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[摘 要]《民事诉讼法》修正案草案正式引入公益诉讼条款，引发了社会广泛思考。以颜运秋教授为代表的学者对公布的公益诉讼条款提出了诸多建议，“为公益诉讼架设制度轨道”。但是，从现实国情出发，公益诉讼的诉讼费用负担、诉讼主体资格、受案范围、管辖等制度构架应当充分考虑法律执行与制度适应程度，能够尽可能在已有制度框架内或者现有立法进路解决。
[关键词]公益诉讼 诉讼费用负担 原告资格 受案范围 管辖
2011年11月29日，十一届全国人大常委会第二十三次会议初次审议了《民事诉讼法修正案（草案）》，并向社会公开征集意见。作为此次民诉法修正的一项重大“法律民生工程”，①修正案草案第八条首次引入公益诉讼条款，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”②公益诉讼条款发布以来，在社会上引起热烈讨论与强烈反响。其中最引人注目的是中南大学法学院颜运秋教授针对该条款，向全国人大常委会提出诉讼费用负担、诉讼主体资格、诉讼请求变更、案件管辖、受案范围及起诉条件变更等六条建议③ ，“为公益诉讼架设制度轨道”。④诚然，颜运秋教授作为法律学人积极为立法建言献策，体现了学者高尚的社会责任与职业道德。从学术角度看，颜教授作为公益诉讼制度的理论专家⑤，其建议充分反映了当前环境公益诉讼理论最先进的理论成果及国外的先进经验。但是，从立法及司法实践的角度来看，笔者认为颜教授的建议值得商榷。
一、公益诉讼诉讼费用负担不应单独规定
颜教授建议：当事人依本法进行的公益诉讼中，被告败诉的，应承担诉讼费用。原告败诉的，其应承担的诉讼费用，从公益诉讼基金中支付。败诉罚金、诉讼费用收取办法和公益诉讼基金管理使用办法另行制定。
我国民事诉讼收费制度统一规定在民事诉讼法第十一章，具体细化在国务院颁布《人民法院收费办法》中。公益诉讼费是否应当如颜教授所建议的那样进行单独规定？笔者认为公益诉讼诉讼费用负担不应单独规定。理由如下：（1）现行诉讼费用负担规定在《人民法院收费办法》中，而不是民事诉讼法中。民事诉讼的类型众多，对于每一种诉讼类型都规定诉讼负担条款，既不可能也无必要。（2）公众暂不应成为提起公益诉讼的适格主体。公众可否单独提起公益诉讼的问题，笔者将在诉讼主体资格中进行详述。但是，修订草案中立法者并未将公众纳入适格的诉讼之中的。由此可以看出，如果公众不能成为公益诉讼的主体，那么颜教授所述及的理由就没有成立的基础。（3）有关机关与环保团体的诉讼费用负担制度可以在现有的诉讼费用减免制度框架内得到解决。因此，对于颜教授所关注的诉讼费用负担事实上焦点在于公众的诉讼资格问题，如果立法未赋予公众提起公益诉讼的权利，这个问题完全可以在现有制度框架内得以解决，无须单独规定。
二、有关机关、社会团体是提起公益诉讼的适格主体
颜教授建议：检察机关、受损个人所属的公益性社会团体和公民个人可以以自己的名义对损害国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼。对此，颜教授的建议包括两个方面：一是有关机关应当明确为检察机关。二是公民个人可以提起公益诉讼。笔者认为，颜教授的这两个观点都存在偏颇之处。
