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1978年起，国有企业改革已历经三十余年，但由于中国特殊的历史背景，国有企业治理的实际运行与现代企业制度仍有差距。从法律上来说，国有产权归全民所有，但这是一个“消极”的资产所有者，即没有人来争索国有资产的剩余所有权，也没有人为国有资产的损失负责。这就是一种明显的“所有者缺位”的现象。由“所有者缺位”现象的普遍存在也可以看出，严格意义上的政企分开仍未实现。