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“十一五”时期，农业和农村经济发展和改革面临着新的机遇，特别是国家实施促进中部崛起、加强泛珠合作等发展战略，对我省的发展必将起到积极的促进作用。按照全面小康的需要和目标，我省制定了“十一五”农业和农村经济发展规划思路，提出逐步实现传统农业向现代农业转轨、农民向非农产业转移、农村向城乡一体化体制转型等三大转变，确定了相应的发展目标和重点。
一、明确目标，提高农业和农村经济的发展水平
初步计划，到“十一五”期末，我省农业和农村经济发展达到以下主要目标：一是农业生产保持稳定增长，粮食产量2800万吨左右；农业增加值1440亿元，年均递增4％。二是农村二、三产业快速增长，乡镇企业增加值2500亿元，农产品加工率35％，非农产业产值比重85％。三是农民收入水平和生活质量不断提高，农民人均纯收入3900元，年均递增5％，年均转移农业富余劳动力100万人，城镇化率达到45％。四是加强农业和农村基础设施建设，农田灌溉保证率达到85％，农村居民饮水达标率90％，力争98％的行政村通公路、100％的行政村通电话。五是改善农村生态环境，森林覆盖率达到55％。六是加快发展农村社会事业，农村新型合作医疗参保率和养老保险参保率分别达到80％和20％。
二、突出重点，推进农业农村经济结构战略性调整
(一)稳定发展粮食生产。计划粮食播种面积稳定在7600万亩左右，其中水稻种植面积稳定在6500万亩左右。大力发展优质稻产业，到2010年，全省优质稻面积扩大到3500万亩，其中高档优质稻1000万亩以上，优质稻产量占粮食总产量的比重提高到50％以上。抓好国家大型商品粮生产基地和优质粮食产业工程等项目的实施，进一步促进粮食生产大县的优质稻基地建设，形成区域化、规模化、标准化的生产格局。
(二)大力发展优势特色产业。种植业方面，在扩大优质稻生产、加快超级稻示范推广的同时，重点发展高支纱棉花、“双低”油菜、优质苎麻、柑橘、茶叶等优势经济作物产业。养殖业方面，稳定发展生猪、家禽等传统优势产业，重点发展草食动物产业和名特优水产，形成新型优势产业。林业方面，在继续加强生态林体系建设的同时，建设工业原料林基地，大力发展竹木、林纸及油茶加工等产业。特色产业方面，因地制宜发展蔬菜、水果、中药材等8大特色产业和39个特色农产品。产业布局方面，逐步建设和形成四大区域：一是“一点一线”地区，包括长、株、潭，率先发展现代农业，建立高标准农业示范园区，为全省农业现代化发挥示范带动作用；二是环洞庭湖地区，加快粮棉油麻、草食动物、特色水产、林纸林板等优势产业发展，建设适水型大宗农产品生产基地；三是湘中、湘西南地区，大力发展烤烟、草食动物等产业；四是湘西地区，加快发展林果茶蔬等产业。
(三)着力推进农业产业化建设。一是以农业优势产业和特色产业为依托，以农产品加工业为重点，大力扶持农业产业化龙头企业，重点实施“131”工程，建设10个年销售收入30亿元以上、30个10亿元以上、100个1亿元以上的骨干龙头企业。二是大力培育多种类型的农民专业合作组织，形成2万家与农业产业关联、带动力较强、内部运作较规范的农民专业合作组织，省级重点培育100家示范性农民专业合作社和专业协会。三是按照围绕产业立龙头、围绕龙头建基地的思路，抓好农产品原料基地建设，引导10大优势农产品向优势产区和基地县集中，引导龙头企业通过定向投入、定向服务、定向收购等方式建立稳定的农产品原料基地。四是抓好农业科技推广、农民培训教育、动植物疫病防治、农产品标准和检测、农产品信息和市场、农业环境监测和保护等农业服务体系建设，为龙头企业和农民提供系列化、全方位服务。