首先，有关机关不应当明确为检察机关。在确定有权提起公益诉讼的国家机关，作为法律监督机关的检察机关是没有异议的。那么，作为行使食品安全、环境保护监督管理职权的行政机关是否能够代表公益提起公益诉讼呢？答案显然是肯定的。行政机关的公益性毋庸讳言，并且行政机关在执法过程中掌握充足的食品安全問题与环境污染的信息，有充足的诉讼能力与污染损害企业对抗。同时，我国《海洋环境保护法》第九十条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这是对我国海洋环境保护监督管理部门提起公益诉讼的立法确认。因此，没有理由将行政机关排除在提起公益诉讼的主体之外。值得一提的是，具有环境污染监督管理职权与食品安全监督管理职权的机关较多，立法不可能一一列举，因此规定有关机关是较为恰当的。
其次公民个人目前不适宜成为提起公益诉讼的适格主体。对公益诉讼的理解有多种，颜教授的观点是“公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动。”⑥这个概念属于形式逻辑上对公益诉讼进行剖析，或者说是类似于对西方民权运动意义上的公益诉讼的解读。那么，此处的社会公共利益到处应当如何解读？这是问题的关键。笔者认为公益诉讼中的“公共利益”，所指的并非是一种整体上、泛化的公益，现代社会的利益分化与分层使得泛化的公益已经不存在。在一个整体社会中，强势利益集团更可能影响到公共政策的指向，并且使政策偏离公共利益这一根本方向。这就必然产生弱势群体，如消费者行为往往具有个体性和分散性，环境侵害则具有间接性、潜在性和广泛性，消费者面对生产商与污染企业显然是弱势群体。相应地，也就产生了为提高社会公共利益程度而代表弱势群体、以公共利益名义提起的公益诉讼。事实上，任何一种民事诉讼都能通过完全的私人当事人之间的诉讼即已通过对法律权威的维护体现了社会利益。⑦因此，从本质上讲公益诉讼仅仅是客观诉讼的一种新的类型，目的是为了保护特定弱势群体的利益，对现有诉讼法在案件利益关系的特殊性、诉讼中的处分权、法院裁判之拘束力等问题上的障碍所作的一种新的制度性调适。在这个意义上，如果案件没有起诉资格之障碍而可以利用现有的制度加以解决，则不被认为是公益诉讼。⑧类似于郝劲松诉铁道部火车出售食品不给发票案，其本身与案件具有直接的关系，最多是具有他益性质的自益行为，完全可以通过现有的制度安排得以解决。另外一种较为典型的律师、教授所提起的所谓公益诉讼则可以归入“诉讼代理人”形式，通过诉讼代理制度安排得以解决。更为关键的是我国公益诉讼刚刚引入，步子不应过大，应当稳妥推进。我国目前公益诉讼的案例较少，较为成功的案例是海洋局、检察院以及中华环保联合会提起的，公民个人提起的公益诉讼成功案例较少。即使个人想提起公益诉讼，可以通过加入环保团体的形式得以实现。 三、公益诉讼的管辖应当纳入普通诉讼管辖范畴
颜教授建议：把《民事诉讼法》第十九条中级人民法院管辖的第一审民事案件第一项即“（一）重大涉外案件”修改为“（一）重大涉外案件和公益诉讼案件”。在《民事诉讼法》第二章中增加一条：“因国家利益、社会公共利益纠纷提起的诉讼，由受到侵害的国家利益、社会公共利益所在地的人民法院管辖。”在此，颜教授的观点包括两个方面：一是一审公益诉讼应当由中级人民审理；二是公益诉讼不应由被告住所地法院管辖。
