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重建食品安全风险评估和国家标准体系，全面提高处罚力度，但分段监管体制仍无实质性改变
在食品安全事故层出不穷的背景下，2007年12月26日，《食品安全法（草案）》正式提交第十届全国人大常委会第三十一次会议审议。
一个官方统计数据可以表明社会各界对食品安全问题的关注程度：2003年十届全国大人一次会议以来，全国人大代表累计有3100多人次向大会提交了食品安全卫生立法监管方面的议案。
2004年7月，国务院指定法制办公室牵头，着手《食品卫生法》的修订工作，随后列入全国人大常委会立法计划。2007年12月26日，国务院法制办主任曹康泰代表国务院向全国人大常委会作了议案说明。
曹康泰介绍，此次修订《食品卫生法》的总体思路是：建立食品安全风险评估制度，建立过程监管和预防处置机制，明确生产经营者为食品安全第一责任人，明确地方政府对食品安全负总责和建立消费者权益救济渠道。同时根据修订内容，将《食品卫生法（修订草案）》改为《食品安全法（草案）》（下称草案）。
“分段监管”无实质性改变
中国现行与食品安全直接相关的法律主要是两部：1995年颁布实施的《食品卫生法》和2006年11月开始实施的《农产品质量安全法》，另有相关法律法规30余部。
在此基础上，国务院建立了由农业部门负责初级农产品生产、质检部门负责食品生产加工、工商部门负责食品流通、卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节、食品药品监管部门负责综合监管的分段监管体制。
长期以来，分段监管为主、品种监管为辅的监管体制屡被诟病。这种体制看似分工明确、各司其职，实则职能交叉、责任不清。随着“中国制造”食品流向全球，这种因监管弊端引发的安全隐患正有从国内向国际扩散的风险。仅2007年3月以来，中国出口美国、日本、菲律宾等国的商品，就先后发生了“宠物毒粮”“二甘醇牙膏”“毒生姜”等多起安全事件。
此次草案并未能改变现行分段监管体制。草案第五条规定，“县级以上食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门依据本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理”；但草案并未明确规定相关部门的具体责任，只是笼统提出“国务院有权根据实际需要对食品安全监管体制作出调整”。
对此，全国人大教科文卫委员会在草案审议意见中认为，草案维持现行的分段管理体制的思路，没有解决目前存在的多头管理、谁也管不住的问题，对各行政管理部门的职责划分也不够清晰，不利于操作执法。
一些委员建议，为了增加法律的可操作性，应该成立一个综合的协调部门或领导小组、领导委员会来综合管理食品安全。比如目前由各级政府设立的食品安全领导小组就可以考虑写入法律。
全国人大法制工作委员会副主任沈春耀认为，在下一步机构改革当中，应该明确一个对食品安全监督管理负主要责任的部门，其他部门配合。
一段时间以来，以“大部门制”为核心的机构改革一直是人们关注的焦点。而试行“大部门制”，其核心就是健全部门间协调配合机制，规范垂直管理部门和地方政府的关系。
关于食品安全监管，目前世界发达国家基本上都是采取机构联合监管模式。如美国，即是由总统食品安全委员会统一协调管理，委员会成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等相关职能部门负责人组成；所辖部门包括卫生部的食品药品管理局(FDA)、农业部的食品安全检查局(FSIS)、动植物健康检验局(APHIS)、环境保护局(EPA)、商业部的国家渔业局(NMFS)、卫生部的疾病控制和预防中心(CDC)等，从而实现从“农场到餐桌”的“无缝监管”。
建立风险评估机制
如果说草案有所突破，则在于它首次系统地提出了建立食品安全風险评估机制，明确要求将食品安全风险评估作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的依据。
目前，中国食品卫生标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四个等级；国家标准又分为食品卫生标准和产品质量标准，其中国家标准965项、行业标准2900余项。标准之间相互交叉、重复时有发生，还有一些产品根本没有标准，给执法带来难度，也使企业无所适从。
