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内容提要 本文通过对中国1998年以来粮食政策改革及其市场制度体系的确立研究发现，解释政治学关于公共政策变迁过程的观念因素与转轨经济学对影响转轨条件和策略的因素是不可分离的，两者之间可通过政策决策层对不同政策目标的优先排列顺序的选择以化解转轨中的各类阻力因素而内在地联系起来。将这两类不同性质的解释因素结合起来可以加深对市场化转轨进程中市场制度运转的条件和逻辑的理解。在市场化改革过程中，关键的阻力因素不仅来自于政策改革与市场制度关系形成中利益受损者能否得到有效的补偿，而且也可能直接来自于政策决策层对特定政治或价值目标的追求。
关键词 粮食改革 市场政策 政策目标序 制度特征
[中图分类号]C916.1 [文献标识码]A [文章编号]0447-662X(2011)02-0071-08
一、问题的提出
转轨经济学研究的重点是转轨的策略问题，即处理不同利益相关方的偏好信息与利益支付问题，既要形成合理的政策目标与转轨政策的方案设计，又要确保政策在实施之前为社会公众所接受，并在实施之后或转轨的过程中避免改革的倒退。山虽然转轨经济学对经济改革的条件和可逆转等提出重要的和有价值的研究性问题，但是其分析模型常常建立在高度理性假设和抽象的基础上，并且一直回避对政策制定过程中价值目标的研究，从而一旦涉及到具体改革历史的案例背景之中，该模型的吸引力和解释力就大大降低。而对政策制定的研究主要来源于政治学和公共管理学文献，在对理性主义政策决策模型广泛批评的基础上，渐进主义政策模型提出，认为政策方案的经验分析和价值目标的选择是彼此难以分离的，即无法在事先确定相关的价值之后再选择实现价值的政策方案，于是，从本质上看，正是事件和环境，而不是决策者的意愿左右或决定政策的制定。但是，Lindblom的模型还是受到了挑战，事实上，诸如Etzioni所批评的那样，“价值或目标之间的非正式排序并不像渐进主义者所想象的那般困难，大多数的行动者有能力在某种程度上对这些目标进行排序”。同时，政策目标不仅受外部压力或环境因素的影响，而且还受到历史传统、意识形态等价值观念的影响。
本文通过对中国1998年以来粮食政策改革及其市场制度体系的确立研究发现，解释政治学关于公共政策变迁过程的观念因素与转轨经济学对影响转轨条件和策略的因素是不可分离的，两者之间可通过政策决策层对不同政策目标的优先排列顺序的选择以化解转轨中的各类阻力因素而内在地联系起来。将这两类不同性质的解释因素结合起来可以加深对市场化转轨进程中市场制度运转的条件和逻辑的理解。在市场化改革过程中，关键的阻力因素不仅来自于政策改革与市场制度关系形成中利益受损者能否得到有效的补偿，而且也可能直接来自于政策决策层对特定政治或价值目标的追求。1998年粮改之后粮食政策变迁对现行粮食市场政策体系及其制度关系确立具有重要的意义。以下首先讨论2001年中国加入世界贸易组织和党的十六大之后粮食政策的政治经济约束条件变化及其影响；随后分析十六届三中全会之后粮食政策目标优先序的调整以及最近2004年粮食全面变革的决策机制。最后分别对中国粮食政策子系统实施中粮食交易制度关系的形成及对转轨经济学过程中政策过程研究的理论含义进行一个简要的评论。
二、21世纪初粮食政策的政治经济约束条件的变化
21世纪初，中国粮食政策改革面临着政治经济环境的重大变化：首先，中国加入WTO对农业政策的全面调整提供了机遇和挑战；其次，中国农民收入增长幅度遭遇了自1997年以来连续6年的持续下降，农民收入增收成了党和政府决策层高度关注的问题；再次，粮食产量格以及粮食市场价也步人多年持续下降和低迷的局面。为了应对上述种种问题，中央政府决策层提出了农业结构战略性的调整和实施农村税费制度的改革，并在此背景下对粮食政策进行分步骤、渐进式的改革。
1 加入WTO与农业政策的国际接轨
经过长期而艰难的谈判，中国终于在2001年正式加入世界贸易组织。加入WTO意味着中国必需遵守世界贸易组织规定的政策规则。WTO的规则可以概括为货物贸易的准入、服务贸易的准入和知识产权的保护三个主要方面。与农业有直接关联的是货物贸易的市场准人问题，包括关税减让、关税配额制度以及国内农业支持政策的限制等三个方面。除了关税减让和关税配额制度已经确定下来且必须执行的之外，对国内农业支持政策的限制却存在很大的弹性。WTO规则虽不允许对出口农产品实行补贴，但WTO的“绿箱政策”规定，对农业科技的补贴、农民培训等不直接影响农产品价格的补贴是允许的。还有一个严格限制的补贴政策，就是WTO的“黄箱政策”。这个补贴政策规定：发达国家的补贴上限是农业总产值的5％，发展中国家的上限是10％。比如农业用电、化肥、机械、柴油、农业用水等，这些直接进入成本，有可能影响农产品价格的补贴，是必须按照上述比例严格控制的。但是，与大部分实行高支持、高补贴和高关税政策的WTO成员尤其是发达国家成员相比较，中国的农业补贴程度很低，如果将农业税费考虑在内的话甚至为负值，而农产品市场开放程度很高，处于明显不利地位。
为此，中国农业政策的调整应当适度增加对农业的支持力度，但是，政府财政资源又十分有限，必须使有限的财政资源得到有效的使用，即尽量减少中间环节的损失。政策的调整应当减少乃至停止对粮食流通企业的补贴，将国有粮食企业推向市场，提高国有粮食企业的经营绩效，减少乃至全部取消国家的巨额财政补贴；同时，还应加大对农业基础设施建设、农业投入品(如种子)的补贴。所以，为了履行WTO规则和应对国内农业形势，中国政府和党的中央决策层已经意识到当前农业补贴政策必须实现两个转变：一个是由补贴出口企业和粮食流通企业转向直接补给生产者；二是由直接补贴政策转向“绿箱政策”，如实施农业机械补贴、粮种补贴等。
2 农民增收遇到改革开放以来最大的困难
一方面农民收入增长幅度自1997年以来连年下滑的趋势没有得到遏止；另一方面在农民收入结构中，出售农产品的收入明显减少，1998年减少30元，1999年减少50元，2000年减少40元。2001年上半年农民人均收入1063元，比上年同期增加50元，其中出售农产品所增加的收入仅10元。中央农村工作领导小组办公室负责人陈锡文是这样描述当时的情形：
农民收入问题从“九五”后期尤其是1998—1999年以来受到普遍关注，很突出的现象是农民收入增幅在“九五”期间逐年下降。1996午(“九五”第一年)农民收入增幅为9％，相当不错，但到，了“九五”最后一年即2000年，掉到了2.1％，非常可怜!更严峻的还不是一般意义上农民收入增幅下降，而是农民收入中来自农业的收入绝对额减少。1998-2000年连续3年农民人均销售农产品的收入在减少。这说明农业作为一个重要产业提供的收益在减少，从而有可能影响农民的投入、农业的后劲；另外，由于农民的收入结构不一 样，虽然全国平均的农民收入还在增长，但主要只是以非农产业为主业的农民收入在增加，而主要依靠农业的农民收入的绝对值却在减少。