关于级别管辖。颜教授认为公益诉讼案件涉及公共利益的特殊性，其覆盖面广，影响力大，涉及社会公共安全和稳定，认为由基层人民法院受理不便于处理和协调，由中级及以上人民法院进行一审。该观点看到了重大公益诉讼案件的社会影响，从诉讼便利的角度提出应当由中院一审固然有其道理。但是，颜教授在这里混淆了一个重要概念就是“公共利益”，认为凡是涉及公共利益的公益诉讼都是具有广泛的社会影响，前已述及，此处的公共利益仅仅指特定领域社会弱势群体的利益，该弱势群体是受时空范围以及群体数量限制的。
关于地域管辖。颜教授认为，公益诉讼案件应当向受到侵害的公共利益所在地的人民法院起诉管辖，而不是被告所在地，如果受到侵害的公共利益涉及到多个管辖地法院，由最先受理的法院或侵权行为发生地法院进行管辖，这样便于案件的及时审理和案件的协调处理。公益诉讼案件多为侵权案件，根据民事诉讼法及相关司法解释规定，侵权案件的管辖法院一般包括被告住所地与侵权行为地法院。侵权行为地，包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。按照颜教授的立法建议应有“受到侵害的国家利益、社会公共利益所在地”法院管辖，这里受到侵害既可以指“侵权行为实施地，也可以指“侵权结果发生地”，而颜教授在立法理由中又明确公益诉讼应当由“侵权结果发生地”法院管辖，这里存在逻辑对应上的矛盾，并且除了“及时协调与处理”这一理由之外，颜教授并没有更有说服力的理由来证明被告住所地法院管辖与公益诉讼的本质特征不符合。
四、公益诉讼受案范围当前不宜过宽
颜教授建议：对污染环境、侵害众多消费者合法权益、侵害竞争者合法权益的不正当竞争、损害国有资产、不当政府采购以及其他损害国家利益、社会公共利益的行为提起的诉讼，适用本法的规定。颜教授认为草案所确定的范围过于狭窄，应当将不正当竞争、损害国有资产、不当政府采购等损害国家利益的行为明确纳入公益诉讼的受案范围。
必须承认，不正当竞争、损害国有资产等行为同样涉及到弱势群体保护的问题，在美国、日本等发达国家也已经将上述行为纳入进入公益诉讼的范围之中。但与此同时，我们也必须注意到国外立法关于公益诉讼的受案范围也是呈渐进扩大的趋势，并非一蹴而就。我国公益诉讼制度尚属于全新的制度，必然要经历一个较为长期的制度实施与适应的过程。当前，我国食品安全事件频发、环境污染日趋严重，处于重压下的环境与消费者亟须有效的救济与保护机制寻求利益保护。实践中，检察院、环保行政機关、环保团体也一直在进行这方面案例的尝试，各地陆续建立的环保法庭大都将环境公益诉讼作为环保法庭设置的一个制度性突破。而与之相较的不正当竞争、损害国有资产、政府采购无论是从利益保护的紧迫性以及从制度运行的可行性都相对更低位阶的阶段。
结语：从以上论述我们可以看出，当前的环境法学界的一个较为普遍的研究现状：内容上过于求新求全，过于注重国外先进立法经验的借鉴，忽视对国内最现实的环境问题的研究；思路上过于注重立法研究，忽视执法的研究；方法上过于注重务虚的理论研究，而忽视实证研究。这种研究现状是相当危险的，在这种学术氛围下影响的中国环境立法同样是片面求全求新，只顾法律制定而不管法律执行，到了“环境立法越来越多，环境执法越来越弱，环境污染越来越严重”的尴尬境地。
注解：
①和静钧：公益诉讼是法律“民生工程”，《深圳特区报》2011年10月25日A02版。
②《民事诉讼法修正案（草案）条文及草案说明》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2011-10/29/content_1678367.htm.