草案第十七条第一款和第十五条规定，由国务院授权的部门负责制定统一的食品安全国家标准；没有国家标准的，可以制定地方标准。除食品安全标准，不得制定其他有关食品的强制性标准。
中国疾病预防控制中心一位专家指出，统一食品安全标准，关键是要引入危险性评估。只有对食品危险性进行定性和定量分析，明确其中的不确定性，才能得出科学、合理的结论。
食品安全风险评估，是指对食品中生物性、化学性、物理性危害对人体健康可能造成的不良影响进行科学评估。曹康泰表示，将食品安全风险评估结果作为制定食品安全标准和政策的依据，符合食品安全监管规律，也是许多国家的通行做法。
全国人大环境与资源保护委员会委员、中国科学院化学研究所所长王梅祥则认为，统一制定食品安全国家标准后，还需要适时修订。科技的进步使得食品安全监管不断出现新情况，如果国家和地区标准不一样、新老标准不一样，食品安全监管就会出现问题。
事实上，不少“中国制造”商品在国际上引发信任危机，都是由于中国标准与国际标准的差异引起的。如“二甘醇牙膏”，美国FDA称，二甘醇是一种有毒的化学物质，与允许在牙膏中使用的聚乙二醇截然不同，但在中国，二甘醇一直被合法、被广泛地应用于牙膏中的保湿成分。
明确“第一责任人”
此次草案明确提出生产经营者为食品安全的第一责任人，也是亮点之一。
草案制订了一系列具体的规定，来规范生产经营者的行为。如建立食品生产经营许可、食品生产经营者安全信用档案等制度，以及食品标签、索票索证、不安全食品召回等一系列制度。
一些专家认为，中国的食品生产、销售企业太多，光靠监管部门人盯人是不可能实现监管的。世界发达国家的通行做法是，政府主要负责制定标准和进行监管，由企业自己履行食品安全的责任。草案提出生产经营者为第一责任人，即是这种监管理念的直接体现。
不过，众多小企业、小作坊的食品生产安全责任如何履行，仍然是一个法律难以规定、实际监管难以覆盖到的盲点和难点。此前，质检总局食品司副巡视员毕玉安在接受媒体采访时承认，“小企业、小作坊是我国食品安全存在隐患的主要所在”。
2007年12月26日，卫生部部长陈竺在代表国务院作《关于城乡卫生体制改革和加强食品药品安全监管情况的报告》中也表示，“要把整治的重点放在农村和城乡结合部等重点区域，把小作坊作为整治的重中之重”。
首提惩罚性赔偿
与现行《食品卫生法》相比，草案全面加大了违法处罚力度。
《食品卫生法》对食品生产经营违法行为主要采取行政处罚的方式，最高处以违法所得1倍以上5倍以下，或最高5万元的罚款。现在的草案，则在行政责任、民事责任、刑事责任三个方面，全面提高了食品生产经营的违法成本。
民事责任是食品安全处罚中最富现实意义的部分。此次修订将原来以违法所得计算处罚的方法，改为以违法货值计算处罚。
草案第七十九条规定，生产、销售不符合安全标准的食品生产经营者，货值金额不足1万元的，并处10万元罚款；货值金额1万元以上的，最高可处货值金额10倍以上、20倍以下罚款。
草案明确罗列了最新出现的诸多食品生产违法情形，包括经营病死、毒死或者死因不明动物肉类及肉制品，使用非食品原料或添加非食品用化学物质生产食品，使用回收食品作为原料生产食品，生产经营不符合标准的婴幼儿主辅食品，经营腐败变质或感官性状异常的食品，经营农药残留和其他危害物质超标食品，生产经营未经检疫或检疫不合格的肉类制品等。
业内人士认为，近年来频频发生的诸如“阜阳奶粉”等恶性食品安全事件，在社会上引起强烈反响，影响极坏。草案的修订将有助于加强企业对自身行为的约束。
此外，草案还首次引入了惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿是指赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。目前，我们现行法律仅有《消费者权益保障法》有惩罚性赔偿条款。草案第九十条规定：食品经营者以假充真或者销售不安全食品，除了赔偿消费者的损失，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。这有助于激励消费者主动维护自己的权益。
全国人大教科文卫委员会人口卫生体育室毛俊锋认为，现行《食品卫生法》颁布于1995年，许多法律责任设定已不适应当前的形势，不足以震慑和遏制利益驱动下的生产经营不法行为。因此，在制定新法时，有必要在法律责任中加大对食品卫生不法行为的处罚力度，以大大提高食品卫生违法行为的成本。