(四)积极发展小城镇经济和劳务经济。目前，我省有小城镇人口1332万人，通过改善投资、就业和人居环境，到2010年争取达到1900万人，占全省人口的28％。重点抓好县城和部分有条件的中心镇建设，发展乡镇企业和农村服务业，培育主导产业，降低农民进镇居住和就业、创业的门槛，充分发挥小城镇就地转移农村劳动力的主载体作用。对有关部门确定的重点镇、经济综合开发示范镇、综合改革发展试点镇、农产品加工专业镇等，实行分类指导、对口扶持，建立多元化投融资体制，增强小城镇经济的活力。与此同时，大力发展劳务经济。作为劳务输出大省，去年全省农村外出劳务人员达1292万人，其中出省务工人员829万人，劳务收入600多亿元，对促进农村劳动力异地转移、增加农民收入发挥了十分重要的作用。针对全省上千万农业富余劳动力亟待转移的实际情况，今后，我省将进一步加强农民工的职业技能培训，特别是加强对老、少、边、穷、库区农民的培训，做好外出务工的引导和服务工作，建设长株潭、衡阳等培训基地，打造中南最大的农民工培训中心，真正把农村富余劳动力由包袱转化为财富。
三、把握关键，推进农村经营管理体制改革和机制创新
(一)深化粮食购销市场化改革。重点推进“四个体系”建设，一是总量平衡体系，研究制定省内中长期粮食供求总量平衡、安全预警及供应保障措施，防范市场风险，为国家粮食安全作贡献；二是储备体系，落实地方储备粮总规模，根据市场行情调节储备，促进市场粮价平稳波动；三是市场网络体系，加快湖南粮食中心批发市场扩建工程建设，完善永州、益阳、衡阳等区域批发市场，规范农村集贸市场，在区域中心城市建设粮油超市和连锁经营网络；四是信息监测体系，建设粮食监测预警系统，实时监测和分析，定期发布粮食供求及价格信息，引导粮食生产和流通。在推进市场化改革中，充分发挥国有粮食购销企业主渠道作用，落实和完善粮食最低价收购政策。
(二)实施农村综合配套改革。一是转变乡镇政府职能，建立服务型基层政府。强化乡村两级经济管理和公共服务功能，从直接抓生产经营、催种催收等具体事务中解脱出来，转到对农民和各类经济主体进行示范引导、提供服务以及优化环境上来。二是提高用于农村义务教育的支出比例，促进城乡义务教育均衡发展。集中解决投人保障水平低、资源配置不合理等突出问题，建立各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的体制。三是根据乡镇经济发展水平和财政自给能力，合理确定县乡财政管理体制，实行分税、收支包干、统收统支、乡财县管乡用等多种管理方式。四是坚决制止发生新债，积极消化老债，建立控制乡村债务的有效机制。
(三)推进农村金融改革。一是逐步开办政府信用协议贷款，加大政策性金融支农力度。二是坚持服务“三农”的方 向，把农村信用社改造为农村金融市场的主体。确定近期内，在30个县市组建县级农村合作银行，条件成熟的地市组建市级农民合作银行，建成全省农村信用社综合业务网络系统；确保信用社新增存款的60％以上投入农业，50％以上的农民得到贷款支持。
(四)加快水利投融资和产权制度改革。一是充分发挥政策水利的优势，争取国家支持，加大政府投入，设立补助资金，实行以奖代补，引导农民通过“一事一议”、投工投劳等方式搞好小型水利设施建设。二是积极探索经营水利、民营水利的路子，把水土资源变成水土资本，把民间资金变成民间资本，把固定资产变成流动资本，用市场这只无形的手来推动水利建设。三是加强利用国际金融组织和外国政府贷款工作，促进我省水利建设。四是抓好农村水管体制和小型水利工程产权制度改革，转换水利经营机制。
