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摘 要：通过目前重庆市村级土地利用规划的实践，以及对土地利用规划理论的研究，结合未来土地管理发展的形势，村级土地利用规划丰富了目前土地利用规划体系和内容，强化了土地管理在农村土地利用规划管理上的作用，有利于土地规划指标落地和管理，也有利于促进新农村建设和发展。该文对村级土地规划编制的关键技术进行了阐述和探讨，指出村级土地利用规划具有一定的参考和应用价值。同时指出村级土地利用规划是一个大胆的尝试，具有一定的探索性和创新性，面临着许多政策机制问题和技术问题，还需要不断深入研究完善。
关键词：重庆市；村级土地利用规划；研究探讨
中图分类号 F301.24 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）09-05-03
由于我国土地利用规划体系中没有村级土地利用规划，国内外也从未开展过相应的工作实践，更没有系统的理论研究成果，开展村级土地利用规划缺乏法律上的依据、理论上的支撑、经验上的借鉴和技术上的保证。因此，为了进一步规范村级土地利用规划的编制，更好地结合农民生产和生活方式，引导微观土地的充分合理利用，有必要在总结重庆市试点经验的基础上，对村级土地利用规划中存在问题进行探讨和研究。
1 村级土地利用规划编制的关键技术
1.1 基础数据 村级土地利用规划以土地利用现状数据为基础，而土地利用现状的认定一般有两种数据：实测数据和变更调查数据。两个数据又存在一定的差异，原因主要有：比例尺不一致；数据变更不及时；违法用地的认定方式不同。
为了维护村级土地利用规划的权威性，规划基数的确认应坚持以下两个原则：一是实事求是；二是合法合规。在实际操作过程中，可以采用实测数据，但前提是必须要与变更调查数据相衔接，对与变更调查差异比较大的数据，重新进行核实，本着实事求是的原则，对合法合规的，经过国土等相关部门认定的数据，保留实测数据量；对于没有合法手续认定的用地数据（主要是建设用地），在规划基数中剔除，还原成违法利用之前的地类后，重新计入基数，同时在规划中提出违法用地处置的方式和方法。
1.2 规划指标的确定 结合目前重庆市几个村级土地利用规划试点项目，主要控制指标的确定可采取以下方式。
农村建设用地：一般来讲，村级土地利用规划过程中，以上一级规划（主要指乡镇规划）中对规划范围内的农村建设用地总量指标为基础。农村建设用地总面积若保持不变，只在布局上进行局部调整，这种方式能为农村集体产业发展提供更大空间。在满足村域用地的前提下，按照节约集约的原则，若适当减少农村建设用地面积，转为地票进行交易，利用置换、周转政策，可盘活农村建设用地。若村域经济社会发展确实有必要增加规划区农村建设用地，可以增加，但本乡镇范围内农村集体建设用地总量不能增加。
耕地和基本农田：与现行乡镇土地利用总体规划相衔接，规划期末耕地和基本农田不减少。采用这种方式，耕地和基本农田指标控制模式的村级土地利用规划很可能会在短时间内修改；与新一轮土地利用总体规划修编衔接，耕地和基本农田指标根据区县国土局、各乡镇政府统筹区县和乡镇发展总体方向后，进行适当调整。这种模式的指标协调难度比较大，对指标准确度的要求也比较高。
1.3 规划的分区和分片 土地利用区：村级土地利用分区是指导村域土地利用方向，保障规划目标实现的重要基础，是在产业规划的控制下，落实产业发展规划的一个必要途径，有利于实现业主参与土地利用管理和村内民主管理。由于规模效应和集聚效应的作用，产业和功能相近的土地利用片往往呈现相对集中布置规律，全村形成产业类型和功能差异明显的几大区域，村级土地利用规划中，依据这些差异，相应地划分出土地利用区。村级土地利用规划的土地利用分区必须遵循促进规模经营、符合产业布局、以道路为界、尊重群众意见等原则。
