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摘要分析政府投资项目超概算的主要原因,并提出解决对策,以提高政府投资项目的投资效益。
关键词政府投资项目;超概算;原因;对策
中图分类号F8文献标识码A文章编号1673-9671-(2010)061-0218-01
政府投资建设项目超概算问题是多年形成的一种顽疾,虽然采取了相应的治理措施,但没有从根本上得到解决,仍是困扰政府控制投资的突出矛盾。
1政府投资项目超概算的主要原因
1)投资决策论证不足。部分政府投资建设项目在投资决策阶段,前期调研深度不够,没有进行有效的可行性研究和论证,便仓促决定项目上马,以至造成项目考虑不周全、投资概算缺项和漏算,甚至不编制投资概算,随意估个数字。有的项目虽然有可行性研究和论证,但这可行性研究和论证是为项目量身定做,缺乏实际性。
2)不按建设程序办事。由于部分政府投资项目仓促上马,急于出效果,忽视了按建设程序开展工作的重要性,出现了边勘察、边设计、边施工的“三边工程”,导致设计修改、返工、修补,工程管理混乱、工期延误、工程造价大幅度提高。
3)设计方案保守,质量低下。控制工程造价的关键在于设计阶段。一般情况下,初步设计完成后,对整个工程造价的影响程度约为70%—80%以上。如果设计时考虑最多的是设计方案的安全性和美观性,而忽视节约建设成本的要求,没有进行优化设计,就必然导致设计保险系数偏大,政府工程造价指标高于市场平均造价指标的结果。
4)设计漏项和设计变更。设计工作不够深入细致,导致设计漏项。有的设计单位设计工作的深度不够,在勘查设计阶段缺少深入细致的调查,缺乏全局观念,工作敷衍了事,设计水平不高,审查制度不严,结果在实施过程中发现漏项,不得不补列建设内容,因此增加投资。设计时不充分考虑各种工程地质和现场情况的特殊性,不与地方实际情况结合起来,造成项目施工后由于实际情况的变化而变更,使费用增加了,设计各专业间由于缺少会签和交流造成了设计盲区,待实施项目前期评审时才发现。
5)擅自提高建设标准。因建设单位擅自提高建设标准和改变工程内容,导致项目建设周期延长,不能按合理的工期完成建设任务,不但使项目不能按时投入使用,发挥应有的效益,而且由于工程拖期,造成建设费用和货款利息等成倍增加。
6)招投标活动不规范。《中华人民共和国招标投法》是规范招标投标活动、控制建设项目投资的法律保证,部分政府投资工程在招标过程中,围标、假招标、规避招标或不招标等违法行为依然存在,有的主体工程已按规定进行招投标,但配套工程、装饰工程则采取自行招标的方法规避公开招投标,勘察、设计、监理、工程咨询等也未进行公开招投标,自行采购材料设备等均属不规范行为,都会对投资项目的造价控制产生不利影响。
7)高估冒算现象严重,变相抬高造价。一些施工单位经营作风不正,部分工程预决算编制人员素质低,在工程竣工决算编制中,通过多计工程量,高套定额,虚增材料设备价格,提高取费标准等手段,胡编乱造,进行高估冒算。
2解决上述问题的对策
根据上述政府投资建设项目投资超概算的原因分析,现提出如下对策:
1)非经营性政府投资项目加快推行代建制。目前的政府投资项目,一般都由管理单位或使用单位在负责实施,实行的是以“指挥部”、“基建办”等“一次性业主”为运作载体的自建自管自用模式,作为实施单位,本身就有投资扩张的冲动,是超概算的真正受益者,因此要从根源上解决超概算问题,必须将使用单位和建设单位分开。代建制不同于以往的传统模式,投资、建设、管理、使用各环节彼此分离、互相制约。通过推行政府投资项目“代建制”的管理模式,实现政府投资项目专业化建设管理,并最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。同时对项目代建单位实行严格的投资额包干制及奖惩制,扭转临时建设单位人员专业水平低、投资控制责任心不强的局面。实施“代建制”是完善政府投资体制的必然要求,符合市场经济快速发展的客观趋势。
2)深化项目前期,合理确定投资概算。项目业主单位必须充分认识到项目前期工作的重要性,把项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期工作做深做细,对拟建项目的各建设方案从技术经济方面进行综合评价,并在优化建设方案的基础上,编制高质量的投资概算,使其在建设项目过程中真正起到控制项目总投资的作用。
3)推行限额设计,实行设计监理制度,提高设计质量。将建设项目决算造价与设计费紧密挂钩,使设计变更减少到最低限度。推行限额设计,对设计变更超过正常额度的設计单位采取扣减设计费、公开曝光或限制其承担政府投资项目的设计任务等方式,促使设计单位提高设计深度、改善设计质量。同时推行设计监理,可打破设计单位自我控制的单一局面。
