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小额信贷作为一种积极反贫困、促进社会和谐发展的信贷方式，在世界范围内已经走过了30多年的时间。小额信贷自1981年首次在中国出现(1981年，国际农业发展基金会在内蒙古开展的北方草原与畜牧发展项目)到今天也已经有了27年的历史。小额信贷自诞生那天起就存在诸多争议，它颠覆了传统金融概念中的抵押担保贷款的概念，挑战信用贷款的风险管理制度，并赋予了信用贷款新的意义。
在借鉴国际经验的基础之上，一方面，我们积极引进合作项目并从中总结经验教训；另一方面，根据我们的实际情况，本着实事求是的工作态度，深入研究各地农村实际的情况探索符合我们实际的小额信贷发展之路。本文试图就我国目前农村小额信贷中存在的一些问题进行探讨。
一、我国小额信贷发展的历史特征及其现状
自1981年，以国际合作形式在我国开展第一个农业小额信贷项目以来，中国小额信贷已经走过27年，可以将其分为三个阶段：
(一)1981～1997年
这是小额信贷的试验阶段。在这一阶段里，小额信贷仅作为一种扶贫手段引入国内，主要是以国际援助为资金来源。而小额信贷只是国际援助扶贫项目的一个组成部分，并未专门设计小额信贷项目(被视为附属的扶贫手段)，同时，此时的小额信贷开展的规模和范围都不大。政府持观望态度，对小额信贷不够重视。在小额信贷活动的贷款(产品)设计和运作机制上都存在问题。“整贷零还”等有违传统贷款观念的信贷原则不被重视和遵守，加之实施范围和规模都较小，影响自然也就不大。
(二)1997～1999年
在短短的3年时间里，中国的小额信贷经历了一次短暂的急剧扩张过程。在这一阶段里，政府以行政方式自上而下地推动政府小额信贷项目，以惊人的速度迅速接受了小额信贷的扶贫方式，究其主要原因乃是为了完成“八七”扶贫攻坚计划。于是小额信贷大规模、大范围地在农村地区得到推广。由此也可以看出，这一阶段小额信贷之所以能够如此快速地以行政手段迅速推广是政府决策的功利性在驱使。据国家扶贫办统计，截至1998年8月，全国22个省，605个贫困县实施了小额信贷项目，总资金达6亿元，鼎盛时期全国年发放小额信贷逾30亿元。
(三)1999年至今
这是中国小额信贷的调整和整顿阶段。1999年以后，农业银行不允许小额信贷机构承贷承还扶贫款用于开展小额信贷，国务院办公厅重申中央财政扶贫资金不能周转使用，这样一来，政府小额信贷资金来源被切断，政府主导的小额信贷随之逐渐萎缩消失。这也有利于我国以后小额信贷的进一步正规化、专业化和小额信贷市场的健康成长。经过长时间的调整与摸索，目前我国仍在继续运行的小额信贷有三种类型：
1 专业性小额贷款NGO(Non-Government Organization非政府机构)机构开展的小额信贷活动，如扶贫经济合作社；
2 尚未实施完毕的国际机构援助小额信贷项目，如世界银行在四川的秦巴扶贫项目小额信贷分项目；
3 已经实施完毕并成功实现了可持续运作机制的国际援助项目，如四川仪陇乡村发展协会，其前身是联合国开发计划署援助项目。
二、目前我国农村小额信贷存在的问题
经过20多年的发展，我国农村小额信贷经历过被漠视的阶段，也经历过繁荣一时的局面，目前的状况是在重重困难中举步维艰。主要存在以下问题：
(一)法律制度的缺位
