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[摘要] 政府对人权有正向保障与救济作用；而行政权的异化、滥用又构成对人权的最大侵害。因此政府应在公共权力与公民权利之间构建平衡的关系以有效地维护和增进人权。
[关键词] 政府；人权；双面效应；行政权；平衡
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）17-0020-02
政府对人权来说可谓一柄“双刃剑”，政府行政权的正当行使无疑会对人权起到保障和促进作用，但行政权的异化又将不可避免地构成对人权的最大侵害。鉴于此，我们应防患于未然，采取必要措施避免为“剑刃”所伤。
一、政府之于人权的正面效应
现代国家的合法性是建立在新的自然法理论基础上的，人民通过社会契约组成政府，政府的权力来源于个人权利的让渡，政府的权力必须在为公众福利服务范围内行使。政府代表的公共利益与公民个人利益总体上是一致的。政府总是以维护“全社会公共利益”面貌出现的。在一个社会中，公共利益是社会凝聚力之所在，也是社会保持一定向心力的物质基础。可以说，离开了公共利益，社会将最终解体，国家权力也会因此而失去存在之基础，国家对个体利益的保护也就难以进行。人权是对公共权力主体评价的道德标准。人权的“无害于人”的道德要求，可以换言为“善待于人”的道德要求，善待者的主体首先是公共权力。公共权力能否善待于人是人权有无的道德标准。公共权力如果为人权而设，性质受人权所判断，始可避免恶政。人权的主流精神始终是防止和抵抗公权力走向恶政。在国家与公民的关系中，人权对于人的价值表现为，以人权制约国家善待它的公民[1]。人权具有不可侵害性，国家通过人权宣言把人权宣示出来，为国家权力的行使划清了界限，同时为人权的享有与行使提供了保障。
政府对人权的积极保障作用是通过两种行政方式实现的：一种是其权力的行使不直接影响公民权利义务，即积极行政或服务行政，行政机关在其职权范围内充分发挥其能动的积极作用，积极增进公民及全社会的福祉。在“社会本位”的社会，这类行政已成为政府施政的中心，如行政机关围绕国民经济发展、社会进步以及提供社会服务等，而作出的行政规则、行政指导、行政决策、宏观调控等行为。在现代市场经济条件下，政府应充分发挥其服务行政的职能，为维护公民利益和增进公共福利提供积极服务。另一种，其权力的行使直接影响公民的权利义务，即消极行政。其特征是“没有法律规范就没有行政”，行政机关在行使这类权力时，其主体资格、权限、法律依据、程序等都是法定的，行政机关在法律规定范围内谨慎行事，防止人权的滥用，以增进社会公共利益，如行政处罚、行政强制等。
二、政府之于人权的负面效应
行政权天生具有膨胀性，最易对人权造成侵害，人权的最大侵害来自公共权力。政府滥用行政权造成行政权异化，异化的行政权会侵犯人民的权利和自由。行政权具有优益性，为了保障行政秩序的稳定性和连续性，行政法律规范承认行政行为具有公定力，即行政行为一经作出，只要未被有权机关正式撤销，即使违法或不当，也被推定为有效。在行政复议和行政诉讼期间，只要没有法律上的特别规定，原则上不停止该行政行为的执行，作为行政相对人的公民必须遵守行政机关的决定。行政决定总以国家意志的形式出现，以及行政机关的优越地位，使公民对行政机关的决定予以尊重。但行政机关有可能超越法定权限，超出法律规定加给公民义务，过多地负担义务意味着人权的缩小，因此人权就要受到侵害。行政越权、滥用行政权以及权力私化，都会造成对公民人权的侵害。
异化的政府权力对人权的侵害具体表现为：①行政机关的实体行为违法对公民人权造成的侵害。如行政机关错误作出行政决定，使公民负担不应负担的义务，或减少公民权利；滥设名目实施罚款等。②行政机关程序违法对公民人权造成的侵害。这在现实中最为常见，据统计行政诉讼中，行政方败诉绝大部分是因程序不合法。行政机关还可能因其程序违法导致实体违法，行政机关未履行法定程序而作出错误决定，如公安机关未经调查取证，片面听取一方当事人的陈述，作出错误的行政处罚，从而损害了另一方当事人的权利。③行政机关滥用自由裁量权对公民人权造成的侵害。有些行政机关行使自由裁量权的行为，虽然形式上合法，但亦可能因行政行为不适当，违反合理性，而造成对公民人权的侵害。