(五)大力发展农民专业合作组织，创新农村经营体制。我省农民专业合作组织已发展到1．1万多个，成员167万多户，居全国前列。但从整体上看仍处于起步阶段，存在许多困难和问题。从过去的经验看，要把握“五个原则”、架起“三座桥梁”，引导和扶持各类农民专业合作经济组织健康有序发展。一是坚持“民办、民管、民受益”的原则；二是坚持以家庭承包经营为基础的原则；三是坚持多主体、多形式领办的原则；四是坚持与龙头企业对接的原则；五是坚持市场运作与政府引导扶持相结合的原则。“三座桥梁”，即在农户之间架起桥梁，促进农业生产要素组合，解决集体经济组织“统”不了、单家独户“办”不了的事情，提高农业经济效益；在龙头企业与农民之间架起桥梁，完善农业产业化经营机制，解决合同履约率低的问题，提高龙头企业对农民的带动力；在政府、企业、农民和其他组织之间架起桥梁，实行行业自律，打破部门、行业、地域封锁，提高农业的综合竞争力。
四、强化基础，促进农村经济社会协调发展
(一)围绕农业可持续发展，抓好农村基础设施建设。一是突出水利的安全保障作用，围绕建立防洪安全保障、水资源利用、水资源保护等三大体系，建设洞庭湖综合治理、四水流域综合治理、城市防洪、病险水库除险加固、大中型灌区续建配套等十大水利工程。二是突出农业综合生产能力建设，针对耕地质量、农田水利、农业服务体系等薄弱环节，强化“藏粮于地”，加快中低产田改造；完善投入机制，狠抓小型农田水利建设；确保质量安全，加强农业科技推广、种苗工程、动植物保护等农业服务体系建设。三是突出农村生产生活条件的改善，调整政府农业投资的方向和重点。在投向上，从投资农业向投资农村拓展，向贫困地区倾斜，加大对县域经济的支持力度；在方式上，采取政府出钱、农民出力、多方参与方式，开展以全面建设小康社会为目标的“新农村运动”；在内容上，加快“六小工程”建设，扩大投资规模，充实建设内容，逐步改变农村落后的面貌。
(二)围绕建设“生态湖南”，加强农村生态环境建设。一是发展生态农业。加快建设绿色食品和有机食品生产基地，推广使用有机肥和高效低毒农药，逐步降低化肥、农药的使用量，指导和帮助农民合理施用化肥、农药，有效解决农业面源污染问题。二是发展生态水利，基本解决用水安全问题。三是发展生态林业。四是发展生态能源。实施沼气和“小水电代燃料”生态工程，推广和普及清洁能源。
(三)围绕区域经济协调发展，加快贫困地区发展步伐。我省湘西地区32个县(市、区)，由于历史原因和客观条件的制约，经济社会发展仍较落后；同时，我省还是一个水库移民大省，国家和省管水库17座，水库移民240多万人，加快脱贫、促进发展的任务十分艰巨。今后，在继续争取国家大力支持的同时，统筹各种扶贫资金、移民后扶资金和农业开发资金，重点改善贫困地区、少民族地区和水库移民地区的生产生活条件；以湘西地区为主战场，以基础设施和产业发展为重点，坚持开发式扶贫和救济式扶贫并举，不断增强贫困地区的造血功能和自我发展能力。
(四)围绕经济社会协调发展，加快农村社会事业发展。农村社会事业滞后，主要原因是长期以来公共财政没有真正覆盖到农村，过去“国家拿一点、地方配套一点、农民交一点”的农村公共品供给制度，客观上形成了城市的公共设施国家建、农村的公共设施农民建的现实，靠农民上交的“三提五统”只能维持农村社会事业的低水平运转。因此，必须在城乡统筹的框架下来考虑农村社会事业发展。适应农村税费改革后的实际情况，明确各级政府在农村社会事业方面负有主要责任，切实加大财政投入，新增教育、卫生、文化、社会保障的事业经费主要用于农村；确定农村社会发展的优先领域，重点支持基础教育、公共卫生、文化建设和医疗、养老保险，保障农民享有最基本的公共服务。
