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《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《纲要》）明确提出：“完善中国特色现代大学制度，完善治理结构。” ①究竟何为现代大学制度？大学需要建立怎样的制度才能完善治理结构？关于这个问题，法学界、教育学界都从不同的视角给予阐释。在日本大学法人化改革的浪潮下，有学者提出了大学法人治理理论②。认为我国大学应当通过法人治理结构的优化来建立现代大学制度。笔者认为现代大学制度首先应当是依据法律③管理学校的制度。大学法人治理结构的理论价值是非常值得肯定的，因为他是在依法管理学校的思想下建立，是将公司法人治理模式与大学管理制度有机结合的产物。这种理论有利于理顺大学内部、外部关系，有利于明确大学的法人地位，有利于激发大学内部管理机制的完善。但是这种理论应当如何操作？应当以什么为依据稳步推进呢？这个问题是很值得研究的。因为任何好的理论不形成有效的制度约束是无法保证持续高效地运转的。因此笔者试图探讨建立大学章程与现代大学法人治理结构之间的关系。
现代大学法人治理结构的内涵
法人治理结构的研究是从经济学家开始的，后法学学者将法人治理结构的研究用来解决公司法人治理的问题。我国法人治理结构的研究主要集中在国有企业的公司治理结构领域④。现代大学治理理论是伴随着现代大学制度的建立而兴起并发展起来的。20世纪90年代以来，治理的理论引入到了中国的大学管理中，在中国大学内部管理体制改革中逐步引出了大学治理的议题。所谓现代大学法人治理结构是指现代大学在运行与发展中，为了落实大学法人的主体地位，应以达到法人治理结构内外部权力机制的构造与配置为核心内容与运行机制，从而实现大学与政府、社会之间以及大学内部诸要素之间关系的双重构建，最终完成大学的责任与使命⑤。大学治理结构是现代大学制度的本质和核心，是联系大学内部以及外部各利益相关主体的正式的和非正式关系的制度安排，从而使各利益相关体在权利、责任和利益上互相制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。它涉及学校纵向和横向关系，各种权力、义务与责任的界定，各种利益关系的格局。现代大学治理结构包括两个层面，即宏观层面和微观层面：前者是指学校与外部的关系，包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法办学；后者是指学校内部关系，包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。就其核心而言，就是在政府的宏观调控下，明确大学与政府的关系，使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人，独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理。
我国为了推进高等教育的发展，为了建设世界一流大学目标的实现，已颁布了《教育法》、《教师法》等一系列的教育法律法规，特别是1998年颁布的《高等教育法》，该法规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”这些规定要求我国所有的大学都应当建立起依法治理的现代大学法人治理结构。但是法律虽然对于大学的权力和责任、政府的权力和责任、教师与学生的权力和责任都作了明确的表述，但是这些规定很原则，缺乏可实际操作的程序规定。在实践领域里的实效性存在很多不足。在面临国家教育体制改革的大背景下，为大学法人治理结构提供制度性的保障是重中之重。
我国大学法人治理结构的现实问题
1.大学外部关系中存在政府与学校的法律关系不明的困境。
中国高校行政积习严重，给高校的学术自治带来极大损害。法律虽规定了大学具有法人地位，承担民事法律责任，但是大学具有什么样的法律地位？大学与政府的关系是什么？大学与教育行政部门在招生权，人事任免权，财政权，管理事项分配上都存在着很多不协调与不明确的地方。解决这些问题的核心和前提是大学和政府关系如何理顺。即大学和政府各自的权利（力）界限在何处？对于这些问题法律虽给出了答案但是远远没能解决现实问题。
2.大学内部管理责权不明，权力失衡现象严重。
现行法律明示或暗示性地规定了我国大学的四种权力有政治领导权力、行政权力、学术权力和民主管理权力，但是我国大学学术权力与行政权力失衡、党委书记与校长的权责不明、学校与学院、系的权力不对等教代会监督权的弱化、教授监督权的缺失问题，使我国大学在内部治理结构上与西方发达国家存在较大差距。善治的标志是和谐，大学治理的和谐反映着在大学治理的过程中权力关系的和谐。权力关系的不和谐往往由权力关系的失范引起。这种状况，正在影响着大学治理的过程和效果。