因此，在全社会农民收入增幅下降的背后，隐藏着相当数量农民的收入绝对值在减少这样一个事实，而这才是当前农民收入问题的严峻性之所在。2001年1月3日召开的中央农村工作会议以及随后发表的《中共中央、国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》指出：“当前农村突出的问题是农民增收困难，农产品销售市场不畅、价格低落，乡镇企业效益下降的情况没有根本改变，农民收入增长缓慢，中西部地区特别是粮食主产区甚至出现负增长，城乡居民收入差距进一步拉大。农民收入问题不仅关系农村的改革、发展和稳定，而且关系到国民经济和社会发展的全面。”这次中央农村工作会议再次强调了对粮食安全的隐患与担忧，会议指出：“解决几十亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦的头等大事。确保粮食安全，要抓紧几个环节：一是切实保护好耕地；二是保护好农民种粮的积极性；三是提高主产区粮食生产水平；四是完善粮食价格储备调节体系”。会议注意到迫切面临的农业生产结构调整与稳定粮食生产的关系，认识到抓好粮食生产是保证农业结构调整顺利进行的基础和前提。但是，当时的领导决策层策略性地认为，根据粮食供求状况调整年度产量是必要的，也就是说在粮食供过于求、价格低迷以及农民收入滑坡的背景下，适当减轻粮食生产面积，改种其他农业作物或经济作物，即调整农业结构是适当的。不过，中央也十分警觉地提出农业结构调整的底线是保护好基本农田，即“一定要重视保护粮食生产能力”。
3 1998—2000年粮食生产、农民储粮行为与市场价格之变动趋势
自1998年之后，粮食产量持续6年大幅下降。2003年粮食产量只有4315亿公斤，比1998年最高产量的5321亿公斤减少了807.5亿公斤，从1998-2003年期间平均每年减产816.5亿公斤。根据史清华整理的全国固定跟踪观察点资料，如表1所示，从1997年至2002年，农户家庭出售粮食的混合平均价格(名义)持续下降，且前两年的下降幅度还十分大，如1998年粮食价格比上年平均每公斤下降0.16元，即下降大约12％；而1999年农民出售粮食的混合平均价格比1998年下降0.14元，下降幅度达11％。从2000年之后，粮食价格一直徘徊在低迷的水平上。伴随着农民售粮价格的变化，农民对粮食播种面积的调整是十分显著的，1998年农户家庭粮食播种面积占耕地的比重为81.61％，和上年的81.63％没有明显的变化，但是，1999年这一比重就下调到80.93％。随后，农民对粮食播种面积逐年调减，2002年和2001年，粮食播种面积比重已经分别降到76.66％和79.20％。从农户家庭储粮行为来看，农户年初储粮和年末储粮规模从1997年以来都有所增加，尤其是1998年和1999年增加幅度比较明显，人均分别平均每年增加12公斤和14公斤。从储备(备用)粮食时间来看，备用口粮时间变化不明显，但备用存粮时间则明显变长，即从1997年和1998年的15.8个月、16.8个月延长到2001年和2002年的大约18个月。
资料来源：史清华：《农户家庭粮食经营行为研究(打印稿)》，2003年。
总之，1998年“三项政策”或者保护价敞开收购政策延缓了粮食市场供过于求和价格低迷的时期，陈锡文认为：“如果按保护价但不是敞开收购，粮食供过于求的局面可能不会持续这么长时间，也就是说市场粮食价格的回升点可能会出现得早一点”。同样很早就认识到这一点的还有黄季琨。
三、粮食政策的再次变革：政策目标优先序的调整
关于政策的公共目标或特定目标，政策目标优先序是如何确定的?政策目标组合的偏好序具有不稳定性，其目标偏好常常受诸多因素的影响，包括内在价值观、政府预算压力以及外在利益相关集团的影响力等。关键的问题在于对每个利益集团的政策目标诉求在何种情形下会引起政策决策层的高度重视，并被纳入政策目标优先序列或目标组合之中。
M.Hill指出，意识形态对政策过程的影响，在政策理念最初形成的阶段表现得尤其充分。议程建立从许多方面来看就是一个将问题转化为政策议案的意识形态过程。Parsons将这一过程的逻辑次序描述为：“问题→问题的性质→政策”，并指出：“问题是什么，我们可能形成一致的意见。但问题的性质是什么，以及因此应该制定怎样的政策来解决问题，则无法形成一致的意见”。在粮食政策决策层与制定过程中，问题也是相对明确的，关键在于：一方面，问题涉及的方面或子问题比较多，同时，不同时期不同问题的性质或相对重要性(紧迫性、严重性)不一样。
1999-2001年期间，粮食政策问题面临最突出的问题是农民收入增收严重困难、粮食市场价格持续低迷以及国有粮食企业的亏损严重，也就意味着：在粮食政策的众多目标中，增加农民收入、稳定粮食市场价格和改善国有粮食企业经营绩效是政府特别优先考虑的政策目标。但是，随着农业结构性调整战略的实施⑤与粮食价格低迷造成的粮食种植比较收益的下降，农民不断地调减粮食的播种面积，结果粮食产量自1998年之后持续6年大幅下降。2003年粮食产量只有4315亿公斤，比1998年最高产量的5321亿公斤减少了807.5亿公斤，1998—2003年期间平均每年减产816.5亿公斤。到了2003年，粮食政策问题的性质发生丁变化，随着2003年下半年粮食价格开始大幅回升以及多数粮食主产区国有粮食企业扭亏为盈，阻止粮食市场价格下滑与国有粮食系统亏损问题的严重性开始下降，代之而起的是粮食产量和安全问题的重要性迅速凸现起来，如图1所示。
2001年之后粮食问题的性质变化是缓慢发生的，中央政府决策层对问题性质改变的认识和判断也经历一个渐进的过程。在这一时期，中央对粮食政策的强调和各地方调整本地粮食政策都具有明显的地区差异性和过渡性。2001年初，中央对粮食政策的强调还是：“按保护价敞开收购农民余粮是稳定市场、增加农民收入、保护粮食生产能力的重大举措，要统一思想，认真落实。国有粮食购销企业要增强全局意识和政策观念，认真执行国家的粮食购销政策，坚决纠正一些地方限收、拒收、压级压价等损害农民利益的错误做法。”但是，迫于国际国内各种政治经济约束条件的压力和浙江省委和政府的主动建议，中央开始同意浙江先行试点放开粮食收购市场，并对国有粮食部门进行改革的政策提议。浙江省的粮改不仅将国有粮食部门和国有粮食企业政企分开，而且干脆向市场出售国有粮食企业的所有权。城市的小粮店直接拍卖，中型粮食仓储、贸易公司则实行股份制改造以及兼并、破产和重组等。这是第一次国有资本全面退出粮食零售领域的变革。到2001年9月，浙江全省85％的国有粮食企业已经改制。在浙江全省各级粮食批发市场上，从事经营的非国有粮食企业比重已经占到80％以上。