土地利用片：在土地利用区的基础上，根据地形地貌的不同，以及灌溉排水条件、土壤条件、生产管理组织形式等差异，对村域进行土地利用片的划分。在划分过程中应力求将生产管理、经营管理和土地利用管理三者融合为一体。
1.4 图件和数据库 村级土地利用规划涉及的内容丰富，需要表达的内容也很多，图件的比例尺要求也可能不尽相同。
1.4.1 图件 从图件类型来看，除了土地利用总体规划所要求的基础性图件，如土地利用现状图、土地利用规划图、基本农田保护规划图以外，根据规划区的实际需要，以及和相关规划的协调结果，还可能有土地开发整理规划图、交通道路分布图、产业发展布局示意图、土地利用片布局图、高程分区图、水系分布图等多种图件。如双溪村土地利用规划基本上包含了以上所有图件，而白市驿高峰寺等3个村规划范围内，产业发展已经初具规模，基础设施布局已经相对比较完善，因此规划过程中只编制了3幅基础性图件。因此，图件类型可因地而异，在保证基础性图件的基础上，其他图件可视不同情况而定，不宜强行规定。
1.4.2 规划图 规划图应保留土地利用现状要素，比例尺与现状图相同，一般采用挂图形式。规划图一般包含土地利用现状图、土地利用规划图、基本农田保护规划图、土地开发整理规划图、交通道路分布图、产业发展布局示意图、土地利用片（区）布局图等。
1.4.3 数据库 村级土地利用规划数据库建设，是为了更好地对规划进行监控，有利于规划的实施。因此，村级土地利用规划过程中，要建立相关的数据库，主要包括现状数据库和规划数据库。
1.5 农村居民点布局模式 农村居民点的安置模式关系到农民的切身利益，关系到规划实施的进度和实施成效。因此，根据规划区的产业发展和区域现状，农村居民点拆迁安置有以下两种模式：
1.5.1 全部集中安置 规划区的产业发展需要将农民聚集到一处进行安置，同时将原来的农村居民点全部拆除并复耕，节约下来的指标用来安排农村其他建设用地。这种模式下的村域相关配套设施完善难度较小，但是也容易带来卫生条件差、污水处理难等问题。因此，这种布局模式比较适合全村统一发展一项产业，土地利用分片和分区不明显的村域。同时，要求农民平时耕作或劳动地点距离农民新村不太远，到达时间较短，否则，将会影响农民正常的生产和生活。 1.5.2 适度集中安置 规划区的产业发展需要将农民进行适度集中，但又不能完全集中在一个农民新村，规划过程中就采用“大集中、小分散”的模式，同时将原来的部分农村居民点拆除并复耕，节约下来的指标重新安排其他建设用地。这种模式下的农民进行耕作的方便性更大，但是配套设施用地面积总量较大，适合全村发展若干产业，土地利用分区和分片比较明显的村域。
1.6 与生产经营管理的结合 村级土地利用规划的目的，在一定层面上说，是为了更好地组织村域范围内的生产经营，促进区域经济和社会的可持续发展。因此，在村级土地利用规划的过程中，要充分分析区域经济发展的优势和劣势，考虑该村生产经营发展方向。具体到规划本身，在对土地利用片和土地利用区的划分过程中，要在尊重村域生产经营管理的基础之上，将土地利用片和土地利用区进行仔细划分，各土地利用片和土地利用区之间，生产经营管理应该有所不同，要体现各自的特色。
2 需要进一步探讨的问题
2.1 规划的刚性和弹性 刚性和弹性是土地利用管理的两个方面，没有刚性，规划的控制作用就无从体现；缺少了弹性的规划，则过于呆板，可操作性差，规划与生产管理、经营管理相互就不能融合。土地利用规划中的弹性是在遵守其刚性的基础上方能获取的，没有对刚性的遵守，也就不能获得相应的弹性。弹性是在刚性的控制下来运作的，也就是说弹性是在宏观控制性指标内取得的。弹性指标将对刚性指标起补充作用，补充其自主性和灵活性。村级土地利用规划是在大比例尺上的详细土地利用规划，其刚性和弹性都是十分具体的，因此，要实现规划刚性和弹性的有机结合，是十分难的。