3.“大学纠纷案”引发的司法实践困惑。
高等教育体制改革经历了近30年改革后，随着高等教育事业的发展，伴随着国内经济的高速运转，加之公民民主观念的不断高涨，我国高等教育体制又面临新的问题，出现了新的矛盾。大学在如火如荼地进行体制各方面的变革同时，面临着主要由学生发起的法律挑战。在一股全国性的诉讼浪潮中，大学或以民事主体身份，或以行政主体身份走向被告席接受学生的质疑。从大学屡屡被诉⑥且多以败诉告终的现象可见一斑。司法实践的困惑在于以何种方式予以介入，受理的依据何在？案件如何定性？审判依据又是什么？司法权的介入必然侵扰大学的自治，如何改变被动与受迫局面，法治之路会给予引导和提供助益吗？
大学发展需要以法治为平衡器去协调来自学术、行政与内部等多方权力，制约权力防止其弊，从而保障权利增益其利。要實现大学管理的法制化，需要一系列依照国家法律法规制订的、具有一定法律效力和实际可操作性的规章制度。大学为了保证自身的良性发展和应对外部压力的冲击，必然要寻求一种保护伞或锐利的武器，大学章程的制定会成为大学法人治理结构改革的载体和切入点。大学章程正是这样的一种法律性文件，它由大学权力机构根据国家法律法规而制定，是上承国家教育政策或法律法规、下启大学内部管理的具有一定法律效力的治校总纲，是完善高等教育内部治理的基本途径之一。
大学章程为现代大学法人治理结构提供可操作依据
1.大学章程是现代大学法人设立的依据和标志
我国《教育法》明确规定设立学校及其他教育机构，必须有组织机构和章程，《高等教育法》也规定申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程。可以看出我国相关教育法律、法规明确了章程是大学设立的必要条件之一，是大学内部管理的依据。因此大学章程是大学设立和获得合法地位的基础。大学可以通过制订章程对大学法律地位进行明确规定，使大学与政府、大学与社会、大学内部各权力主体之间的关系法律化；大学章程可以明确学校的社团法人地位和非赢利性，并且确立大学的管理体制，从而成为大学行使其办学自主权的合法依据，为现代大学制度的建构提供法律基础。
2.大学章程可以成为大学治理的“软法”核心，推动大学实现法人治理。
大学章程是体现大学法治的内部“软法”， 大学章程是关于政府与大学之间的关系以及大学内部各自法律关系或管理关系的规定。大学章程可以明确投资者、管理者和举办者之间的权利(力)边界与职责义务，可以合理地配置各主体与大学的行为规范，明确公立大学与社会其他经济主体之间的权利与义务，使高校真正成为依法办学、自主管理的法人实体。大学章程可以通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略、明确校内各种关系、学校领导体制、治理结构、治理模式、教职工的权利和义务、学生的权利和义务等内容，回答包括现代大学治理等在内现代大学制度的核心问题，为大学依法自主办学提供可行的自治规范，从而推动大学法治。大学章程是大学的“宪章”，能成为大学内部各规章制度的制订依据，成为大学法人治理的内部法律依据。
3.大学章程可以完善大学内部治理结构，成为推动大学民主、善治的保障。
我国大学内部权力的冲突与结构失衡，急需通过制订好的大学章程来予以规范和调整。以大学章程来规范学校内部治理结构，通过建立大学内部权责划分的制约机制，形成政事分开、权责分明、统筹协调、规范有序的教育管理体制。好的大学章程可以反映大学作为学术共同体的基本理念与人文特征，为学校内部的民主管理提供保障，推动高校按照办学的规律形成管理机制，扭转行政化的趋势。从而营造民主和谐的大学治理氛围，达到现代大学法人治理要求。
注释：
①《教育规划纲要》工作小组办公室.教育规划纲要学习辅导百问.北京：教育科学出版社，2010： 39.
②例如：黄崴.公办高校法人治理结构及其建设[J].高等教育研究, 2008,08；陈鹏,刘献君.我国公立高等学校法人治理结构的缺陷与完善[J].教育研究,2006,12；张万峰.现代大学制度与高校法人治理结构的内在关系研究[J].经营管理者,2009,8.
③这里的法律应理解为广义的法律，即包含所有正式的法律渊源也指一般的规章制度。
④祁占勇.现代大学制度的法律重构[M].北京：中国社会科学出版社，2009：237.
⑤祁占勇.现代大学制度的法律重构[M]. 北京：中国社会科学出版社，2009：249.
⑥田咏诉北京科技大学案、刘燕文关于博士学位授予事件诉北京大学案，再到沈阳某大学因为学生怀孕被开除与学生发生纠纷案，再到林某因教师聘任纠纷诉西北大学案等等案件.
参考文献：
[1]湛中乐.高等教育与行政诉讼[M].北京：北京大学出版社,2003.
[2]刘香菊，周光礼.大学章程的法律透视[J].高教探索,2004,3.