4)加强各部门之间的配合与协作,加大监控力度。控制投资造价是一个逐步深化、细化和逐步接近实际的渐进过程,前阶段指导控制后阶段,后阶段受前阶段的制约。在国家规定的统一造价政策和标准指导下,各个阶段工作都要自觉加强控制造价的意识。项目审批部门要严格把好各个阶段控制造价的关口,项目建议书批复的建设规模,原则上在可行性研究报告、初步设计等后续工作中不能突破。财政部门要提前介入可行性论证、初步设计、设计概算审查工作,协助审查部门分析概预算超支原因及解决措施。审计部门要加强监督,依法全面履行职责,进一步加强对政府投资项目的审计监督,提高政府投资管理水平和投资效益。
5)健全中介机构信用评价体系,加强中介机构管理。由于各类中介机构市场化运作时间短,从业人员水平参差不齐,重业务量,轻投资控制。而建设单位管理经验不足,对中介机构信任过度,造成许多项目看上去监管很有力,而实际上发挥的作用有限,尤其是工程造价控制方面。作为建设单位,自身也有必要加强专业人员素质,对中介机构提供的设计、预算、决算等咨询成果加强监管和约束,特别是在合同中引入造价控制惩罚机制,迫使其增强责任感,提高工作质量。项目单位和参与政府投资项目评估咨询、勘察、设计、监理的单位要尽职尽责,应对其服务质量和主要结论承担责任。建议政府投资主管部门要建立中介机构信用档案记录制度。
6)建立政府投资项目后评价制度,从体制上治愈建设成本难以控制的痼疾。项目后评价是指在工程项目竣工投产、运营一段时间后,对项目立项决策、设计、招投标、施工、竣工投产和运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动。通过对项目活动实践的检验总结,确定项目预期的目标是否达到;项目是否合理有效;项目的主要效益指标是否实现;通过分析评价找出成败原因,总结经验教训;并通过及时有效的信息反馈,为未来新项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出合理建议,同时也为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进意见,从而达到提高投资效益的目的。
参考文献
[1]王康力.政府投资项目造价控制存在的主要问题及对策[J].福建建设科技,
2008,5.
[2]朱利民.政府投资项目造价管理工作探讨[J].山西建筑,2008,19.
关键词政府投资项目;超概算;原因;对策
中图分类号F8文献标识码A文章编号1673-9671-(2010)061-0218-01
政府投资建设项目超概算问题是多年形成的一种顽疾,虽然采取了相应的治理措施,但没有从根本上得到解决,仍是困扰政府控制投资的突出矛盾。
1政府投资项目超概算的主要原因
1)投资决策论证不足。部分政府投资建设项目在投资决策阶段,前期调研深度不够,没有进行有效的可行性研究和论证,便仓促决定项目上马,以至造成项目考虑不周全、投资概算缺项和漏算,甚至不编制投资概算,随意估个数字。有的项目虽然有可行性研究和论证,但这可行性研究和论证是为项目量身定做,缺乏实际性。
2)不按建设程序办事。由于部分政府投资项目仓促上马,急于出效果,忽视了按建设程序开展工作的重要性,出现了边勘察、边设计、边施工的“三边工程”,导致设计修改、返工、修补,工程管理混乱、工期延误、工程造价大幅度提高。
3)设计方案保守,质量低下。控制工程造价的关键在于设计阶段。一般情况下,初步设计完成后,对整个工程造价的影响程度约为70%—80%以上。如果设计时考虑最多的是设计方案的安全性和美观性,而忽视节约建设成本的要求,没有进行优化设计,就必然导致设计保险系数偏大,政府工程造价指标高于市场平均造价指标的结果。
4)设计漏项和设计变更。设计工作不够深入细致,导致设计漏项。有的设计单位设计工作的深度不够,在勘查设计阶段缺少深入细致的调查,缺乏全局观念,工作敷衍了事,设计水平不高,审查制度不严,结果在实施过程中发现漏项,不得不补列建设内容,因此增加投资。设计时不充分考虑各种工程地质和现场情况的特殊性,不与地方实际情况结合起来,造成项目施工后由于实际情况的变化而变更,使费用增加了,设计各专业间由于缺少会签和交流造成了设计盲区,待实施项目前期评审时才发现。
5)擅自提高建设标准。因建设单位擅自提高建设标准和改变工程内容,导致项目建设周期延长,不能按合理的工期完成建设任务,不但使项目不能按时投入使用,发挥应有的效益,而且由于工程拖期,造成建设费用和货款利息等成倍增加。