(作者系湖南省发展改革委副主任)
(本栏目策划、编辑：范继荣)
一、明确目标，提高农业和农村经济的发展水平
初步计划，到“十一五”期末，我省农业和农村经济发展达到以下主要目标：一是农业生产保持稳定增长，粮食产量2800万吨左右；农业增加值1440亿元，年均递增4％。二是农村二、三产业快速增长，乡镇企业增加值2500亿元，农产品加工率35％，非农产业产值比重85％。三是农民收入水平和生活质量不断提高，农民人均纯收入3900元，年均递增5％，年均转移农业富余劳动力100万人，城镇化率达到45％。四是加强农业和农村基础设施建设，农田灌溉保证率达到85％，农村居民饮水达标率90％，力争98％的行政村通公路、100％的行政村通电话。五是改善农村生态环境，森林覆盖率达到55％。六是加快发展农村社会事业，农村新型合作医疗参保率和养老保险参保率分别达到80％和20％。
二、突出重点，推进农业农村经济结构战略性调整
(一)稳定发展粮食生产。计划粮食播种面积稳定在7600万亩左右，其中水稻种植面积稳定在6500万亩左右。大力发展优质稻产业，到2010年，全省优质稻面积扩大到3500万亩，其中高档优质稻1000万亩以上，优质稻产量占粮食总产量的比重提高到50％以上。抓好国家大型商品粮生产基地和优质粮食产业工程等项目的实施，进一步促进粮食生产大县的优质稻基地建设，形成区域化、规模化、标准化的生产格局。
(二)大力发展优势特色产业。种植业方面，在扩大优质稻生产、加快超级稻示范推广的同时，重点发展高支纱棉花、“双低”油菜、优质苎麻、柑橘、茶叶等优势经济作物产业。养殖业方面，稳定发展生猪、家禽等传统优势产业，重点发展草食动物产业和名特优水产，形成新型优势产业。林业方面，在继续加强生态林体系建设的同时，建设工业原料林基地，大力发展竹木、林纸及油茶加工等产业。特色产业方面，因地制宜发展蔬菜、水果、中药材等8大特色产业和39个特色农产品。产业布局方面，逐步建设和形成四大区域：一是“一点一线”地区，包括长、株、潭，率先发展现代农业，建立高标准农业示范园区，为全省农业现代化发挥示范带动作用；二是环洞庭湖地区，加快粮棉油麻、草食动物、特色水产、林纸林板等优势产业发展，建设适水型大宗农产品生产基地；三是湘中、湘西南地区，大力发展烤烟、草食动物等产业；四是湘西地区，加快发展林果茶蔬等产业。
(三)着力推进农业产业化建设。一是以农业优势产业和特色产业为依托，以农产品加工业为重点，大力扶持农业产业化龙头企业，重点实施“131”工程，建设10个年销售收入30亿元以上、30个10亿元以上、100个1亿元以上的骨干龙头企业。二是大力培育多种类型的农民专业合作组织，形成2万家与农业产业关联、带动力较强、内部运作较规范的农民专业合作组织，省级重点培育100家示范性农民专业合作社和专业协会。三是按照围绕产业立龙头、围绕龙头建基地的思路，抓好农产品原料基地建设，引导10大优势农产品向优势产区和基地县集中，引导龙头企业通过定向投入、定向服务、定向收购等方式建立稳定的农产品原料基地。四是抓好农业科技推广、农民培训教育、动植物疫病防治、农产品标准和检测、农产品信息和市场、农业环境监测和保护等农业服务体系建设，为龙头企业和农民提供系列化、全方位服务。