[3]米俊魁.大学章程法律性质探析[J].现代大学教育，2006,1.
[4]陈学敏.关于大学章程的法律分析[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2008,3(2).
[5]湛中乐,徐婧.通过章程的现代大学治理[J].法制与社会发展(雙月刊),2010,3.
[6]姜明安.软法之治的兴起与软法之治[J].中国法学,2006,2.
[7]祁占勇.现代大学制度的法律重构[M]. 北京：中国社会科学出版社,2009.
作者单位： 西北政法大学 陕西西安
现代大学法人治理结构的内涵
法人治理结构的研究是从经济学家开始的，后法学学者将法人治理结构的研究用来解决公司法人治理的问题。我国法人治理结构的研究主要集中在国有企业的公司治理结构领域④。现代大学治理理论是伴随着现代大学制度的建立而兴起并发展起来的。20世纪90年代以来，治理的理论引入到了中国的大学管理中，在中国大学内部管理体制改革中逐步引出了大学治理的议题。所谓现代大学法人治理结构是指现代大学在运行与发展中，为了落实大学法人的主体地位，应以达到法人治理结构内外部权力机制的构造与配置为核心内容与运行机制，从而实现大学与政府、社会之间以及大学内部诸要素之间关系的双重构建，最终完成大学的责任与使命⑤。大学治理结构是现代大学制度的本质和核心，是联系大学内部以及外部各利益相关主体的正式的和非正式关系的制度安排，从而使各利益相关体在权利、责任和利益上互相制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。它涉及学校纵向和横向关系，各种权力、义务与责任的界定，各种利益关系的格局。现代大学治理结构包括两个层面，即宏观层面和微观层面：前者是指学校与外部的关系，包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法办学；后者是指学校内部关系，包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。就其核心而言，就是在政府的宏观调控下，明确大学与政府的关系，使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人，独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理。
我国为了推进高等教育的发展，为了建设世界一流大学目标的实现，已颁布了《教育法》、《教师法》等一系列的教育法律法规，特别是1998年颁布的《高等教育法》，该法规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”这些规定要求我国所有的大学都应当建立起依法治理的现代大学法人治理结构。但是法律虽然对于大学的权力和责任、政府的权力和责任、教师与学生的权力和责任都作了明确的表述，但是这些规定很原则，缺乏可实际操作的程序规定。在实践领域里的实效性存在很多不足。在面临国家教育体制改革的大背景下，为大学法人治理结构提供制度性的保障是重中之重。
我国大学法人治理结构的现实问题
1.大学外部关系中存在政府与学校的法律关系不明的困境。
中国高校行政积习严重，给高校的学术自治带来极大损害。法律虽规定了大学具有法人地位，承担民事法律责任，但是大学具有什么样的法律地位？大学与政府的关系是什么？大学与教育行政部门在招生权，人事任免权，财政权，管理事项分配上都存在着很多不协调与不明确的地方。解决这些问题的核心和前提是大学和政府关系如何理顺。即大学和政府各自的权利（力）界限在何处？对于这些问题法律虽给出了答案但是远远没能解决现实问题。
2.大学内部管理责权不明，权力失衡现象严重。
现行法律明示或暗示性地规定了我国大学的四种权力有政治领导权力、行政权力、学术权力和民主管理权力，但是我国大学学术权力与行政权力失衡、党委书记与校长的权责不明、学校与学院、系的权力不对等教代会监督权的弱化、教授监督权的缺失问题，使我国大学在内部治理结构上与西方发达国家存在较大差距。善治的标志是和谐，大学治理的和谐反映着在大学治理的过程中权力关系的和谐。权力关系的不和谐往往由权力关系的失范引起。这种状况，正在影响着大学治理的过程和效果。
3.“大学纠纷案”引发的司法实践困惑。
高等教育体制改革经历了近30年改革后，随着高等教育事业的发展，伴随着国内经济的高速运转，加之公民民主观念的不断高涨，我国高等教育体制又面临新的问题，出现了新的矛盾。大学在如火如荼地进行体制各方面的变革同时，面临着主要由学生发起的法律挑战。在一股全国性的诉讼浪潮中，大学或以民事主体身份，或以行政主体身份走向被告席接受学生的质疑。从大学屡屡被诉⑥且多以败诉告终的现象可见一斑。司法实践的困惑在于以何种方式予以介入，受理的依据何在？案件如何定性？审判依据又是什么？司法权的介入必然侵扰大学的自治，如何改变被动与受迫局面，法治之路会给予引导和提供助益吗？
