质、多样性服务和精神照顾还有待提高。
其次，购买程序缺乏合理性。西方发达国家在进行购买公共服务时，要向社会公开其购买公共服务预算以及各项指标等。然后通过公开竞标的方式筛选适合的社会组织。而我国居家养老服务的购买模式则主要是非竞争性的委托购买。这会造成一定程度的资金运作不合理、暗箱操作等问题。
（二）社会组织发育不成熟 首先，社会组织缺乏自主性。我国政府与社会组织之间并不是平等合作的伙伴关系。我国政府对社会组织的管理是一种“双重管理”体制，这在相当程度上制约了社会组织的独立性，造成与政府协同过程中地位上的不对称性，阻碍了协同服务的有效展开。
其次，养老服务人员队伍不稳定，服务内容缺乏多样性，缺乏专业的服务团队。社会组织中专业人才的匮乏使得居家养老服务所表现出的专业化水平较低，社会公信力不足易造成恶性循环。符合居家养老服务要求的社会组织相对较少，导致市场竞争的缺乏，容易造成政府的过度购买现象，从而进一步加剧了服务效率低下。
（三）监督评估机制不健全
在居家养老服务购买过程中，政府作为购买者、社会组织作为提供服务者、老年人作为消费者，在这种交易不对等的情况下要平衡各主体间的利益关系成为一个亟待解决的难题。提供公共服务的社会组织理应受到严格的社会监管，但是由于我国社会组织的信息公开制度不完善，透明度不高，使得社会无法通过有效渠道对其进行监督，多元主体责任划分不明确，无法进行有效问责。
评估标准的缺失，易造成“搭便车”现象，无法区分社会组织服务质量的好坏，致使很多优秀的社会组织无法进入到提供居家养老服务的竞标程序中。同样的社会组织内部缺乏有效的绩效考评和奖惩机制，也会造成机构人员服务水平低下，效率不高等现象。
四、完善政府购买居家养老服务的反思
亚洲开发银行课题组对国外政府购买公共服务进行了总结：“社会组织是政府购买服务的重要主体；公开竞标是目前最公平的购买方式；政府购买公共服务要有严格的操作程序和以结果为导向的监管制度；购买内容、资金拨付流程、支持形式多样；政府购买中出现的问题与公共服务的难度和社会组织的运营流程有关等。” 由此可见，政府在公共服务供给中应采用竞争模式、积极培育社会组织、组建专业化高水平的人才队伍，对社会组织加大资金支持力度、加强服务监管和评估机制等。
（一）构建平等合作契约关系，推动社会组织发展
对老龄化问题的解决需要多元主体协同治理，强调运用市场的、法律的、习俗的、文化的等多重管理方法进行治理。完善政府购买公共服务的政策法规并重新定位明确各主体间的责任。一是增加政府對社会组织的资金支持，使社会组织能承担更多的社会责任、化解社会冲突、提供更多的公共服务供给。二是进行社会资金的招募，尽量在人事、财务上实现独立自主。
（二）引入竞争机制，规范购买流程
政府应拓展购买公共服务的资金渠道，税收为主，社会招募、福利公益为辅，逐渐加大对公共服务的购买力度，形成专项财政预算机制。一是在购买内容上还相对单一，主要以物质上的服务为主，而精神上的服务则需要进一步拓展。二是从现有的国内外购买模式上看，竞标购买模式是目前我国政府购买居家养老服务的首选。引入市场竞争机制，通过优胜劣汰的市场法则，一方面能有效防止政府内部“寻租”行为的发生，另一方面对社会组织的良性运作有很好的激励作用。
（三）组建社会组织服务专业化团队
目前社会组织普遍存在的人员非职业化、服务非专业化、管理非程序化等问题。社会组织的专业化服务能力越高其独立运行的能力就越强，所以要加快对专业人才队伍的组建，对专业人员进行职业资格认证，获得行业认可提高社会组织工作人员的社会地位。与高校合作开展相关专业，通过福利等一系列奖励制度的完善来招募更多社会工作经验丰富的专业人才，提供专业化的服务。随着老年人社会需求的多样化，社会组织的养老服务内容也应多元化，台湾地区在2007年推出了“社区照顾十年计划”，被许多国家和地区学习借鉴。
（四）完善监督评估机制
一是政府内部要加强监督管理，在购买居家养老服务时制定一套可操作性的公共服务经费开支项目的流动使用细则。对服务内容、财务状况进行监管，服务质量进行评估，将明确细则上升到法律条文。二是居家养老服务组织要完善对自身监督管理的标准以及行之有效的绩效考核程序，增强社会工作者的自我认同感。三是在做好内部监管的同時要自觉接受来自媒体、受益群体和第三方评估机构的社会监督。
在完善监督管理体制的同时还要做好评估机制工作。在对社会组织服务进行评估时除了内部系统的评估还要独立、专业的第三方评估机构的检测。一是对社会组织是否具有承担政府购买居家养老服务的能力进行评估；二是对社会组织服务的内容、质量、效果评估，做好受益群体的反馈工作；三是对不同居家养老服务对象的需求评估，以便社会组织能更有针对性的提供服务。
注释：
上海市人民政府.《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》解读.http：//ww w.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw32813/nw32817/nw32834/userobject82a w3165 1.html？1.2017年3月15日.
贾西津.公共服务购买——政府与社会组织的伙伴关系.http：//www.huiling.org.cn.2008年8月23日.
王名、乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析.中共浙江省委党校学报.2008（4）.
亚洲开发银行.中国政府购买公共服务研究终期报告.2009.