浙江省粮改试点经验的部分成功和社会观念的批评压力逐渐转变了政府的政策价值目标倾向。 2001年下半年，国务院发布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，指出：“改革的目标是在国家宏观调控下，充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用，完善粮食价格形成机制，稳定粮食生产能力，建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系，逐步建立适应社会主义市场经济发展要求的粮食流通体制。当前改革的重点是……，中央财政将粮食风险基金补贴完全包干给地方真正建立起粮食生产和流通的省长负责制。”粮食主产区继续发展粮食生产，在继续实行“三项政策、一项改革”的前提下，赋予省级人民政府自主决策的权力，切实保护农民的种粮积极性，加快国有粮食购销企业改革，切实做到自主经营、自负盈亏。
到了2002年，中央政府又开始重新回到1998年改革以前对政策目标的一个重要的提法，即“逐步建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场”。在2002年1月6日的中央农村工作会议上，温家宝提出2002年粮食流通体制改革的重点工作为：
一是逐步建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场；二是加快国有粮食企业改車，鼓励不同所有制的粮食企业参股、兼并、联合，实行跨地区重组。三是鼓励粮食收储企业扩大销售，引导和鼓励产区企业到销区设点、加工和销售。四是在放开粮食市场后，要研究财政补贴农业的方式和途径，提高财政支持农业政策的效率，探索对农民直接补贴的途径。五是进一步加强政府对粮食市场的宏观调控，灵活运用进出口和国家储备等手段，稳定市场和价格。
而在2003年1月7日的中央农村工作会议上，要“培育粮食市场，探索市场化改革”的政策目标被正式提出来。温家宝指出，要根据加入WTO后我国农业面临的新形势，抓紧调查、制定深化粮食流通体制改革的整体方案。粮食流通体制改革要着眼于保护基本农田，保护农民种粮积极性，保护综合生产能力，保障国家粮食安全。这是我们始终应重视的一个重大问题。已经实行购销市场化的地区，要加快培育和规范粮食市场，加快粮食企业改革和农业结构调整。主产区要继续坚持按保护价收购制度，合理确定保护价水平和收购范围，同时也要培育粮食市场，探索市场化改革的路子。要完善粮食储备调节制度，加强对粮食市场的宏观调控，国家用于农业和农村的投入，要向粮食主产区倾斜。
从2003年10至2004年9月期间的粮食政策决策机制来看，党的中央决策层可以通过四种不同层次的决策机制来分析、确定粮食政策面临的重大问题(形势)以及问题的性质及其变化，以选择和排列粮食政策目标的优先序。这四种决策协调机制分别是党的中央全会(十六届三中全会)、中央经济工作会议、中央农村工作会议以及中央政治局会议。如2003年10月10至14日召开的党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在粮食政策目标优先序上达成了一致性决议，即确定当前粮食政策和粮食流通体制改革最为迫切的目标分别是：促进农民收入增长目标、保护粮食生产与国家粮食安全目标、粮食收购市场化目标以及增加粮食综合生产能力目标(其中，最后一点可以归并于粮食生产和安全目标之中)。而随后的中央经济工作会议、中央农村工作会议以及中央政治局会议则进一步对政策目标优先序及其具体措施作出界定。相比之下，作为政府的中央决策层，国务院则具体负责研究和组织执行党中央确立的粮食政策改革目标和任务，主要是设立、制定和实施具体的政策方案或政策子系统。政府决策层对政策议案的讨论、协商和决定主要是通过国务院常务会议组织实施的。
四、中国粮食市场政策体系的结构及其确立：
从政策实施到制度关系的形成
随着2001年以后的粮食市场化改革政策的实施，改革似乎显示了更为成功的制度特征，并实现了中国粮食产量将近10年的持续增长和市场价格的稳定和适度提高。这令人瞩目的改革成效在很大程度上既是过去多次渐进式改革累积效果的体现，也是对过去多次改革经验充分吸收和修正的结果。通过长期的改革，中国粮食市场的政策体系已经开始形成了比较清晰的架构，以及由此重新构造和稳定了国家、市场、粮食企业与农民之间直接的交易制度关系。其中，最为核心的是粮食生产补贴制度、市场价格形成制度、粮食交易订单合约制度、国有粮食企业产权制度以及粮食市场宏观调控制度。
首先，我国现行的粮食生产补贴政策主要有三种类型：即要素投入补贴、价格补贴和直接补贴。传统的农业或粮食补贴一直局限于价格补贴和要素投入补贴，这两类补贴一般也称之为间接补贴。其中，价格补贴主要是政府在粮食流通领域实行的保护价政策，狭义的粮食(农业)生产要素投入补贴是指政府提供的降低农业生产要素成本的财政支持，如化肥补贴、粮种补贴、农业机械补贴、农业生产资料贷款补贴以及农田水利和水土保持补贴等。关于农民直接补贴，国内目前一般也称之为粮食生产直接补贴，是相对于要素投入、价格支持等间接补贴而言的。农民直接收入补贴是指政府为了提高农民收入，或减少粮食(或广义的农业)政策变革给农民带来的损失而对农民的直接转移支付。农民直接收入补贴不通过价格或产量等间接手段，政府仅根据事先确定的基期产出水平或其他条件直接对农民进行补贴。
其次，粮食收购市场价格形成政策。2004年，国务院常务会议在原则通过了关于进一步深化粮食流通体制改革和实行对种粮农民直接补贴的实施意见之后，决定进一步深化粮食流通体制改革，全面放开粮食收购市场。通过最近4年之久的运行，现在应该可以得出判断：中国粮食部门的市场化改革历经多次反复终于渡过了最近几年来一直面对的关键挑战。虽然长期以来，中国粮食生产与市场波动不仅存在明显的周期性特征，但是粮食市场放开政策并没有造成过去所广泛担忧的“将会在很多程度上放大或加剧了粮食生产与市场价格的波动”。