规划的刚性不仅体现了土地利用规划的宏观控制性，也反映出来规划的严肃性，规划的刚性主要体现在以下几个方面：一是必须严格落实乡镇级土地利用总体规划分解给村一级土地利用规划的耕地指标和基本农田保护面积；二是不得突破镇级土地利用总体规划分解下达给村级利用规划的建设用地规模（或者不超过现状合法建设用地面积）；三是充分体现节约集约用地；四是未经过相应程序认可，不得改变各规划土地片的土地用途。
在坚持村级土地利用规划刚性的前提下，规划的弹性主要包括以下3个方面：一是如因客观需要，所规划的建设用地位置、方向可作适当微调，相邻片的建设用地可进行适当合并使用，但是建设用地的选址不能完全脱离原规划的位置，更不能多占用耕地；二是各规划土地片建设用地规模不能突破控制指标，但可以小于控制指标；三是耕地以外的地类可以向耕地转变，但是耕地不能向其他地类进行逆转。
2.2 如何推进农业产业化发展 农业产业化的发展作为农民致富、农村经济发展的重要途径，一直受到国家和地方政府的重视。在推进农业产业化发展过程中，存在着农民组织化程度低、市场体系建设薄弱、农产品交易市场不成熟、龙头企业规模小等问题，各级政府和部门除了在机制体制上进行改革创新外，还应加大对农村建设的投入。从目前市县在乡镇实施的项目来看，存在以下问题：一是统筹不协调，多部门规划。国土、农业、水利、交通、经委等部门都或多或少地在乡镇甚至在村社进行项目规划，存在项目相互冲突、各自为政，很难整合等问题，致使各项目的可实施性不强，效果不明显；二是指导性不强。很多乡镇缺少农业产业化规划思路及农业产业化发展方向，更没有相关规划作为指导。同时，在市县所制定的相关规划中，项目是由镇村上报的，所确定的项目编制层次低，产业化程度低，对当地的农业产业化发展没有实际意义；三是规划执行力度弱。很多规划编制后却没有很好落实，或者在实施过程中与其他规划发生冲突后，作了较大调整，使得规划的价值大打折扣；四是农民参与不够。农业产业化的发展，以及相关规划的编制都应以农民自由选择、平等合作为基础。政府应充分征求农民意见，吸引农民参与，这样制定的规划及发展思路才有生命力，才能真正产生实效。
因此，引导村域农业产业化发展也是村级土地利用规划中需要考虑的重点内容之一。村级土地利用规划的编制，要为农业产业化的发展创造一定的硬件条件。同时，目前农地要素市场还不够完善，应通过集体经济组织，将权属调整和土地经营权流转结合起来，在坚持自愿的基础上，大胆创新，开展多种形式的土地经营权流转，为农业产业化的发展创造一定的软件条件。
2.3 如何保护农民利益 农民利益一直受到各方广泛关注，由于自身的原因，农民较难参与到相关规划、项目和事务的决策过程中，使得农民很难维护好自己的利益。主要体现在以下几个方面：一是农民文化素质较低。由于我国二元体制的原因，城乡居民文化素质差距很大，农民文化程度普遍不高。目前在农村，文化层次相对较高的青壮年劳力普遍外出打工，剩下人员的文化素质则更为低下；二是农民的参与意识和参与能力相对薄弱。由于受经济、文化发展和传统观念等诸多因素的制约，农村的一部分农民缺乏主动参与的意识。还有一部分农民参与的理性化程度低，对自己的参与行为、后果以及应负的责任缺乏理性的审视；三是信息封闭，农民缺乏知情权。农民参与必须具备相关的农村公共事务的知识与信息。有时出于对自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力，一些地方政府部门不愿公开有关政策的详细信息。政策信息封闭，政策信息的不对称和渠道不畅，造成农民不能准确理解农村政策的价值目标，缺乏对政策的认同感，从而不能对政策制定或政策调整发表正确的意见和建议，使农民参与的热情大大降低，进一步影响政策执行的有效性；四是农民参与的运行机制不健全。首先，某些地方公务员有浓厚的“官本位”意识，忽视了农民参与性。其次，行政机关的运作制度和法制不健全，影响了农民的参与。再次，行政权的监督制度不健全，亦是农民参与难以实现的客观因素。