三、厉行法治，保持公民权与行政权的平衡
如前所述，政府对人权有正负两方面影响。而人权是对现代政府评价的重要标准。在讲求法治的现代社会，应发挥政府对人权积极的保障与促进作用，而抑制政府对人权的侵害。政府应厉行法治，讲求法治行政，在政府与人民之间寻求平衡。
法治既保障自由，亦确立权威。自由与权威并重，这是法治的精髓。权利与权力在法治的框架下，可归于统一。消除权利与权力的对立和冲突，构建一种不分主次、不计高低的平衡关系，在相互尊重、相互制约、相互促进中走向统一并获共同发展。针对我国长期存在的“权力本位”的影响，以及行政权的优越的强者地位，应特别强调政府以对等姿态善待公民权利。
1.建立完善的行政救济制度。行政机关造成对公民人权的伤害，应给予公民充分而有效的救济途径。“无救济即无行政”这是从保护人权角度对政府的要求。行政救济包括声明异议、行政复议（或称行政诉愿）、行政复核（含复查复审），以及对行政行为的司法审查（行政诉讼）等。其中行政诉讼具有独特的价值，受到不法侵害的公民、团体及组织在通过其他方式不足以维护自己的合法权益时，可以向独立于行政机关的人民法院提起诉讼，凭借具有最终法律效力的国家司法权来维护自己的合法权益。行政起诉权实质上是公民权利的防卫权和救济权。需要指出的是，行政诉讼所得结果，是对国家行政行为正确与否的法律判断，而不是司法权直接指挥行政权如何行使，法院无权对行政机关下达作为或不作为的命令。
2.通过立法逐步建立起一套公正、科学的行政程序制度。合理的行政程序是理性与经验的结合，具有很高的行政效率性，能使程序安排阻碍浪费最小化，效果支持最大化。行政程序这一特点使得行政权力的行使在保护相对方权利的前提下有可能作最佳选择以尽量提高行政效率，从而有利于实现社会公共利益和公民个体利益的平衡。公正的程序规则防止了行政主体的专横行为，“可以维护公民对行政机关的信任和良好的关系，减少与行政机关之间的摩擦，又可能最大限度地提高行政效率。”[2]行政活动中行政权与相对一方的权利具有冲突的可能性，这种冲突实质上与行政过程效率与公正的冲突密切相关。行政程序的意义在于协调和平衡这种冲突。行政程序对行政机关具有有效的控权机能；而对公民则具有赋权功能，程序赋权使相对人几乎可以参与所有的权力过程，相对人可以运用具有鲜明的对抗性和制约性的程序权利，在程序中与行政主体进行沟通和对话。行政程序制度具有独立于实体的重要价值，发挥其对人权保障的独特作用。在行政过程中，应逐步建立起情报公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、说明理由制度及时效制度等一系列行政程序制度。
3.政府在行政过程中应坚持合理性原则，其自由裁量权应受一定原则的约束。有权机关在授予行政机关权力时，应对自由裁量空间进行充分论证，将自由裁量限定在合理范围之内，而不能进行抽象授权。即使在授予自由裁量权时，也应设定若干条件和原则，而不能使自由裁量权自由化。同时将行政自由裁量权牵入诉讼，由司法机关通过诉讼加以制约。作出自由裁量行为应受比例原则的限制，国家机关通过对公民利益与公共利益进行比较与平衡，兼顾两种利益的公正和谐相处，既使较大价值的利益优先收到保护，又使价值较小的利益不致被疏忽和冷落。政府对公民人权进行限制时应坚持“必要和最小限度”的原则，只有到了非限制不可的时候才去限制，而在必须限制时，则把限制放在最低起点上。实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，使负面效应减至最低限度，以最轻微的方法达到行政目的，使目的与手段之间处于适度比例。如强制金钱给付应不影响相对人最低限度的生活，强制执行不得妨害相对人法定赡养义务的履行等等。
注释
[1] 徐显明《法理学教程》，中国政法大学出版社，1994年版，第401页。