大学发展需要以法治为平衡器去协调来自学术、行政与内部等多方权力，制约权力防止其弊，从而保障权利增益其利。要實现大学管理的法制化，需要一系列依照国家法律法规制订的、具有一定法律效力和实际可操作性的规章制度。大学为了保证自身的良性发展和应对外部压力的冲击，必然要寻求一种保护伞或锐利的武器，大学章程的制定会成为大学法人治理结构改革的载体和切入点。大学章程正是这样的一种法律性文件，它由大学权力机构根据国家法律法规而制定，是上承国家教育政策或法律法规、下启大学内部管理的具有一定法律效力的治校总纲，是完善高等教育内部治理的基本途径之一。
大学章程为现代大学法人治理结构提供可操作依据
1.大学章程是现代大学法人设立的依据和标志
我国《教育法》明确规定设立学校及其他教育机构，必须有组织机构和章程，《高等教育法》也规定申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程。可以看出我国相关教育法律、法规明确了章程是大学设立的必要条件之一，是大学内部管理的依据。因此大学章程是大学设立和获得合法地位的基础。大学可以通过制订章程对大学法律地位进行明确规定，使大学与政府、大学与社会、大学内部各权力主体之间的关系法律化；大学章程可以明确学校的社团法人地位和非赢利性，并且确立大学的管理体制，从而成为大学行使其办学自主权的合法依据，为现代大学制度的建构提供法律基础。
2.大学章程可以成为大学治理的“软法”核心，推动大学实现法人治理。
大学章程是体现大学法治的内部“软法”， 大学章程是关于政府与大学之间的关系以及大学内部各自法律关系或管理关系的规定。大学章程可以明确投资者、管理者和举办者之间的权利(力)边界与职责义务，可以合理地配置各主体与大学的行为规范，明确公立大学与社会其他经济主体之间的权利与义务，使高校真正成为依法办学、自主管理的法人实体。大学章程可以通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略、明确校内各种关系、学校领导体制、治理结构、治理模式、教职工的权利和义务、学生的权利和义务等内容，回答包括现代大学治理等在内现代大学制度的核心问题，为大学依法自主办学提供可行的自治规范，从而推动大学法治。大学章程是大学的“宪章”，能成为大学内部各规章制度的制订依据，成为大学法人治理的内部法律依据。
3.大学章程可以完善大学内部治理结构，成为推动大学民主、善治的保障。
我国大学内部权力的冲突与结构失衡，急需通过制订好的大学章程来予以规范和调整。以大学章程来规范学校内部治理结构，通过建立大学内部权责划分的制约机制，形成政事分开、权责分明、统筹协调、规范有序的教育管理体制。好的大学章程可以反映大学作为学术共同体的基本理念与人文特征，为学校内部的民主管理提供保障，推动高校按照办学的规律形成管理机制，扭转行政化的趋势。从而营造民主和谐的大学治理氛围，达到现代大学法人治理要求。
注释：
①《教育规划纲要》工作小组办公室.教育规划纲要学习辅导百问.北京：教育科学出版社，2010： 39.
②例如：黄崴.公办高校法人治理结构及其建设[J].高等教育研究, 2008,08；陈鹏,刘献君.我国公立高等学校法人治理结构的缺陷与完善[J].教育研究,2006,12；张万峰.现代大学制度与高校法人治理结构的内在关系研究[J].经营管理者,2009,8.
③这里的法律应理解为广义的法律，即包含所有正式的法律渊源也指一般的规章制度。
④祁占勇.现代大学制度的法律重构[M].北京：中国社会科学出版社，2009：237.
⑤祁占勇.现代大学制度的法律重构[M]. 北京：中国社会科学出版社，2009：249.
⑥田咏诉北京科技大学案、刘燕文关于博士学位授予事件诉北京大学案，再到沈阳某大学因为学生怀孕被开除与学生发生纠纷案，再到林某因教师聘任纠纷诉西北大学案等等案件.
参考文献：
[1]湛中乐.高等教育与行政诉讼[M].北京：北京大学出版社,2003.
[2]刘香菊，周光礼.大学章程的法律透视[J].高教探索,2004,3.
[3]米俊魁.大学章程法律性质探析[J].现代大学教育，2006,1.
[4]陈学敏.关于大学章程的法律分析[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2008,3(2).
[5]湛中乐,徐婧.通过章程的现代大学治理[J].法制与社会发展(雙月刊),2010,3.
[6]姜明安.软法之治的兴起与软法之治[J].中国法学,2006,2.
[7]祁占勇.现代大学制度的法律重构[M]. 北京：中国社会科学出版社,2009.
作者单位： 西北政法大学 陕西西安