因此，村级土地利用规划如何保护农民利益，让农民得利是一个难点。在规划的编制、实施过程中，要充分保障农民的知情权和参与权，让广大农民了解相关的政策法规以及规划编制内容、目标，保障他们在规划编制过程中的知情权，调动他们参与规划并推动规划实施的积极性和主动性。
要切实尊重和维护农民的权益，在确定用地布局、基础设施布置等规划编制过程中，在居民点拆建、安置补偿等规划执行过程中，在推动土地经营权流转、发展农业产业化等规划实施后的发展过程中，都要坚持以农民利益为重，紧紧围绕解决“三农问题”而展开。因此，在编制规划的过程中，以及在规划文本中，都要站在农民的立场上，充分保障农民利益，使规划成果成为“富民规划”，这也是村级土地利用规划成功的关键。
3 结束语
村级土地利用规划丰富了土地利用规划体系和内容，强化了土地管理在农村土地利用规划管理上的作用，有利于促进新农村建设和发展。因此，村级土地利用规划具有重要的理论意义和实践意义，具有较强的推广和应用价值。本研究可为重庆市乃至我国全面开展村级土地利用规划提供理论依据和技术参考。
参考文献
[1]卫鹏鹏.政府如何推动农业产业化健康发展[J].当代经济，2002，10.
[2]李晓刚，张孝成.新一轮土地利用规划与公众参与[J].重庆国土资源，2009（2）：4-6.
[3]师武军. 关于中国土地利用规划体系建设的思考[J].中国土地科学，2005（1）.
[4]张芸，屠龙海，许佳立. 县级土地利用规划管理信息系统的建设[J].浙江国土资源，2003（4）：53-54.
[5]刘中婷，陈美球. 关于土地利用总体规划刚性与弹性的思考[J].广东土地科学，2005（10）：33-37.
[6]陈荣蓉，叶公强，杨朝现，等. 村级土地利用规划编制[J].中国土地科学，2009，23（3）.
[7]卫鹏鹏.政府如何推动农业产业化健康发展[J].当代经济，2002（10）.
[8]杜莺. 完善我国土地规划体系的探讨[J].国土资源科技管理，2005（6）：37-39.
[9]渠甲源，刘秀华. 论新农村建设中村级土地利用规划的编制[J].西南农业大学学报（社会科学版），2008，6（6）：10-13.
（责编：陶学军）
关键词：重庆市；村级土地利用规划；研究探讨
中图分类号 F301.24 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）09-05-03
由于我国土地利用规划体系中没有村级土地利用规划，国内外也从未开展过相应的工作实践，更没有系统的理论研究成果，开展村级土地利用规划缺乏法律上的依据、理论上的支撑、经验上的借鉴和技术上的保证。因此，为了进一步规范村级土地利用规划的编制，更好地结合农民生产和生活方式，引导微观土地的充分合理利用，有必要在总结重庆市试点经验的基础上，对村级土地利用规划中存在问题进行探讨和研究。
1 村级土地利用规划编制的关键技术
1.1 基础数据 村级土地利用规划以土地利用现状数据为基础，而土地利用现状的认定一般有两种数据：实测数据和变更调查数据。两个数据又存在一定的差异，原因主要有：比例尺不一致；数据变更不及时；违法用地的认定方式不同。
为了维护村级土地利用规划的权威性，规划基数的确认应坚持以下两个原则：一是实事求是；二是合法合规。在实际操作过程中，可以采用实测数据，但前提是必须要与变更调查数据相衔接，对与变更调查差异比较大的数据，重新进行核实，本着实事求是的原则，对合法合规的，经过国土等相关部门认定的数据，保留实测数据量；对于没有合法手续认定的用地数据（主要是建设用地），在规划基数中剔除，还原成违法利用之前的地类后，重新计入基数，同时在规划中提出违法用地处置的方式和方法。
1.2 规划指标的确定 结合目前重庆市几个村级土地利用规划试点项目，主要控制指标的确定可采取以下方式。