③任文婧：《应明确公民个人有权提起公益诉讼》，《潇湘晨报》，2011年12月1日B06版。
④阮占江、赵文明：《湖南理论实务界共同探讨公益诉讼立法热点问题》，《法制日报》2011年12月2日。
⑤颜运秋教授一直致力于公益诉讼理论研究，现任中国法学会经济法学研究会理事、中国法学会仲裁法学研究会理事、广东公益诉讼网学术委员会特聘专家，先后出版《公益诉讼理念研究》、《社会经济法与公益经济诉讼》、《公益经济诉讼：经济法诉讼体系的构建》、《公益诉讼法律制度研究》。
⑥颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第52页。
⑦徐卉：《解读公益诉讼制度》，《中国社会科学报》，2011年12月23日。
⑧林莉红：《公益诉讼的含义和范围》，《法学研究》2006年第6期。
作者简介：刘明（1986—），男，湖南株洲攸县人，现系江西师范大学政法学院2010级法学法律硕士。
[关键词]公益诉讼 诉讼费用负担 原告资格 受案范围 管辖
2011年11月29日，十一届全国人大常委会第二十三次会议初次审议了《民事诉讼法修正案（草案）》，并向社会公开征集意见。作为此次民诉法修正的一项重大“法律民生工程”，①修正案草案第八条首次引入公益诉讼条款，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”②公益诉讼条款发布以来，在社会上引起热烈讨论与强烈反响。其中最引人注目的是中南大学法学院颜运秋教授针对该条款，向全国人大常委会提出诉讼费用负担、诉讼主体资格、诉讼请求变更、案件管辖、受案范围及起诉条件变更等六条建议③ ，“为公益诉讼架设制度轨道”。④诚然，颜运秋教授作为法律学人积极为立法建言献策，体现了学者高尚的社会责任与职业道德。从学术角度看，颜教授作为公益诉讼制度的理论专家⑤，其建议充分反映了当前环境公益诉讼理论最先进的理论成果及国外的先进经验。但是，从立法及司法实践的角度来看，笔者认为颜教授的建议值得商榷。
一、公益诉讼诉讼费用负担不应单独规定
颜教授建议：当事人依本法进行的公益诉讼中，被告败诉的，应承担诉讼费用。原告败诉的，其应承担的诉讼费用，从公益诉讼基金中支付。败诉罚金、诉讼费用收取办法和公益诉讼基金管理使用办法另行制定。
我国民事诉讼收费制度统一规定在民事诉讼法第十一章，具体细化在国务院颁布《人民法院收费办法》中。公益诉讼费是否应当如颜教授所建议的那样进行单独规定？笔者认为公益诉讼诉讼费用负担不应单独规定。理由如下：（1）现行诉讼费用负担规定在《人民法院收费办法》中，而不是民事诉讼法中。民事诉讼的类型众多，对于每一种诉讼类型都规定诉讼负担条款，既不可能也无必要。（2）公众暂不应成为提起公益诉讼的适格主体。公众可否单独提起公益诉讼的问题，笔者将在诉讼主体资格中进行详述。但是，修订草案中立法者并未将公众纳入适格的诉讼之中的。由此可以看出，如果公众不能成为公益诉讼的主体，那么颜教授所述及的理由就没有成立的基础。（3）有关机关与环保团体的诉讼费用负担制度可以在现有的诉讼费用减免制度框架内得到解决。因此，对于颜教授所关注的诉讼费用负担事实上焦点在于公众的诉讼资格问题，如果立法未赋予公众提起公益诉讼的权利，这个问题完全可以在现有制度框架内得以解决，无须单独规定。
二、有关机关、社会团体是提起公益诉讼的适格主体
颜教授建议：检察机关、受损个人所属的公益性社会团体和公民个人可以以自己的名义对损害国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼。对此，颜教授的建议包括两个方面：一是有关机关应当明确为检察机关。二是公民个人可以提起公益诉讼。笔者认为，颜教授的这两个观点都存在偏颇之处。