在食品安全事故层出不穷的背景下，2007年12月26日，《食品安全法（草案）》正式提交第十届全国人大常委会第三十一次会议审议。
一个官方统计数据可以表明社会各界对食品安全问题的关注程度：2003年十届全国大人一次会议以来，全国人大代表累计有3100多人次向大会提交了食品安全卫生立法监管方面的议案。
2004年7月，国务院指定法制办公室牵头，着手《食品卫生法》的修订工作，随后列入全国人大常委会立法计划。2007年12月26日，国务院法制办主任曹康泰代表国务院向全国人大常委会作了议案说明。
曹康泰介绍，此次修订《食品卫生法》的总体思路是：建立食品安全风险评估制度，建立过程监管和预防处置机制，明确生产经营者为食品安全第一责任人，明确地方政府对食品安全负总责和建立消费者权益救济渠道。同时根据修订内容，将《食品卫生法（修订草案）》改为《食品安全法（草案）》（下称草案）。
“分段监管”无实质性改变
中国现行与食品安全直接相关的法律主要是两部：1995年颁布实施的《食品卫生法》和2006年11月开始实施的《农产品质量安全法》，另有相关法律法规30余部。
在此基础上，国务院建立了由农业部门负责初级农产品生产、质检部门负责食品生产加工、工商部门负责食品流通、卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节、食品药品监管部门负责综合监管的分段监管体制。
长期以来，分段监管为主、品种监管为辅的监管体制屡被诟病。这种体制看似分工明确、各司其职，实则职能交叉、责任不清。随着“中国制造”食品流向全球，这种因监管弊端引发的安全隐患正有从国内向国际扩散的风险。仅2007年3月以来，中国出口美国、日本、菲律宾等国的商品，就先后发生了“宠物毒粮”“二甘醇牙膏”“毒生姜”等多起安全事件。
此次草案并未能改变现行分段监管体制。草案第五条规定，“县级以上食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门依据本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理”；但草案并未明确规定相关部门的具体责任，只是笼统提出“国务院有权根据实际需要对食品安全监管体制作出调整”。
对此，全国人大教科文卫委员会在草案审议意见中认为，草案维持现行的分段管理体制的思路，没有解决目前存在的多头管理、谁也管不住的问题，对各行政管理部门的职责划分也不够清晰，不利于操作执法。
一些委员建议，为了增加法律的可操作性，应该成立一个综合的协调部门或领导小组、领导委员会来综合管理食品安全。比如目前由各级政府设立的食品安全领导小组就可以考虑写入法律。
全国人大法制工作委员会副主任沈春耀认为，在下一步机构改革当中，应该明确一个对食品安全监督管理负主要责任的部门，其他部门配合。
一段时间以来，以“大部门制”为核心的机构改革一直是人们关注的焦点。而试行“大部门制”，其核心就是健全部门间协调配合机制，规范垂直管理部门和地方政府的关系。
关于食品安全监管，目前世界发达国家基本上都是采取机构联合监管模式。如美国，即是由总统食品安全委员会统一协调管理，委员会成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等相关职能部门负责人组成；所辖部门包括卫生部的食品药品管理局(FDA)、农业部的食品安全检查局(FSIS)、动植物健康检验局(APHIS)、环境保护局(EPA)、商业部的国家渔业局(NMFS)、卫生部的疾病控制和预防中心(CDC)等，从而实现从“农场到餐桌”的“无缝监管”。
建立风险评估机制
如果说草案有所突破，则在于它首次系统地提出了建立食品安全風险评估机制，明确要求将食品安全风险评估作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的依据。
目前，中国食品卫生标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四个等级；国家标准又分为食品卫生标准和产品质量标准，其中国家标准965项、行业标准2900余项。标准之间相互交叉、重复时有发生，还有一些产品根本没有标准，给执法带来难度，也使企业无所适从。