农村建设用地：一般来讲，村级土地利用规划过程中，以上一级规划（主要指乡镇规划）中对规划范围内的农村建设用地总量指标为基础。农村建设用地总面积若保持不变，只在布局上进行局部调整，这种方式能为农村集体产业发展提供更大空间。在满足村域用地的前提下，按照节约集约的原则，若适当减少农村建设用地面积，转为地票进行交易，利用置换、周转政策，可盘活农村建设用地。若村域经济社会发展确实有必要增加规划区农村建设用地，可以增加，但本乡镇范围内农村集体建设用地总量不能增加。
耕地和基本农田：与现行乡镇土地利用总体规划相衔接，规划期末耕地和基本农田不减少。采用这种方式，耕地和基本农田指标控制模式的村级土地利用规划很可能会在短时间内修改；与新一轮土地利用总体规划修编衔接，耕地和基本农田指标根据区县国土局、各乡镇政府统筹区县和乡镇发展总体方向后，进行适当调整。这种模式的指标协调难度比较大，对指标准确度的要求也比较高。
1.3 规划的分区和分片 土地利用区：村级土地利用分区是指导村域土地利用方向，保障规划目标实现的重要基础，是在产业规划的控制下，落实产业发展规划的一个必要途径，有利于实现业主参与土地利用管理和村内民主管理。由于规模效应和集聚效应的作用，产业和功能相近的土地利用片往往呈现相对集中布置规律，全村形成产业类型和功能差异明显的几大区域，村级土地利用规划中，依据这些差异，相应地划分出土地利用区。村级土地利用规划的土地利用分区必须遵循促进规模经营、符合产业布局、以道路为界、尊重群众意见等原则。
土地利用片：在土地利用区的基础上，根据地形地貌的不同，以及灌溉排水条件、土壤条件、生产管理组织形式等差异，对村域进行土地利用片的划分。在划分过程中应力求将生产管理、经营管理和土地利用管理三者融合为一体。
1.4 图件和数据库 村级土地利用规划涉及的内容丰富，需要表达的内容也很多，图件的比例尺要求也可能不尽相同。
1.4.1 图件 从图件类型来看，除了土地利用总体规划所要求的基础性图件，如土地利用现状图、土地利用规划图、基本农田保护规划图以外，根据规划区的实际需要，以及和相关规划的协调结果，还可能有土地开发整理规划图、交通道路分布图、产业发展布局示意图、土地利用片布局图、高程分区图、水系分布图等多种图件。如双溪村土地利用规划基本上包含了以上所有图件，而白市驿高峰寺等3个村规划范围内，产业发展已经初具规模，基础设施布局已经相对比较完善，因此规划过程中只编制了3幅基础性图件。因此，图件类型可因地而异，在保证基础性图件的基础上，其他图件可视不同情况而定，不宜强行规定。
1.4.2 规划图 规划图应保留土地利用现状要素，比例尺与现状图相同，一般采用挂图形式。规划图一般包含土地利用现状图、土地利用规划图、基本农田保护规划图、土地开发整理规划图、交通道路分布图、产业发展布局示意图、土地利用片（区）布局图等。
1.4.3 数据库 村级土地利用规划数据库建设，是为了更好地对规划进行监控，有利于规划的实施。因此，村级土地利用规划过程中，要建立相关的数据库，主要包括现状数据库和规划数据库。
1.5 农村居民点布局模式 农村居民点的安置模式关系到农民的切身利益，关系到规划实施的进度和实施成效。因此，根据规划区的产业发展和区域现状，农村居民点拆迁安置有以下两种模式：
1.5.1 全部集中安置 规划区的产业发展需要将农民聚集到一处进行安置，同时将原来的农村居民点全部拆除并复耕，节约下来的指标用来安排农村其他建设用地。这种模式下的村域相关配套设施完善难度较小，但是也容易带来卫生条件差、污水处理难等问题。因此，这种布局模式比较适合全村统一发展一项产业，土地利用分片和分区不明显的村域。同时，要求农民平时耕作或劳动地点距离农民新村不太远，到达时间较短，否则，将会影响农民正常的生产和生活。 1.5.2 适度集中安置 规划区的产业发展需要将农民进行适度集中，但又不能完全集中在一个农民新村，规划过程中就采用“大集中、小分散”的模式，同时将原来的部分农村居民点拆除并复耕，节约下来的指标重新安排其他建设用地。这种模式下的农民进行耕作的方便性更大，但是配套设施用地面积总量较大，适合全村发展若干产业，土地利用分区和分片比较明显的村域。