首先，有关机关不应当明确为检察机关。在确定有权提起公益诉讼的国家机关，作为法律监督机关的检察机关是没有异议的。那么，作为行使食品安全、环境保护监督管理职权的行政机关是否能够代表公益提起公益诉讼呢？答案显然是肯定的。行政机关的公益性毋庸讳言，并且行政机关在执法过程中掌握充足的食品安全問题与环境污染的信息，有充足的诉讼能力与污染损害企业对抗。同时，我国《海洋环境保护法》第九十条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这是对我国海洋环境保护监督管理部门提起公益诉讼的立法确认。因此，没有理由将行政机关排除在提起公益诉讼的主体之外。值得一提的是，具有环境污染监督管理职权与食品安全监督管理职权的机关较多，立法不可能一一列举，因此规定有关机关是较为恰当的。
其次公民个人目前不适宜成为提起公益诉讼的适格主体。对公益诉讼的理解有多种，颜教授的观点是“公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动。”⑥这个概念属于形式逻辑上对公益诉讼进行剖析，或者说是类似于对西方民权运动意义上的公益诉讼的解读。那么，此处的社会公共利益到处应当如何解读？这是问题的关键。笔者认为公益诉讼中的“公共利益”，所指的并非是一种整体上、泛化的公益，现代社会的利益分化与分层使得泛化的公益已经不存在。在一个整体社会中，强势利益集团更可能影响到公共政策的指向，并且使政策偏离公共利益这一根本方向。这就必然产生弱势群体，如消费者行为往往具有个体性和分散性，环境侵害则具有间接性、潜在性和广泛性，消费者面对生产商与污染企业显然是弱势群体。相应地，也就产生了为提高社会公共利益程度而代表弱势群体、以公共利益名义提起的公益诉讼。事实上，任何一种民事诉讼都能通过完全的私人当事人之间的诉讼即已通过对法律权威的维护体现了社会利益。⑦因此，从本质上讲公益诉讼仅仅是客观诉讼的一种新的类型，目的是为了保护特定弱势群体的利益，对现有诉讼法在案件利益关系的特殊性、诉讼中的处分权、法院裁判之拘束力等问题上的障碍所作的一种新的制度性调适。在这个意义上，如果案件没有起诉资格之障碍而可以利用现有的制度加以解决，则不被认为是公益诉讼。⑧类似于郝劲松诉铁道部火车出售食品不给发票案，其本身与案件具有直接的关系，最多是具有他益性质的自益行为，完全可以通过现有的制度安排得以解决。另外一种较为典型的律师、教授所提起的所谓公益诉讼则可以归入“诉讼代理人”形式，通过诉讼代理制度安排得以解决。更为关键的是我国公益诉讼刚刚引入，步子不应过大，应当稳妥推进。我国目前公益诉讼的案例较少，较为成功的案例是海洋局、检察院以及中华环保联合会提起的，公民个人提起的公益诉讼成功案例较少。即使个人想提起公益诉讼，可以通过加入环保团体的形式得以实现。 三、公益诉讼的管辖应当纳入普通诉讼管辖范畴
颜教授建议：把《民事诉讼法》第十九条中级人民法院管辖的第一审民事案件第一项即“（一）重大涉外案件”修改为“（一）重大涉外案件和公益诉讼案件”。在《民事诉讼法》第二章中增加一条：“因国家利益、社会公共利益纠纷提起的诉讼，由受到侵害的国家利益、社会公共利益所在地的人民法院管辖。”在此，颜教授的观点包括两个方面：一是一审公益诉讼应当由中级人民审理；二是公益诉讼不应由被告住所地法院管辖。
关于级别管辖。颜教授认为公益诉讼案件涉及公共利益的特殊性，其覆盖面广，影响力大，涉及社会公共安全和稳定，认为由基层人民法院受理不便于处理和协调，由中级及以上人民法院进行一审。该观点看到了重大公益诉讼案件的社会影响，从诉讼便利的角度提出应当由中院一审固然有其道理。但是，颜教授在这里混淆了一个重要概念就是“公共利益”，认为凡是涉及公共利益的公益诉讼都是具有广泛的社会影响，前已述及，此处的公共利益仅仅指特定领域社会弱势群体的利益，该弱势群体是受时空范围以及群体数量限制的。