再次，粮食交易合约式订单政策。在粮食市场化改革的背景下，放开粮食收购市场之后，政府已经不能再像过去那样通过粮食的定购和议购从农民手中收购商品粮的一大部分，直接通过价格控制和对粮食的吞吐来稳定市场了。于是，发展粮食订单，鼓励粮食企业和农民之间通过自愿协议的长期合约安排的方式，来稳定粮食市场供求总量和结构的平衡，就是必然的趋势了。自从2001年国家粮食局发布《关于发展粮食订单收购，推进粮食产业化经营的意见》以来，粮食订单在全国各地虽有了一定的发展，但是，订单总体上不仅推行困难，而且履约率也很低。刘凤芹记录了中国“订单农业”的违约率高达80％。刘还用不完全合约理论解释了我国农产品销售合约履约率低下的内在原因，并指出：“合约双方并非因为签约就将风险完全转移给另一方，在应该免责的情况下，合约双方应当共同承担市场风险”。周立群、曹利群探讨了在龙头企业和农户之间契约不完全的条件下，抵押性资产对约束交易双方行为和改善组织绩效的意义。作为一种长期合约安排，粮食订单的本质特征是吸收农民以获取和分享由于交易各方的专用性投资以及由此产生的产品差异化而带来的市场垄断租金。一直以来，那种认为“粮食等大宗农产品缺乏差异化和资产专用性而不适宜或无法实行订单经营”的观点看来是不准确的。当外部政策(如粮食直补政策)、市场环境(粮食供不应求) 发生变化以及粮食企业市场竞争力和盈利能力增强时，粮食订单得以存在和发展的租金条件可以满足。从而，如果粮食企业和农户之间再进行相互的专用性投资，以形成相互的依赖性关系，则粮食订单的长期稳定发展就是有可能的。
此外，国有粮食企业产权改革政策。国有粮食部门广泛存在的冗员过多问题已经成为不争的事实。按照朱铬基1998年的讲话，全国粮食部门在当时已有400多万人，其中300万人在职，100万人离退休，而实际上只有100万人从事粮食收储经营活动，其他200多万人什么业务都做，多数已经与粮食收储无关，必须与粮食收购业务脱钩，实行自负盈亏。更细致的案例研究表明，各县级国有粮食企业的富余职工至少已经达到50％，甚至70％都有可能。各地国有粮食部门职工的下岗分流一般采用的方式是职工“身份置换”与企业改制同时进行。改革在各地是缓慢而有序地进行的，很多地方采取“谨慎、稳妥、自愿”的原则，做到所谓的“无情买断，有情操作”。国有粮食企业自身的改革对缓解市场组织缺位和提高市场运行效率至关重要，但它的完成必须与公司化相结合，即先“政企分开”，也就是说国有粮食部门必须在合理的民营(私有)化之前迅速适应市场竞争的压力，并在没有正式的产权转移的条件下将自身置于规范的竞争规则中。这需要硬化国有粮食企业的预算约束并改革相应的法律体系，即在国家仍然保留对资产控制的前提下，将国有粮食部门转变为独立的法入主体或股份公司。在实际改革过程中，可以因地制宜，灵活运作，如对大中型企业，可以通过股份制改造成现代公司制形式；而对于中小型企业，则可以灵活采用拍卖(如南京市共拍卖粮站70多个)，承租、卖瓤租壳、股份合作制或直接改成有限责任公司等各种组织形式。
最后，健全独立的粮食储备调控体系和政策。市场化改革之后，稳定粮食市场和保障粮食安全的政策目标是由政府通过专门独立的、垂直的、非盈利的政策性公司即国家粮食管理储备总公司负责吞吐粮食、稳定市场供求来实现的，而不是依赖于以盈利为目的的地方国有粮食企业。如果粮食收购市场化之后，再度出现1994年的价格攀升以至失控或者粮食供给危机，那么就难以确保改革不会逆转。不过，政府对此似乎已经有了足够的经验认识，自1998年以来，国家共投资237亿元国债资金，地方政府在土地征用、工程前期准备及项目配套建设方面也投入了相应资金，分三批建设1100多个国家储备粮项目，可增仓容500亿公斤以上。我国中央储备粮垂直管理体系和长效应急机制日趋完善，中央储备粮已成为粮食调控体系中“调得动、用得上”，“吞吐灵活、调控有力”的主力军和最可靠的力量。2000年1月经国务院批准组建中国储备粮管理总公司，具体负责中央储备粮的管理和轮换。2003年以来，中央储备粮垂直管理体系成功经受了“非典”疫情、局部地区洪涝灾害、粮价大幅上涨等实际应急检验，为稳定粮食市场发挥了重要的调控作用。“非典”期间，部分疫情较重地区的中央储备粮分支机构主动调整轮换节奏，积极组织市场急需的粮油货源，为稳定市场发挥了重要作用。去年下半年，为有效缓解国内大豆供求矛盾，中国储备粮管理总公司成功完成国家下达的80万吨中央储备大豆抛售任务。这是中国储备粮管理总公司成立以来国家首次动用中央储备粮调控市场。在市场粮价一度大幅上涨的情况下，中国储备粮管理总公司及时制定和强化应急执行预案，确保在国家下达调用指令2小时至48小时内能够运出粮食。
五、结论与讨论
本文的研究表明，中国粮食市场制度规则的形成是在历次粮食市场化政策改革(最有影响的包括1985年合同制粮改、1993年价格自由化改革、1998年粮改)不断反复和市场多次震荡之中缓慢确立的。从2001年开始，在中国加入世界贸易组织的粮食国际市场环境冲击和1998年粮改政策多项目标落空以及农民与社会广泛呼声等多重复杂因素的交互作用和压力之下，政府终于被迫再一次调整政策改革方案，一方面开始逐步放开粮食收购市场，另一方面，加快了国有粮食企业的政企分开与自身的改革。这次进行的粮食改革与政策变革采用了分权化和渐进式的策略。改革政策的设计既体现了政府决策层的效率与公正、安全等价值目标兼顾的信念，又赋予了政策运作以坚实的经济思想理论基础。目前的改革政策很大程度上体现了渐进转轨的演化制度观点，包括注重市场竞争与产权改革的作用、市场组织与组织之间的治理机制(粮食产业化)的培育，以及政府在减少信息不对称、硬化预算软约束、强化市场功能等方面发挥了积极的作用。总之，这一时期的“粮改”基本上确立并完善了我国粮食市场的政策体系，其改革的经验对深化转轨经济学中政策过程的理解具有以下启示：
首先，稳妥、渐近的改革方式有助于缓解激进快速方式下的经济补偿不充分性可能引起的矛盾冲突的恶化。的确，在许多地区，由于政府的财政负担能力有限和国有粮食部门过去的亏损严重，对下岗职工的补偿水平过低，甚至对于企业拖欠职工的社会保障金也无法补缴，在这样的情形下，分流下岗改革必须十分谨慎。同样，对农民的粮食直接补贴也增强了农民抵御市场价格波动风险的能力。
其次，粮食生产者与需求者(饲料用粮企业、加工、批发中介机构等)之间新型的联系正在形成之中，这将奠定粮食市场良性运转的制度基础。稳定的治理关系能从长远提高社会的专业化分工水平与经济增长能力，但是在改革的初始阶段，尤其是迅速的市场化变革会增加经济活动的各个参与者之间联系的不确定性。传统的联系可能会被削弱、打乱甚至被破坏以至不存在，而粮食生产者与需求者(饲料用粮企业、加工、批发中介机构等)之间新的联系正在形成之中。此时，市场关系常常与因各种“游说活动”团体和非正式组织的活动而导致的非常事件相联系，政府介入因此显得越发重要。
最后，不同粮食政策目标之间潜在的冲突能否得到有效的控制和协调至关重要。中国粮食政策改革一直以来面临的主要问题和挑战是难以打破“放、活、乱、紧”的不良循环。其中关键原因是粮食政策的多重目标常常发生严重的冲突，如农民收入增收、保持粮食价格稳定和控制政府财政负担过重或国有粮食企业亏损的目标。于是，困难是一旦需要解决农民卖粮难而提高粮食价格，则政府的财政负担和企业亏损就加剧，而相反亦然。而政府的直接干预则会进一步放大粮食市场价格的波动。但是，最近改革的重大进展是明确的将政策的多重目标实现了剥离，在全面引入竞争和实现资源配置的效率目标的同时，通过实施农民粮食生产直接补贴计划来实现收入分配(增长)目标，再通过健全完善垂直的粮食储备管理体系来实现粮食安全与市场稳定化目标。如此众多的粮食政策目标最终得以在粮食市场制度良好运转的基础上找到了协调的平衡点，从而这一轮改革刺激了当前近10年的粮食增产，几乎开创了20世纪80年代以来粮食产量最长时间持续稳定增长的记录。