1.6 与生产经营管理的结合 村级土地利用规划的目的，在一定层面上说，是为了更好地组织村域范围内的生产经营，促进区域经济和社会的可持续发展。因此，在村级土地利用规划的过程中，要充分分析区域经济发展的优势和劣势，考虑该村生产经营发展方向。具体到规划本身，在对土地利用片和土地利用区的划分过程中，要在尊重村域生产经营管理的基础之上，将土地利用片和土地利用区进行仔细划分，各土地利用片和土地利用区之间，生产经营管理应该有所不同，要体现各自的特色。
2 需要进一步探讨的问题
2.1 规划的刚性和弹性 刚性和弹性是土地利用管理的两个方面，没有刚性，规划的控制作用就无从体现；缺少了弹性的规划，则过于呆板，可操作性差，规划与生产管理、经营管理相互就不能融合。土地利用规划中的弹性是在遵守其刚性的基础上方能获取的，没有对刚性的遵守，也就不能获得相应的弹性。弹性是在刚性的控制下来运作的，也就是说弹性是在宏观控制性指标内取得的。弹性指标将对刚性指标起补充作用，补充其自主性和灵活性。村级土地利用规划是在大比例尺上的详细土地利用规划，其刚性和弹性都是十分具体的，因此，要实现规划刚性和弹性的有机结合，是十分难的。
规划的刚性不仅体现了土地利用规划的宏观控制性，也反映出来规划的严肃性，规划的刚性主要体现在以下几个方面：一是必须严格落实乡镇级土地利用总体规划分解给村一级土地利用规划的耕地指标和基本农田保护面积；二是不得突破镇级土地利用总体规划分解下达给村级利用规划的建设用地规模（或者不超过现状合法建设用地面积）；三是充分体现节约集约用地；四是未经过相应程序认可，不得改变各规划土地片的土地用途。
在坚持村级土地利用规划刚性的前提下，规划的弹性主要包括以下3个方面：一是如因客观需要，所规划的建设用地位置、方向可作适当微调，相邻片的建设用地可进行适当合并使用，但是建设用地的选址不能完全脱离原规划的位置，更不能多占用耕地；二是各规划土地片建设用地规模不能突破控制指标，但可以小于控制指标；三是耕地以外的地类可以向耕地转变，但是耕地不能向其他地类进行逆转。
2.2 如何推进农业产业化发展 农业产业化的发展作为农民致富、农村经济发展的重要途径，一直受到国家和地方政府的重视。在推进农业产业化发展过程中，存在着农民组织化程度低、市场体系建设薄弱、农产品交易市场不成熟、龙头企业规模小等问题，各级政府和部门除了在机制体制上进行改革创新外，还应加大对农村建设的投入。从目前市县在乡镇实施的项目来看，存在以下问题：一是统筹不协调，多部门规划。国土、农业、水利、交通、经委等部门都或多或少地在乡镇甚至在村社进行项目规划，存在项目相互冲突、各自为政，很难整合等问题，致使各项目的可实施性不强，效果不明显；二是指导性不强。很多乡镇缺少农业产业化规划思路及农业产业化发展方向，更没有相关规划作为指导。同时，在市县所制定的相关规划中，项目是由镇村上报的，所确定的项目编制层次低，产业化程度低，对当地的农业产业化发展没有实际意义；三是规划执行力度弱。很多规划编制后却没有很好落实，或者在实施过程中与其他规划发生冲突后，作了较大调整，使得规划的价值大打折扣；四是农民参与不够。农业产业化的发展，以及相关规划的编制都应以农民自由选择、平等合作为基础。政府应充分征求农民意见，吸引农民参与，这样制定的规划及发展思路才有生命力，才能真正产生实效。