[2] 季卫东《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，载《中国社会科学》1993年第1期。
（本文作者：中共淄博市委党校党委书记、常务副校长）
[关键词] 政府；人权；双面效应；行政权；平衡
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）17-0020-02
政府对人权来说可谓一柄“双刃剑”，政府行政权的正当行使无疑会对人权起到保障和促进作用，但行政权的异化又将不可避免地构成对人权的最大侵害。鉴于此，我们应防患于未然，采取必要措施避免为“剑刃”所伤。
一、政府之于人权的正面效应
现代国家的合法性是建立在新的自然法理论基础上的，人民通过社会契约组成政府，政府的权力来源于个人权利的让渡，政府的权力必须在为公众福利服务范围内行使。政府代表的公共利益与公民个人利益总体上是一致的。政府总是以维护“全社会公共利益”面貌出现的。在一个社会中，公共利益是社会凝聚力之所在，也是社会保持一定向心力的物质基础。可以说，离开了公共利益，社会将最终解体，国家权力也会因此而失去存在之基础，国家对个体利益的保护也就难以进行。人权是对公共权力主体评价的道德标准。人权的“无害于人”的道德要求，可以换言为“善待于人”的道德要求，善待者的主体首先是公共权力。公共权力能否善待于人是人权有无的道德标准。公共权力如果为人权而设，性质受人权所判断，始可避免恶政。人权的主流精神始终是防止和抵抗公权力走向恶政。在国家与公民的关系中，人权对于人的价值表现为，以人权制约国家善待它的公民[1]。人权具有不可侵害性，国家通过人权宣言把人权宣示出来，为国家权力的行使划清了界限，同时为人权的享有与行使提供了保障。
政府对人权的积极保障作用是通过两种行政方式实现的：一种是其权力的行使不直接影响公民权利义务，即积极行政或服务行政，行政机关在其职权范围内充分发挥其能动的积极作用，积极增进公民及全社会的福祉。在“社会本位”的社会，这类行政已成为政府施政的中心，如行政机关围绕国民经济发展、社会进步以及提供社会服务等，而作出的行政规则、行政指导、行政决策、宏观调控等行为。在现代市场经济条件下，政府应充分发挥其服务行政的职能，为维护公民利益和增进公共福利提供积极服务。另一种，其权力的行使直接影响公民的权利义务，即消极行政。其特征是“没有法律规范就没有行政”，行政机关在行使这类权力时，其主体资格、权限、法律依据、程序等都是法定的，行政机关在法律规定范围内谨慎行事，防止人权的滥用，以增进社会公共利益，如行政处罚、行政强制等。
二、政府之于人权的负面效应
行政权天生具有膨胀性，最易对人权造成侵害，人权的最大侵害来自公共权力。政府滥用行政权造成行政权异化，异化的行政权会侵犯人民的权利和自由。行政权具有优益性，为了保障行政秩序的稳定性和连续性，行政法律规范承认行政行为具有公定力，即行政行为一经作出，只要未被有权机关正式撤销，即使违法或不当，也被推定为有效。在行政复议和行政诉讼期间，只要没有法律上的特别规定，原则上不停止该行政行为的执行，作为行政相对人的公民必须遵守行政机关的决定。行政决定总以国家意志的形式出现，以及行政机关的优越地位，使公民对行政机关的决定予以尊重。但行政机关有可能超越法定权限，超出法律规定加给公民义务，过多地负担义务意味着人权的缩小，因此人权就要受到侵害。行政越权、滥用行政权以及权力私化，都会造成对公民人权的侵害。
异化的政府权力对人权的侵害具体表现为：①行政机关的实体行为违法对公民人权造成的侵害。如行政机关错误作出行政决定，使公民负担不应负担的义务，或减少公民权利；滥设名目实施罚款等。②行政机关程序违法对公民人权造成的侵害。这在现实中最为常见，据统计行政诉讼中，行政方败诉绝大部分是因程序不合法。行政机关还可能因其程序违法导致实体违法，行政机关未履行法定程序而作出错误决定，如公安机关未经调查取证，片面听取一方当事人的陈述，作出错误的行政处罚，从而损害了另一方当事人的权利。③行政机关滥用自由裁量权对公民人权造成的侵害。有些行政机关行使自由裁量权的行为，虽然形式上合法，但亦可能因行政行为不适当，违反合理性，而造成对公民人权的侵害。