6)招投标活动不规范。《中华人民共和国招标投法》是规范招标投标活动、控制建设项目投资的法律保证,部分政府投资工程在招标过程中,围标、假招标、规避招标或不招标等违法行为依然存在,有的主体工程已按规定进行招投标,但配套工程、装饰工程则采取自行招标的方法规避公开招投标,勘察、设计、监理、工程咨询等也未进行公开招投标,自行采购材料设备等均属不规范行为,都会对投资项目的造价控制产生不利影响。
7)高估冒算现象严重,变相抬高造价。一些施工单位经营作风不正,部分工程预决算编制人员素质低,在工程竣工决算编制中,通过多计工程量,高套定额,虚增材料设备价格,提高取费标准等手段,胡编乱造,进行高估冒算。
2解决上述问题的对策
根据上述政府投资建设项目投资超概算的原因分析,现提出如下对策:
1)非经营性政府投资项目加快推行代建制。目前的政府投资项目,一般都由管理单位或使用单位在负责实施,实行的是以“指挥部”、“基建办”等“一次性业主”为运作载体的自建自管自用模式,作为实施单位,本身就有投资扩张的冲动,是超概算的真正受益者,因此要从根源上解决超概算问题,必须将使用单位和建设单位分开。代建制不同于以往的传统模式,投资、建设、管理、使用各环节彼此分离、互相制约。通过推行政府投资项目“代建制”的管理模式,实现政府投资项目专业化建设管理,并最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。同时对项目代建单位实行严格的投资额包干制及奖惩制,扭转临时建设单位人员专业水平低、投资控制责任心不强的局面。实施“代建制”是完善政府投资体制的必然要求,符合市场经济快速发展的客观趋势。
2)深化项目前期,合理确定投资概算。项目业主单位必须充分认识到项目前期工作的重要性,把项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期工作做深做细,对拟建项目的各建设方案从技术经济方面进行综合评价,并在优化建设方案的基础上,编制高质量的投资概算,使其在建设项目过程中真正起到控制项目总投资的作用。
3)推行限额设计,实行设计监理制度,提高设计质量。将建设项目决算造价与设计费紧密挂钩,使设计变更减少到最低限度。推行限额设计,对设计变更超过正常额度的設计单位采取扣减设计费、公开曝光或限制其承担政府投资项目的设计任务等方式,促使设计单位提高设计深度、改善设计质量。同时推行设计监理,可打破设计单位自我控制的单一局面。
4)加强各部门之间的配合与协作,加大监控力度。控制投资造价是一个逐步深化、细化和逐步接近实际的渐进过程,前阶段指导控制后阶段,后阶段受前阶段的制约。在国家规定的统一造价政策和标准指导下,各个阶段工作都要自觉加强控制造价的意识。项目审批部门要严格把好各个阶段控制造价的关口,项目建议书批复的建设规模,原则上在可行性研究报告、初步设计等后续工作中不能突破。财政部门要提前介入可行性论证、初步设计、设计概算审查工作,协助审查部门分析概预算超支原因及解决措施。审计部门要加强监督,依法全面履行职责,进一步加强对政府投资项目的审计监督,提高政府投资管理水平和投资效益。
5)健全中介机构信用评价体系,加强中介机构管理。由于各类中介机构市场化运作时间短,从业人员水平参差不齐,重业务量,轻投资控制。而建设单位管理经验不足,对中介机构信任过度,造成许多项目看上去监管很有力,而实际上发挥的作用有限,尤其是工程造价控制方面。作为建设单位,自身也有必要加强专业人员素质,对中介机构提供的设计、预算、决算等咨询成果加强监管和约束,特别是在合同中引入造价控制惩罚机制,迫使其增强责任感,提高工作质量。项目单位和参与政府投资项目评估咨询、勘察、设计、监理的单位要尽职尽责,应对其服务质量和主要结论承担责任。建议政府投资主管部门要建立中介机构信用档案记录制度。
6)建立政府投资项目后评价制度,从体制上治愈建设成本难以控制的痼疾。项目后评价是指在工程项目竣工投产、运营一段时间后,对项目立项决策、设计、招投标、施工、竣工投产和运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动。通过对项目活动实践的检验总结,确定项目预期的目标是否达到;项目是否合理有效;项目的主要效益指标是否实现;通过分析评价找出成败原因,总结经验教训;并通过及时有效的信息反馈,为未来新项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出合理建议,同时也为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进意见,从而达到提高投资效益的目的。
参考文献
[1]王康力.政府投资项目造价控制存在的主要问题及对策[J].福建建设科技,
2008,5.
[2]朱利民.政府投资项目造价管理工作探讨[J].山西建筑,2008,19.