(四)积极发展小城镇经济和劳务经济。目前，我省有小城镇人口1332万人，通过改善投资、就业和人居环境，到2010年争取达到1900万人，占全省人口的28％。重点抓好县城和部分有条件的中心镇建设，发展乡镇企业和农村服务业，培育主导产业，降低农民进镇居住和就业、创业的门槛，充分发挥小城镇就地转移农村劳动力的主载体作用。对有关部门确定的重点镇、经济综合开发示范镇、综合改革发展试点镇、农产品加工专业镇等，实行分类指导、对口扶持，建立多元化投融资体制，增强小城镇经济的活力。与此同时，大力发展劳务经济。作为劳务输出大省，去年全省农村外出劳务人员达1292万人，其中出省务工人员829万人，劳务收入600多亿元，对促进农村劳动力异地转移、增加农民收入发挥了十分重要的作用。针对全省上千万农业富余劳动力亟待转移的实际情况，今后，我省将进一步加强农民工的职业技能培训，特别是加强对老、少、边、穷、库区农民的培训，做好外出务工的引导和服务工作，建设长株潭、衡阳等培训基地，打造中南最大的农民工培训中心，真正把农村富余劳动力由包袱转化为财富。
三、把握关键，推进农村经营管理体制改革和机制创新
(一)深化粮食购销市场化改革。重点推进“四个体系”建设，一是总量平衡体系，研究制定省内中长期粮食供求总量平衡、安全预警及供应保障措施，防范市场风险，为国家粮食安全作贡献；二是储备体系，落实地方储备粮总规模，根据市场行情调节储备，促进市场粮价平稳波动；三是市场网络体系，加快湖南粮食中心批发市场扩建工程建设，完善永州、益阳、衡阳等区域批发市场，规范农村集贸市场，在区域中心城市建设粮油超市和连锁经营网络；四是信息监测体系，建设粮食监测预警系统，实时监测和分析，定期发布粮食供求及价格信息，引导粮食生产和流通。在推进市场化改革中，充分发挥国有粮食购销企业主渠道作用，落实和完善粮食最低价收购政策。
(二)实施农村综合配套改革。一是转变乡镇政府职能，建立服务型基层政府。强化乡村两级经济管理和公共服务功能，从直接抓生产经营、催种催收等具体事务中解脱出来，转到对农民和各类经济主体进行示范引导、提供服务以及优化环境上来。二是提高用于农村义务教育的支出比例，促进城乡义务教育均衡发展。集中解决投人保障水平低、资源配置不合理等突出问题，建立各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的体制。三是根据乡镇经济发展水平和财政自给能力，合理确定县乡财政管理体制，实行分税、收支包干、统收统支、乡财县管乡用等多种管理方式。四是坚决制止发生新债，积极消化老债，建立控制乡村债务的有效机制。
(三)推进农村金融改革。一是逐步开办政府信用协议贷款，加大政策性金融支农力度。二是坚持服务“三农”的方 向，把农村信用社改造为农村金融市场的主体。确定近期内，在30个县市组建县级农村合作银行，条件成熟的地市组建市级农民合作银行，建成全省农村信用社综合业务网络系统；确保信用社新增存款的60％以上投入农业，50％以上的农民得到贷款支持。
(四)加快水利投融资和产权制度改革。一是充分发挥政策水利的优势，争取国家支持，加大政府投入，设立补助资金，实行以奖代补，引导农民通过“一事一议”、投工投劳等方式搞好小型水利设施建设。二是积极探索经营水利、民营水利的路子，把水土资源变成水土资本，把民间资金变成民间资本，把固定资产变成流动资本，用市场这只无形的手来推动水利建设。三是加强利用国际金融组织和外国政府贷款工作，促进我省水利建设。四是抓好农村水管体制和小型水利工程产权制度改革，转换水利经营机制。