责任编辑：秦开凤
关键词 粮食改革 市场政策 政策目标序 制度特征
[中图分类号]C916.1 [文献标识码]A [文章编号]0447-662X(2011)02-0071-08
一、问题的提出
转轨经济学研究的重点是转轨的策略问题，即处理不同利益相关方的偏好信息与利益支付问题，既要形成合理的政策目标与转轨政策的方案设计，又要确保政策在实施之前为社会公众所接受，并在实施之后或转轨的过程中避免改革的倒退。山虽然转轨经济学对经济改革的条件和可逆转等提出重要的和有价值的研究性问题，但是其分析模型常常建立在高度理性假设和抽象的基础上，并且一直回避对政策制定过程中价值目标的研究，从而一旦涉及到具体改革历史的案例背景之中，该模型的吸引力和解释力就大大降低。而对政策制定的研究主要来源于政治学和公共管理学文献，在对理性主义政策决策模型广泛批评的基础上，渐进主义政策模型提出，认为政策方案的经验分析和价值目标的选择是彼此难以分离的，即无法在事先确定相关的价值之后再选择实现价值的政策方案，于是，从本质上看，正是事件和环境，而不是决策者的意愿左右或决定政策的制定。但是，Lindblom的模型还是受到了挑战，事实上，诸如Etzioni所批评的那样，“价值或目标之间的非正式排序并不像渐进主义者所想象的那般困难，大多数的行动者有能力在某种程度上对这些目标进行排序”。同时，政策目标不仅受外部压力或环境因素的影响，而且还受到历史传统、意识形态等价值观念的影响。
本文通过对中国1998年以来粮食政策改革及其市场制度体系的确立研究发现，解释政治学关于公共政策变迁过程的观念因素与转轨经济学对影响转轨条件和策略的因素是不可分离的，两者之间可通过政策决策层对不同政策目标的优先排列顺序的选择以化解转轨中的各类阻力因素而内在地联系起来。将这两类不同性质的解释因素结合起来可以加深对市场化转轨进程中市场制度运转的条件和逻辑的理解。在市场化改革过程中，关键的阻力因素不仅来自于政策改革与市场制度关系形成中利益受损者能否得到有效的补偿，而且也可能直接来自于政策决策层对特定政治或价值目标的追求。1998年粮改之后粮食政策变迁对现行粮食市场政策体系及其制度关系确立具有重要的意义。以下首先讨论2001年中国加入世界贸易组织和党的十六大之后粮食政策的政治经济约束条件变化及其影响；随后分析十六届三中全会之后粮食政策目标优先序的调整以及最近2004年粮食全面变革的决策机制。最后分别对中国粮食政策子系统实施中粮食交易制度关系的形成及对转轨经济学过程中政策过程研究的理论含义进行一个简要的评论。
二、21世纪初粮食政策的政治经济约束条件的变化
21世纪初，中国粮食政策改革面临着政治经济环境的重大变化：首先，中国加入WTO对农业政策的全面调整提供了机遇和挑战；其次，中国农民收入增长幅度遭遇了自1997年以来连续6年的持续下降，农民收入增收成了党和政府决策层高度关注的问题；再次，粮食产量格以及粮食市场价也步人多年持续下降和低迷的局面。为了应对上述种种问题，中央政府决策层提出了农业结构战略性的调整和实施农村税费制度的改革，并在此背景下对粮食政策进行分步骤、渐进式的改革。
1 加入WTO与农业政策的国际接轨
经过长期而艰难的谈判，中国终于在2001年正式加入世界贸易组织。加入WTO意味着中国必需遵守世界贸易组织规定的政策规则。WTO的规则可以概括为货物贸易的准入、服务贸易的准入和知识产权的保护三个主要方面。与农业有直接关联的是货物贸易的市场准人问题，包括关税减让、关税配额制度以及国内农业支持政策的限制等三个方面。除了关税减让和关税配额制度已经确定下来且必须执行的之外，对国内农业支持政策的限制却存在很大的弹性。WTO规则虽不允许对出口农产品实行补贴，但WTO的“绿箱政策”规定，对农业科技的补贴、农民培训等不直接影响农产品价格的补贴是允许的。还有一个严格限制的补贴政策，就是WTO的“黄箱政策”。这个补贴政策规定：发达国家的补贴上限是农业总产值的5％，发展中国家的上限是10％。比如农业用电、化肥、机械、柴油、农业用水等，这些直接进入成本，有可能影响农产品价格的补贴，是必须按照上述比例严格控制的。但是，与大部分实行高支持、高补贴和高关税政策的WTO成员尤其是发达国家成员相比较，中国的农业补贴程度很低，如果将农业税费考虑在内的话甚至为负值，而农产品市场开放程度很高，处于明显不利地位。
为此，中国农业政策的调整应当适度增加对农业的支持力度，但是，政府财政资源又十分有限，必须使有限的财政资源得到有效的使用，即尽量减少中间环节的损失。政策的调整应当减少乃至停止对粮食流通企业的补贴，将国有粮食企业推向市场，提高国有粮食企业的经营绩效，减少乃至全部取消国家的巨额财政补贴；同时，还应加大对农业基础设施建设、农业投入品(如种子)的补贴。所以，为了履行WTO规则和应对国内农业形势，中国政府和党的中央决策层已经意识到当前农业补贴政策必须实现两个转变：一个是由补贴出口企业和粮食流通企业转向直接补给生产者；二是由直接补贴政策转向“绿箱政策”，如实施农业机械补贴、粮种补贴等。
2 农民增收遇到改革开放以来最大的困难
一方面农民收入增长幅度自1997年以来连年下滑的趋势没有得到遏止；另一方面在农民收入结构中，出售农产品的收入明显减少，1998年减少30元，1999年减少50元，2000年减少40元。2001年上半年农民人均收入1063元，比上年同期增加50元，其中出售农产品所增加的收入仅10元。中央农村工作领导小组办公室负责人陈锡文是这样描述当时的情形：
农民收入问题从“九五”后期尤其是1998—1999年以来受到普遍关注，很突出的现象是农民收入增幅在“九五”期间逐年下降。1996午(“九五”第一年)农民收入增幅为9％，相当不错，但到，了“九五”最后一年即2000年，掉到了2.1％，非常可怜!更严峻的还不是一般意义上农民收入增幅下降，而是农民收入中来自农业的收入绝对额减少。1998-2000年连续3年农民人均销售农产品的收入在减少。这说明农业作为一个重要产业提供的收益在减少，从而有可能影响农民的投入、农业的后劲；另外，由于农民的收入结构不一 样，虽然全国平均的农民收入还在增长，但主要只是以非农产业为主业的农民收入在增加，而主要依靠农业的农民收入的绝对值却在减少。