因此，引导村域农业产业化发展也是村级土地利用规划中需要考虑的重点内容之一。村级土地利用规划的编制，要为农业产业化的发展创造一定的硬件条件。同时，目前农地要素市场还不够完善，应通过集体经济组织，将权属调整和土地经营权流转结合起来，在坚持自愿的基础上，大胆创新，开展多种形式的土地经营权流转，为农业产业化的发展创造一定的软件条件。
2.3 如何保护农民利益 农民利益一直受到各方广泛关注，由于自身的原因，农民较难参与到相关规划、项目和事务的决策过程中，使得农民很难维护好自己的利益。主要体现在以下几个方面：一是农民文化素质较低。由于我国二元体制的原因，城乡居民文化素质差距很大，农民文化程度普遍不高。目前在农村，文化层次相对较高的青壮年劳力普遍外出打工，剩下人员的文化素质则更为低下；二是农民的参与意识和参与能力相对薄弱。由于受经济、文化发展和传统观念等诸多因素的制约，农村的一部分农民缺乏主动参与的意识。还有一部分农民参与的理性化程度低，对自己的参与行为、后果以及应负的责任缺乏理性的审视；三是信息封闭，农民缺乏知情权。农民参与必须具备相关的农村公共事务的知识与信息。有时出于对自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力，一些地方政府部门不愿公开有关政策的详细信息。政策信息封闭，政策信息的不对称和渠道不畅，造成农民不能准确理解农村政策的价值目标，缺乏对政策的认同感，从而不能对政策制定或政策调整发表正确的意见和建议，使农民参与的热情大大降低，进一步影响政策执行的有效性；四是农民参与的运行机制不健全。首先，某些地方公务员有浓厚的“官本位”意识，忽视了农民参与性。其次，行政机关的运作制度和法制不健全，影响了农民的参与。再次，行政权的监督制度不健全，亦是农民参与难以实现的客观因素。
因此，村级土地利用规划如何保护农民利益，让农民得利是一个难点。在规划的编制、实施过程中，要充分保障农民的知情权和参与权，让广大农民了解相关的政策法规以及规划编制内容、目标，保障他们在规划编制过程中的知情权，调动他们参与规划并推动规划实施的积极性和主动性。
要切实尊重和维护农民的权益，在确定用地布局、基础设施布置等规划编制过程中，在居民点拆建、安置补偿等规划执行过程中，在推动土地经营权流转、发展农业产业化等规划实施后的发展过程中，都要坚持以农民利益为重，紧紧围绕解决“三农问题”而展开。因此，在编制规划的过程中，以及在规划文本中，都要站在农民的立场上，充分保障农民利益，使规划成果成为“富民规划”，这也是村级土地利用规划成功的关键。
3 结束语
村级土地利用规划丰富了土地利用规划体系和内容，强化了土地管理在农村土地利用规划管理上的作用，有利于促进新农村建设和发展。因此，村级土地利用规划具有重要的理论意义和实践意义，具有较强的推广和应用价值。本研究可为重庆市乃至我国全面开展村级土地利用规划提供理论依据和技术参考。
参考文献
[1]卫鹏鹏.政府如何推动农业产业化健康发展[J].当代经济，2002，10.
[2]李晓刚，张孝成.新一轮土地利用规划与公众参与[J].重庆国土资源，2009（2）：4-6.
[3]师武军. 关于中国土地利用规划体系建设的思考[J].中国土地科学，2005（1）.
[4]张芸，屠龙海，许佳立. 县级土地利用规划管理信息系统的建设[J].浙江国土资源，2003（4）：53-54.
[5]刘中婷，陈美球. 关于土地利用总体规划刚性与弹性的思考[J].广东土地科学，2005（10）：33-37.
[6]陈荣蓉，叶公强，杨朝现，等. 村级土地利用规划编制[J].中国土地科学，2009，23（3）.
[7]卫鹏鹏.政府如何推动农业产业化健康发展[J].当代经济，2002（10）.
[8]杜莺. 完善我国土地规划体系的探讨[J].国土资源科技管理，2005（6）：37-39.
[9]渠甲源，刘秀华. 论新农村建设中村级土地利用规划的编制[J].西南农业大学学报（社会科学版），2008，6（6）：10-13.
（责编：陶学军）