草案第十七条第一款和第十五条规定，由国务院授权的部门负责制定统一的食品安全国家标准；没有国家标准的，可以制定地方标准。除食品安全标准，不得制定其他有关食品的强制性标准。
中国疾病预防控制中心一位专家指出，统一食品安全标准，关键是要引入危险性评估。只有对食品危险性进行定性和定量分析，明确其中的不确定性，才能得出科学、合理的结论。
食品安全风险评估，是指对食品中生物性、化学性、物理性危害对人体健康可能造成的不良影响进行科学评估。曹康泰表示，将食品安全风险评估结果作为制定食品安全标准和政策的依据，符合食品安全监管规律，也是许多国家的通行做法。
全国人大环境与资源保护委员会委员、中国科学院化学研究所所长王梅祥则认为，统一制定食品安全国家标准后，还需要适时修订。科技的进步使得食品安全监管不断出现新情况，如果国家和地区标准不一样、新老标准不一样，食品安全监管就会出现问题。
事实上，不少“中国制造”商品在国际上引发信任危机，都是由于中国标准与国际标准的差异引起的。如“二甘醇牙膏”，美国FDA称，二甘醇是一种有毒的化学物质，与允许在牙膏中使用的聚乙二醇截然不同，但在中国，二甘醇一直被合法、被广泛地应用于牙膏中的保湿成分。
明确“第一责任人”
此次草案明确提出生产经营者为食品安全的第一责任人，也是亮点之一。
草案制订了一系列具体的规定，来规范生产经营者的行为。如建立食品生产经营许可、食品生产经营者安全信用档案等制度，以及食品标签、索票索证、不安全食品召回等一系列制度。
一些专家认为，中国的食品生产、销售企业太多，光靠监管部门人盯人是不可能实现监管的。世界发达国家的通行做法是，政府主要负责制定标准和进行监管，由企业自己履行食品安全的责任。草案提出生产经营者为第一责任人，即是这种监管理念的直接体现。
不过，众多小企业、小作坊的食品生产安全责任如何履行，仍然是一个法律难以规定、实际监管难以覆盖到的盲点和难点。此前，质检总局食品司副巡视员毕玉安在接受媒体采访时承认，“小企业、小作坊是我国食品安全存在隐患的主要所在”。
2007年12月26日，卫生部部长陈竺在代表国务院作《关于城乡卫生体制改革和加强食品药品安全监管情况的报告》中也表示，“要把整治的重点放在农村和城乡结合部等重点区域，把小作坊作为整治的重中之重”。
首提惩罚性赔偿
与现行《食品卫生法》相比，草案全面加大了违法处罚力度。
《食品卫生法》对食品生产经营违法行为主要采取行政处罚的方式，最高处以违法所得1倍以上5倍以下，或最高5万元的罚款。现在的草案，则在行政责任、民事责任、刑事责任三个方面，全面提高了食品生产经营的违法成本。
民事责任是食品安全处罚中最富现实意义的部分。此次修订将原来以违法所得计算处罚的方法，改为以违法货值计算处罚。
草案第七十九条规定，生产、销售不符合安全标准的食品生产经营者，货值金额不足1万元的，并处10万元罚款；货值金额1万元以上的，最高可处货值金额10倍以上、20倍以下罚款。
草案明确罗列了最新出现的诸多食品生产违法情形，包括经营病死、毒死或者死因不明动物肉类及肉制品，使用非食品原料或添加非食品用化学物质生产食品，使用回收食品作为原料生产食品，生产经营不符合标准的婴幼儿主辅食品，经营腐败变质或感官性状异常的食品，经营农药残留和其他危害物质超标食品，生产经营未经检疫或检疫不合格的肉类制品等。
业内人士认为，近年来频频发生的诸如“阜阳奶粉”等恶性食品安全事件，在社会上引起强烈反响，影响极坏。草案的修订将有助于加强企业对自身行为的约束。
此外，草案还首次引入了惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿是指赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。目前，我们现行法律仅有《消费者权益保障法》有惩罚性赔偿条款。草案第九十条规定：食品经营者以假充真或者销售不安全食品，除了赔偿消费者的损失，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。这有助于激励消费者主动维护自己的权益。
全国人大教科文卫委员会人口卫生体育室毛俊锋认为，现行《食品卫生法》颁布于1995年，许多法律责任设定已不适应当前的形势，不足以震慑和遏制利益驱动下的生产经营不法行为。因此，在制定新法时，有必要在法律责任中加大对食品卫生不法行为的处罚力度，以大大提高食品卫生违法行为的成本。