因此，在全社会农民收入增幅下降的背后，隐藏着相当数量农民的收入绝对值在减少这样一个事实，而这才是当前农民收入问题的严峻性之所在。2001年1月3日召开的中央农村工作会议以及随后发表的《中共中央、国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》指出：“当前农村突出的问题是农民增收困难，农产品销售市场不畅、价格低落，乡镇企业效益下降的情况没有根本改变，农民收入增长缓慢，中西部地区特别是粮食主产区甚至出现负增长，城乡居民收入差距进一步拉大。农民收入问题不仅关系农村的改革、发展和稳定，而且关系到国民经济和社会发展的全面。”这次中央农村工作会议再次强调了对粮食安全的隐患与担忧，会议指出：“解决几十亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦的头等大事。确保粮食安全，要抓紧几个环节：一是切实保护好耕地；二是保护好农民种粮的积极性；三是提高主产区粮食生产水平；四是完善粮食价格储备调节体系”。会议注意到迫切面临的农业生产结构调整与稳定粮食生产的关系，认识到抓好粮食生产是保证农业结构调整顺利进行的基础和前提。但是，当时的领导决策层策略性地认为，根据粮食供求状况调整年度产量是必要的，也就是说在粮食供过于求、价格低迷以及农民收入滑坡的背景下，适当减轻粮食生产面积，改种其他农业作物或经济作物，即调整农业结构是适当的。不过，中央也十分警觉地提出农业结构调整的底线是保护好基本农田，即“一定要重视保护粮食生产能力”。
3 1998—2000年粮食生产、农民储粮行为与市场价格之变动趋势
自1998年之后，粮食产量持续6年大幅下降。2003年粮食产量只有4315亿公斤，比1998年最高产量的5321亿公斤减少了807.5亿公斤，从1998-2003年期间平均每年减产816.5亿公斤。根据史清华整理的全国固定跟踪观察点资料，如表1所示，从1997年至2002年，农户家庭出售粮食的混合平均价格(名义)持续下降，且前两年的下降幅度还十分大，如1998年粮食价格比上年平均每公斤下降0.16元，即下降大约12％；而1999年农民出售粮食的混合平均价格比1998年下降0.14元，下降幅度达11％。从2000年之后，粮食价格一直徘徊在低迷的水平上。伴随着农民售粮价格的变化，农民对粮食播种面积的调整是十分显著的，1998年农户家庭粮食播种面积占耕地的比重为81.61％，和上年的81.63％没有明显的变化，但是，1999年这一比重就下调到80.93％。随后，农民对粮食播种面积逐年调减，2002年和2001年，粮食播种面积比重已经分别降到76.66％和79.20％。从农户家庭储粮行为来看，农户年初储粮和年末储粮规模从1997年以来都有所增加，尤其是1998年和1999年增加幅度比较明显，人均分别平均每年增加12公斤和14公斤。从储备(备用)粮食时间来看，备用口粮时间变化不明显，但备用存粮时间则明显变长，即从1997年和1998年的15.8个月、16.8个月延长到2001年和2002年的大约18个月。
资料来源：史清华：《农户家庭粮食经营行为研究(打印稿)》，2003年。
总之，1998年“三项政策”或者保护价敞开收购政策延缓了粮食市场供过于求和价格低迷的时期，陈锡文认为：“如果按保护价但不是敞开收购，粮食供过于求的局面可能不会持续这么长时间，也就是说市场粮食价格的回升点可能会出现得早一点”。同样很早就认识到这一点的还有黄季琨。
三、粮食政策的再次变革：政策目标优先序的调整
关于政策的公共目标或特定目标，政策目标优先序是如何确定的?政策目标组合的偏好序具有不稳定性，其目标偏好常常受诸多因素的影响，包括内在价值观、政府预算压力以及外在利益相关集团的影响力等。关键的问题在于对每个利益集团的政策目标诉求在何种情形下会引起政策决策层的高度重视，并被纳入政策目标优先序列或目标组合之中。
M.Hill指出，意识形态对政策过程的影响，在政策理念最初形成的阶段表现得尤其充分。议程建立从许多方面来看就是一个将问题转化为政策议案的意识形态过程。Parsons将这一过程的逻辑次序描述为：“问题→问题的性质→政策”，并指出：“问题是什么，我们可能形成一致的意见。但问题的性质是什么，以及因此应该制定怎样的政策来解决问题，则无法形成一致的意见”。在粮食政策决策层与制定过程中，问题也是相对明确的，关键在于：一方面，问题涉及的方面或子问题比较多，同时，不同时期不同问题的性质或相对重要性(紧迫性、严重性)不一样。
1999-2001年期间，粮食政策问题面临最突出的问题是农民收入增收严重困难、粮食市场价格持续低迷以及国有粮食企业的亏损严重，也就意味着：在粮食政策的众多目标中，增加农民收入、稳定粮食市场价格和改善国有粮食企业经营绩效是政府特别优先考虑的政策目标。但是，随着农业结构性调整战略的实施⑤与粮食价格低迷造成的粮食种植比较收益的下降，农民不断地调减粮食的播种面积，结果粮食产量自1998年之后持续6年大幅下降。2003年粮食产量只有4315亿公斤，比1998年最高产量的5321亿公斤减少了807.5亿公斤，1998—2003年期间平均每年减产816.5亿公斤。到了2003年，粮食政策问题的性质发生丁变化，随着2003年下半年粮食价格开始大幅回升以及多数粮食主产区国有粮食企业扭亏为盈，阻止粮食市场价格下滑与国有粮食系统亏损问题的严重性开始下降，代之而起的是粮食产量和安全问题的重要性迅速凸现起来，如图1所示。
2001年之后粮食问题的性质变化是缓慢发生的，中央政府决策层对问题性质改变的认识和判断也经历一个渐进的过程。在这一时期，中央对粮食政策的强调和各地方调整本地粮食政策都具有明显的地区差异性和过渡性。2001年初，中央对粮食政策的强调还是：“按保护价敞开收购农民余粮是稳定市场、增加农民收入、保护粮食生产能力的重大举措，要统一思想，认真落实。国有粮食购销企业要增强全局意识和政策观念，认真执行国家的粮食购销政策，坚决纠正一些地方限收、拒收、压级压价等损害农民利益的错误做法。”但是，迫于国际国内各种政治经济约束条件的压力和浙江省委和政府的主动建议，中央开始同意浙江先行试点放开粮食收购市场，并对国有粮食部门进行改革的政策提议。浙江省的粮改不仅将国有粮食部门和国有粮食企业政企分开，而且干脆向市场出售国有粮食企业的所有权。城市的小粮店直接拍卖，中型粮食仓储、贸易公司则实行股份制改造以及兼并、破产和重组等。这是第一次国有资本全面退出粮食零售领域的变革。到2001年9月，浙江全省85％的国有粮食企业已经改制。在浙江全省各级粮食批发市场上，从事经营的非国有粮食企业比重已经占到80％以上。浙江省粮改试点经验的部分成功和社会观念的批评压力逐渐转变了政府的政策价值目标倾向。 2001年下半年，国务院发布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，指出：“改革的目标是在国家宏观调控下，充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用，完善粮食价格形成机制，稳定粮食生产能力，建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系，逐步建立适应社会主义市场经济发展要求的粮食流通体制。当前改革的重点是……，中央财政将粮食风险基金补贴完全包干给地方真正建立起粮食生产和流通的省长负责制。”粮食主产区继续发展粮食生产，在继续实行“三项政策、一项改革”的前提下，赋予省级人民政府自主决策的权力，切实保护农民的种粮积极性，加快国有粮食购销企业改革，切实做到自主经营、自负盈亏。