三、厉行法治，保持公民权与行政权的平衡
如前所述，政府对人权有正负两方面影响。而人权是对现代政府评价的重要标准。在讲求法治的现代社会，应发挥政府对人权积极的保障与促进作用，而抑制政府对人权的侵害。政府应厉行法治，讲求法治行政，在政府与人民之间寻求平衡。
法治既保障自由，亦确立权威。自由与权威并重，这是法治的精髓。权利与权力在法治的框架下，可归于统一。消除权利与权力的对立和冲突，构建一种不分主次、不计高低的平衡关系，在相互尊重、相互制约、相互促进中走向统一并获共同发展。针对我国长期存在的“权力本位”的影响，以及行政权的优越的强者地位，应特别强调政府以对等姿态善待公民权利。
1.建立完善的行政救济制度。行政机关造成对公民人权的伤害，应给予公民充分而有效的救济途径。“无救济即无行政”这是从保护人权角度对政府的要求。行政救济包括声明异议、行政复议（或称行政诉愿）、行政复核（含复查复审），以及对行政行为的司法审查（行政诉讼）等。其中行政诉讼具有独特的价值，受到不法侵害的公民、团体及组织在通过其他方式不足以维护自己的合法权益时，可以向独立于行政机关的人民法院提起诉讼，凭借具有最终法律效力的国家司法权来维护自己的合法权益。行政起诉权实质上是公民权利的防卫权和救济权。需要指出的是，行政诉讼所得结果，是对国家行政行为正确与否的法律判断，而不是司法权直接指挥行政权如何行使，法院无权对行政机关下达作为或不作为的命令。
2.通过立法逐步建立起一套公正、科学的行政程序制度。合理的行政程序是理性与经验的结合，具有很高的行政效率性，能使程序安排阻碍浪费最小化，效果支持最大化。行政程序这一特点使得行政权力的行使在保护相对方权利的前提下有可能作最佳选择以尽量提高行政效率，从而有利于实现社会公共利益和公民个体利益的平衡。公正的程序规则防止了行政主体的专横行为，“可以维护公民对行政机关的信任和良好的关系，减少与行政机关之间的摩擦，又可能最大限度地提高行政效率。”[2]行政活动中行政权与相对一方的权利具有冲突的可能性，这种冲突实质上与行政过程效率与公正的冲突密切相关。行政程序的意义在于协调和平衡这种冲突。行政程序对行政机关具有有效的控权机能；而对公民则具有赋权功能，程序赋权使相对人几乎可以参与所有的权力过程，相对人可以运用具有鲜明的对抗性和制约性的程序权利，在程序中与行政主体进行沟通和对话。行政程序制度具有独立于实体的重要价值，发挥其对人权保障的独特作用。在行政过程中，应逐步建立起情报公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、说明理由制度及时效制度等一系列行政程序制度。
3.政府在行政过程中应坚持合理性原则，其自由裁量权应受一定原则的约束。有权机关在授予行政机关权力时，应对自由裁量空间进行充分论证，将自由裁量限定在合理范围之内，而不能进行抽象授权。即使在授予自由裁量权时，也应设定若干条件和原则，而不能使自由裁量权自由化。同时将行政自由裁量权牵入诉讼，由司法机关通过诉讼加以制约。作出自由裁量行为应受比例原则的限制，国家机关通过对公民利益与公共利益进行比较与平衡，兼顾两种利益的公正和谐相处，既使较大价值的利益优先收到保护，又使价值较小的利益不致被疏忽和冷落。政府对公民人权进行限制时应坚持“必要和最小限度”的原则，只有到了非限制不可的时候才去限制，而在必须限制时，则把限制放在最低起点上。实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，使负面效应减至最低限度，以最轻微的方法达到行政目的，使目的与手段之间处于适度比例。如强制金钱给付应不影响相对人最低限度的生活，强制执行不得妨害相对人法定赡养义务的履行等等。
注释
[1] 徐显明《法理学教程》，中国政法大学出版社，1994年版，第401页。
[2] 季卫东《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，载《中国社会科学》1993年第1期。
（本文作者：中共淄博市委党校党委书记、常务副校长）