(五)大力发展农民专业合作组织，创新农村经营体制。我省农民专业合作组织已发展到1．1万多个，成员167万多户，居全国前列。但从整体上看仍处于起步阶段，存在许多困难和问题。从过去的经验看，要把握“五个原则”、架起“三座桥梁”，引导和扶持各类农民专业合作经济组织健康有序发展。一是坚持“民办、民管、民受益”的原则；二是坚持以家庭承包经营为基础的原则；三是坚持多主体、多形式领办的原则；四是坚持与龙头企业对接的原则；五是坚持市场运作与政府引导扶持相结合的原则。“三座桥梁”，即在农户之间架起桥梁，促进农业生产要素组合，解决集体经济组织“统”不了、单家独户“办”不了的事情，提高农业经济效益；在龙头企业与农民之间架起桥梁，完善农业产业化经营机制，解决合同履约率低的问题，提高龙头企业对农民的带动力；在政府、企业、农民和其他组织之间架起桥梁，实行行业自律，打破部门、行业、地域封锁，提高农业的综合竞争力。
四、强化基础，促进农村经济社会协调发展
(一)围绕农业可持续发展，抓好农村基础设施建设。一是突出水利的安全保障作用，围绕建立防洪安全保障、水资源利用、水资源保护等三大体系，建设洞庭湖综合治理、四水流域综合治理、城市防洪、病险水库除险加固、大中型灌区续建配套等十大水利工程。二是突出农业综合生产能力建设，针对耕地质量、农田水利、农业服务体系等薄弱环节，强化“藏粮于地”，加快中低产田改造；完善投入机制，狠抓小型农田水利建设；确保质量安全，加强农业科技推广、种苗工程、动植物保护等农业服务体系建设。三是突出农村生产生活条件的改善，调整政府农业投资的方向和重点。在投向上，从投资农业向投资农村拓展，向贫困地区倾斜，加大对县域经济的支持力度；在方式上，采取政府出钱、农民出力、多方参与方式，开展以全面建设小康社会为目标的“新农村运动”；在内容上，加快“六小工程”建设，扩大投资规模，充实建设内容，逐步改变农村落后的面貌。
(二)围绕建设“生态湖南”，加强农村生态环境建设。一是发展生态农业。加快建设绿色食品和有机食品生产基地，推广使用有机肥和高效低毒农药，逐步降低化肥、农药的使用量，指导和帮助农民合理施用化肥、农药，有效解决农业面源污染问题。二是发展生态水利，基本解决用水安全问题。三是发展生态林业。四是发展生态能源。实施沼气和“小水电代燃料”生态工程，推广和普及清洁能源。
(三)围绕区域经济协调发展，加快贫困地区发展步伐。我省湘西地区32个县(市、区)，由于历史原因和客观条件的制约，经济社会发展仍较落后；同时，我省还是一个水库移民大省，国家和省管水库17座，水库移民240多万人，加快脱贫、促进发展的任务十分艰巨。今后，在继续争取国家大力支持的同时，统筹各种扶贫资金、移民后扶资金和农业开发资金，重点改善贫困地区、少民族地区和水库移民地区的生产生活条件；以湘西地区为主战场，以基础设施和产业发展为重点，坚持开发式扶贫和救济式扶贫并举，不断增强贫困地区的造血功能和自我发展能力。
(四)围绕经济社会协调发展，加快农村社会事业发展。农村社会事业滞后，主要原因是长期以来公共财政没有真正覆盖到农村，过去“国家拿一点、地方配套一点、农民交一点”的农村公共品供给制度，客观上形成了城市的公共设施国家建、农村的公共设施农民建的现实，靠农民上交的“三提五统”只能维持农村社会事业的低水平运转。因此，必须在城乡统筹的框架下来考虑农村社会事业发展。适应农村税费改革后的实际情况，明确各级政府在农村社会事业方面负有主要责任，切实加大财政投入，新增教育、卫生、文化、社会保障的事业经费主要用于农村；确定农村社会发展的优先领域，重点支持基础教育、公共卫生、文化建设和医疗、养老保险，保障农民享有最基本的公共服务。
(作者系湖南省发展改革委副主任)
(本栏目策划、编辑：范继荣)