到了2002年，中央政府又开始重新回到1998年改革以前对政策目标的一个重要的提法，即“逐步建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场”。在2002年1月6日的中央农村工作会议上，温家宝提出2002年粮食流通体制改革的重点工作为：
一是逐步建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场；二是加快国有粮食企业改車，鼓励不同所有制的粮食企业参股、兼并、联合，实行跨地区重组。三是鼓励粮食收储企业扩大销售，引导和鼓励产区企业到销区设点、加工和销售。四是在放开粮食市场后，要研究财政补贴农业的方式和途径，提高财政支持农业政策的效率，探索对农民直接补贴的途径。五是进一步加强政府对粮食市场的宏观调控，灵活运用进出口和国家储备等手段，稳定市场和价格。
而在2003年1月7日的中央农村工作会议上，要“培育粮食市场，探索市场化改革”的政策目标被正式提出来。温家宝指出，要根据加入WTO后我国农业面临的新形势，抓紧调查、制定深化粮食流通体制改革的整体方案。粮食流通体制改革要着眼于保护基本农田，保护农民种粮积极性，保护综合生产能力，保障国家粮食安全。这是我们始终应重视的一个重大问题。已经实行购销市场化的地区，要加快培育和规范粮食市场，加快粮食企业改革和农业结构调整。主产区要继续坚持按保护价收购制度，合理确定保护价水平和收购范围，同时也要培育粮食市场，探索市场化改革的路子。要完善粮食储备调节制度，加强对粮食市场的宏观调控，国家用于农业和农村的投入，要向粮食主产区倾斜。
从2003年10至2004年9月期间的粮食政策决策机制来看，党的中央决策层可以通过四种不同层次的决策机制来分析、确定粮食政策面临的重大问题(形势)以及问题的性质及其变化，以选择和排列粮食政策目标的优先序。这四种决策协调机制分别是党的中央全会(十六届三中全会)、中央经济工作会议、中央农村工作会议以及中央政治局会议。如2003年10月10至14日召开的党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在粮食政策目标优先序上达成了一致性决议，即确定当前粮食政策和粮食流通体制改革最为迫切的目标分别是：促进农民收入增长目标、保护粮食生产与国家粮食安全目标、粮食收购市场化目标以及增加粮食综合生产能力目标(其中，最后一点可以归并于粮食生产和安全目标之中)。而随后的中央经济工作会议、中央农村工作会议以及中央政治局会议则进一步对政策目标优先序及其具体措施作出界定。相比之下，作为政府的中央决策层，国务院则具体负责研究和组织执行党中央确立的粮食政策改革目标和任务，主要是设立、制定和实施具体的政策方案或政策子系统。政府决策层对政策议案的讨论、协商和决定主要是通过国务院常务会议组织实施的。
四、中国粮食市场政策体系的结构及其确立：
从政策实施到制度关系的形成
随着2001年以后的粮食市场化改革政策的实施，改革似乎显示了更为成功的制度特征，并实现了中国粮食产量将近10年的持续增长和市场价格的稳定和适度提高。这令人瞩目的改革成效在很大程度上既是过去多次渐进式改革累积效果的体现，也是对过去多次改革经验充分吸收和修正的结果。通过长期的改革，中国粮食市场的政策体系已经开始形成了比较清晰的架构，以及由此重新构造和稳定了国家、市场、粮食企业与农民之间直接的交易制度关系。其中，最为核心的是粮食生产补贴制度、市场价格形成制度、粮食交易订单合约制度、国有粮食企业产权制度以及粮食市场宏观调控制度。
首先，我国现行的粮食生产补贴政策主要有三种类型：即要素投入补贴、价格补贴和直接补贴。传统的农业或粮食补贴一直局限于价格补贴和要素投入补贴，这两类补贴一般也称之为间接补贴。其中，价格补贴主要是政府在粮食流通领域实行的保护价政策，狭义的粮食(农业)生产要素投入补贴是指政府提供的降低农业生产要素成本的财政支持，如化肥补贴、粮种补贴、农业机械补贴、农业生产资料贷款补贴以及农田水利和水土保持补贴等。关于农民直接补贴，国内目前一般也称之为粮食生产直接补贴，是相对于要素投入、价格支持等间接补贴而言的。农民直接收入补贴是指政府为了提高农民收入，或减少粮食(或广义的农业)政策变革给农民带来的损失而对农民的直接转移支付。农民直接收入补贴不通过价格或产量等间接手段，政府仅根据事先确定的基期产出水平或其他条件直接对农民进行补贴。
其次，粮食收购市场价格形成政策。2004年，国务院常务会议在原则通过了关于进一步深化粮食流通体制改革和实行对种粮农民直接补贴的实施意见之后，决定进一步深化粮食流通体制改革，全面放开粮食收购市场。通过最近4年之久的运行，现在应该可以得出判断：中国粮食部门的市场化改革历经多次反复终于渡过了最近几年来一直面对的关键挑战。虽然长期以来，中国粮食生产与市场波动不仅存在明显的周期性特征，但是粮食市场放开政策并没有造成过去所广泛担忧的“将会在很多程度上放大或加剧了粮食生产与市场价格的波动”。
再次，粮食交易合约式订单政策。在粮食市场化改革的背景下，放开粮食收购市场之后，政府已经不能再像过去那样通过粮食的定购和议购从农民手中收购商品粮的一大部分，直接通过价格控制和对粮食的吞吐来稳定市场了。于是，发展粮食订单，鼓励粮食企业和农民之间通过自愿协议的长期合约安排的方式，来稳定粮食市场供求总量和结构的平衡，就是必然的趋势了。自从2001年国家粮食局发布《关于发展粮食订单收购，推进粮食产业化经营的意见》以来，粮食订单在全国各地虽有了一定的发展，但是，订单总体上不仅推行困难，而且履约率也很低。刘凤芹记录了中国“订单农业”的违约率高达80％。刘还用不完全合约理论解释了我国农产品销售合约履约率低下的内在原因，并指出：“合约双方并非因为签约就将风险完全转移给另一方，在应该免责的情况下，合约双方应当共同承担市场风险”。周立群、曹利群探讨了在龙头企业和农户之间契约不完全的条件下，抵押性资产对约束交易双方行为和改善组织绩效的意义。作为一种长期合约安排，粮食订单的本质特征是吸收农民以获取和分享由于交易各方的专用性投资以及由此产生的产品差异化而带来的市场垄断租金。一直以来，那种认为“粮食等大宗农产品缺乏差异化和资产专用性而不适宜或无法实行订单经营”的观点看来是不准确的。当外部政策(如粮食直补政策)、市场环境(粮食供不应求) 发生变化以及粮食企业市场竞争力和盈利能力增强时，粮食订单得以存在和发展的租金条件可以满足。从而，如果粮食企业和农户之间再进行相互的专用性投资，以形成相互的依赖性关系，则粮食订单的长期稳定发展就是有可能的。