关于地域管辖。颜教授认为，公益诉讼案件应当向受到侵害的公共利益所在地的人民法院起诉管辖，而不是被告所在地，如果受到侵害的公共利益涉及到多个管辖地法院，由最先受理的法院或侵权行为发生地法院进行管辖，这样便于案件的及时审理和案件的协调处理。公益诉讼案件多为侵权案件，根据民事诉讼法及相关司法解释规定，侵权案件的管辖法院一般包括被告住所地与侵权行为地法院。侵权行为地，包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。按照颜教授的立法建议应有“受到侵害的国家利益、社会公共利益所在地”法院管辖，这里受到侵害既可以指“侵权行为实施地，也可以指“侵权结果发生地”，而颜教授在立法理由中又明确公益诉讼应当由“侵权结果发生地”法院管辖，这里存在逻辑对应上的矛盾，并且除了“及时协调与处理”这一理由之外，颜教授并没有更有说服力的理由来证明被告住所地法院管辖与公益诉讼的本质特征不符合。
四、公益诉讼受案范围当前不宜过宽
颜教授建议：对污染环境、侵害众多消费者合法权益、侵害竞争者合法权益的不正当竞争、损害国有资产、不当政府采购以及其他损害国家利益、社会公共利益的行为提起的诉讼，适用本法的规定。颜教授认为草案所确定的范围过于狭窄，应当将不正当竞争、损害国有资产、不当政府采购等损害国家利益的行为明确纳入公益诉讼的受案范围。
必须承认，不正当竞争、损害国有资产等行为同样涉及到弱势群体保护的问题，在美国、日本等发达国家也已经将上述行为纳入进入公益诉讼的范围之中。但与此同时，我们也必须注意到国外立法关于公益诉讼的受案范围也是呈渐进扩大的趋势，并非一蹴而就。我国公益诉讼制度尚属于全新的制度，必然要经历一个较为长期的制度实施与适应的过程。当前，我国食品安全事件频发、环境污染日趋严重，处于重压下的环境与消费者亟须有效的救济与保护机制寻求利益保护。实践中，检察院、环保行政機关、环保团体也一直在进行这方面案例的尝试，各地陆续建立的环保法庭大都将环境公益诉讼作为环保法庭设置的一个制度性突破。而与之相较的不正当竞争、损害国有资产、政府采购无论是从利益保护的紧迫性以及从制度运行的可行性都相对更低位阶的阶段。
结语：从以上论述我们可以看出，当前的环境法学界的一个较为普遍的研究现状：内容上过于求新求全，过于注重国外先进立法经验的借鉴，忽视对国内最现实的环境问题的研究；思路上过于注重立法研究，忽视执法的研究；方法上过于注重务虚的理论研究，而忽视实证研究。这种研究现状是相当危险的，在这种学术氛围下影响的中国环境立法同样是片面求全求新，只顾法律制定而不管法律执行，到了“环境立法越来越多，环境执法越来越弱，环境污染越来越严重”的尴尬境地。
注解：
①和静钧：公益诉讼是法律“民生工程”，《深圳特区报》2011年10月25日A02版。
②《民事诉讼法修正案（草案）条文及草案说明》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2011-10/29/content_1678367.htm.
③任文婧：《应明确公民个人有权提起公益诉讼》，《潇湘晨报》，2011年12月1日B06版。
④阮占江、赵文明：《湖南理论实务界共同探讨公益诉讼立法热点问题》，《法制日报》2011年12月2日。
⑤颜运秋教授一直致力于公益诉讼理论研究，现任中国法学会经济法学研究会理事、中国法学会仲裁法学研究会理事、广东公益诉讼网学术委员会特聘专家，先后出版《公益诉讼理念研究》、《社会经济法与公益经济诉讼》、《公益经济诉讼：经济法诉讼体系的构建》、《公益诉讼法律制度研究》。
⑥颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第52页。
⑦徐卉：《解读公益诉讼制度》，《中国社会科学报》，2011年12月23日。
⑧林莉红：《公益诉讼的含义和范围》，《法学研究》2006年第6期。
作者简介：刘明（1986—），男，湖南株洲攸县人，现系江西师范大学政法学院2010级法学法律硕士。