此外，国有粮食企业产权改革政策。国有粮食部门广泛存在的冗员过多问题已经成为不争的事实。按照朱铬基1998年的讲话，全国粮食部门在当时已有400多万人，其中300万人在职，100万人离退休，而实际上只有100万人从事粮食收储经营活动，其他200多万人什么业务都做，多数已经与粮食收储无关，必须与粮食收购业务脱钩，实行自负盈亏。更细致的案例研究表明，各县级国有粮食企业的富余职工至少已经达到50％，甚至70％都有可能。各地国有粮食部门职工的下岗分流一般采用的方式是职工“身份置换”与企业改制同时进行。改革在各地是缓慢而有序地进行的，很多地方采取“谨慎、稳妥、自愿”的原则，做到所谓的“无情买断，有情操作”。国有粮食企业自身的改革对缓解市场组织缺位和提高市场运行效率至关重要，但它的完成必须与公司化相结合，即先“政企分开”，也就是说国有粮食部门必须在合理的民营(私有)化之前迅速适应市场竞争的压力，并在没有正式的产权转移的条件下将自身置于规范的竞争规则中。这需要硬化国有粮食企业的预算约束并改革相应的法律体系，即在国家仍然保留对资产控制的前提下，将国有粮食部门转变为独立的法入主体或股份公司。在实际改革过程中，可以因地制宜，灵活运作，如对大中型企业，可以通过股份制改造成现代公司制形式；而对于中小型企业，则可以灵活采用拍卖(如南京市共拍卖粮站70多个)，承租、卖瓤租壳、股份合作制或直接改成有限责任公司等各种组织形式。
最后，健全独立的粮食储备调控体系和政策。市场化改革之后，稳定粮食市场和保障粮食安全的政策目标是由政府通过专门独立的、垂直的、非盈利的政策性公司即国家粮食管理储备总公司负责吞吐粮食、稳定市场供求来实现的，而不是依赖于以盈利为目的的地方国有粮食企业。如果粮食收购市场化之后，再度出现1994年的价格攀升以至失控或者粮食供给危机，那么就难以确保改革不会逆转。不过，政府对此似乎已经有了足够的经验认识，自1998年以来，国家共投资237亿元国债资金，地方政府在土地征用、工程前期准备及项目配套建设方面也投入了相应资金，分三批建设1100多个国家储备粮项目，可增仓容500亿公斤以上。我国中央储备粮垂直管理体系和长效应急机制日趋完善，中央储备粮已成为粮食调控体系中“调得动、用得上”，“吞吐灵活、调控有力”的主力军和最可靠的力量。2000年1月经国务院批准组建中国储备粮管理总公司，具体负责中央储备粮的管理和轮换。2003年以来，中央储备粮垂直管理体系成功经受了“非典”疫情、局部地区洪涝灾害、粮价大幅上涨等实际应急检验，为稳定粮食市场发挥了重要的调控作用。“非典”期间，部分疫情较重地区的中央储备粮分支机构主动调整轮换节奏，积极组织市场急需的粮油货源，为稳定市场发挥了重要作用。去年下半年，为有效缓解国内大豆供求矛盾，中国储备粮管理总公司成功完成国家下达的80万吨中央储备大豆抛售任务。这是中国储备粮管理总公司成立以来国家首次动用中央储备粮调控市场。在市场粮价一度大幅上涨的情况下，中国储备粮管理总公司及时制定和强化应急执行预案，确保在国家下达调用指令2小时至48小时内能够运出粮食。
五、结论与讨论
本文的研究表明，中国粮食市场制度规则的形成是在历次粮食市场化政策改革(最有影响的包括1985年合同制粮改、1993年价格自由化改革、1998年粮改)不断反复和市场多次震荡之中缓慢确立的。从2001年开始，在中国加入世界贸易组织的粮食国际市场环境冲击和1998年粮改政策多项目标落空以及农民与社会广泛呼声等多重复杂因素的交互作用和压力之下，政府终于被迫再一次调整政策改革方案，一方面开始逐步放开粮食收购市场，另一方面，加快了国有粮食企业的政企分开与自身的改革。这次进行的粮食改革与政策变革采用了分权化和渐进式的策略。改革政策的设计既体现了政府决策层的效率与公正、安全等价值目标兼顾的信念，又赋予了政策运作以坚实的经济思想理论基础。目前的改革政策很大程度上体现了渐进转轨的演化制度观点，包括注重市场竞争与产权改革的作用、市场组织与组织之间的治理机制(粮食产业化)的培育，以及政府在减少信息不对称、硬化预算软约束、强化市场功能等方面发挥了积极的作用。总之，这一时期的“粮改”基本上确立并完善了我国粮食市场的政策体系，其改革的经验对深化转轨经济学中政策过程的理解具有以下启示：
首先，稳妥、渐近的改革方式有助于缓解激进快速方式下的经济补偿不充分性可能引起的矛盾冲突的恶化。的确，在许多地区，由于政府的财政负担能力有限和国有粮食部门过去的亏损严重，对下岗职工的补偿水平过低，甚至对于企业拖欠职工的社会保障金也无法补缴，在这样的情形下，分流下岗改革必须十分谨慎。同样，对农民的粮食直接补贴也增强了农民抵御市场价格波动风险的能力。
其次，粮食生产者与需求者(饲料用粮企业、加工、批发中介机构等)之间新型的联系正在形成之中，这将奠定粮食市场良性运转的制度基础。稳定的治理关系能从长远提高社会的专业化分工水平与经济增长能力，但是在改革的初始阶段，尤其是迅速的市场化变革会增加经济活动的各个参与者之间联系的不确定性。传统的联系可能会被削弱、打乱甚至被破坏以至不存在，而粮食生产者与需求者(饲料用粮企业、加工、批发中介机构等)之间新的联系正在形成之中。此时，市场关系常常与因各种“游说活动”团体和非正式组织的活动而导致的非常事件相联系，政府介入因此显得越发重要。
最后，不同粮食政策目标之间潜在的冲突能否得到有效的控制和协调至关重要。中国粮食政策改革一直以来面临的主要问题和挑战是难以打破“放、活、乱、紧”的不良循环。其中关键原因是粮食政策的多重目标常常发生严重的冲突，如农民收入增收、保持粮食价格稳定和控制政府财政负担过重或国有粮食企业亏损的目标。于是，困难是一旦需要解决农民卖粮难而提高粮食价格，则政府的财政负担和企业亏损就加剧，而相反亦然。而政府的直接干预则会进一步放大粮食市场价格的波动。但是，最近改革的重大进展是明确的将政策的多重目标实现了剥离，在全面引入竞争和实现资源配置的效率目标的同时，通过实施农民粮食生产直接补贴计划来实现收入分配(增长)目标，再通过健全完善垂直的粮食储备管理体系来实现粮食安全与市场稳定化目标。如此众多的粮食政策目标最终得以在粮食市场制度良好运转的基础上找到了协调的平衡点，从而这一轮改革刺激了当前近10年的粮食增产，几乎开创了20世纪80年代以来粮食产量最长时间持续稳定增长的记录。
责任编辑：秦开凤