从法律的角度来讲，只有经过国家法律认可的金融机构才能放贷，在法律的框架下只有银行、农村信用社等传统的金融机构有资格经营小额信贷业务。中国人民银行在2005年初初步拟定了4个省区作为民间贷款的试点区，并由省级人民银行选定一个符合条件的市县试点。其规定，小额信贷机构必须由出资人的自由资金发起成立，禁止对社会招揽储蓄，否则将予以关闭。明确规定小额信贷机构运营原则是“只贷不存”。这就绝对限制了小额信贷机构的发展。截至2005年底，全国农村合作金融机构(含农村信用社、农村商业银行、农村合作银行，下同)各项存款余额已达24606亿人民币，这些资金大都流向了其他地区，而真正需要资金的广大农村地区仍然缺乏资金。
全国农村信用社小额信贷余额逐年增加(见下表)，一方面是由于国家支农力度不断扩大，另一方面是由于旺盛的信贷需求。这说明农村小额信贷仍有很大的发展空间。
我国目前关于小额信贷的规定包括2001年中国人民银行颁布的《农村小额信用贷款管理指导意见》等金融规章和规范性文件，但没有上升到法律层面。而小额信贷机构是从事向农民直接发放贷款业务的非金融机构，其不适用于《人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》、《贷款通则》等正式的法律法规。在现实中，小额信贷都是通过“决定”“通知”“意见”等非法律形式出现。小额信贷的存在名不正言不顺，虽然为支持农村建设出得一份力，但其合法性却遭到了质疑。
(二)小额信贷资金来源的问题
自1981年第一个小额信贷项目在我国落地以来，联合国妇女发展基金、国际农业发展基金、人口基金在中国的项目大多包括了小额信贷项目。1993年由中科院农村开发研究所引入孟加拉小额信贷模式，成立了扶贫经济合作社。1999年，农村信用合作社也开始发展小额信贷业务，资金来源主要是人民银行的低息支农再贷款。可见传统的小额信贷资金大多来自国际机构的援助及央行的低息贷款支持。而专业小额信贷机构的主要资金来源仅有自有资金和捐赠资金。在没有相关法律出台之前，小额信贷机构作为非正规金融机构，其经营只能放贷不能吸纳存款，这就在很大程度上限制了小额信贷机构的经营。资金的回收需要一个过程，尤其是像农业生产贷款这样周期性较长的贷款。一旦没有持续的资金注入，其小额信贷项目是很难正常运行下去的。这最终还是要落实到相关的法律法规制度上来。
(三)农村小额信贷市场信用征询体系缺失
目前，虽然农村存在广阔的市场空间，但作为基于信用担保放贷的小额信贷机构，考虑到其经营风险，对贷款人的信用状况必须有详细了解。然而在农村地区，尤其是南方农村，农户居住分散，了解农户信用情况的途径往往是通过生产队这样的行政组织，而这样又存在着寻租的可能；若采用挨户调查的方法势必又增大小额信贷机构的运营成本。从国内目前的大环境来看，信用环境堪忧，加之在农村地区，尤其是贫困地区长期存在着等、靠、要的思想，这给小额信贷机构开展业务造成了一定的困难。
(四)小额信贷机构放贷利率确定困难
中国人民银行没有对小额信贷机构的放贷利率做出强制性规定，但总的原则是不超过同期商业银行贷款利率的4倍。我国目前一年期贷款利率为7.47％，按照不超过4倍的原则，小额信贷机构原则上可以把自己的放贷利率定在29.88％。对农民来说，这么高的利率无疑难以接受。而对于只 靠放贷存续的小额信贷机构而言，过低的放贷利率又使其难以为继。
三、发展和完善我国小额信贷机构的政策建议
(一)制定专门性法律、法规
小额信贷从国内外的实践来看都具有强大的生命力，尽管目前还存在一些不足，但是通过进一步规范，小额信贷机构能够较好地解决农民一方面手中没钱，另一方面又借不到钱进行生产、生活的这一尴尬局面。因此，目前的首要任务就是规范小额信贷机构的运作，让其有法可依。
出台专门针对小额信贷机构的法律是迫切的，广阔的农村地区存在着巨大的小额信贷市场，农村金融需求一直都是非常旺盛的。小额信贷机构应该发挥其灵活性，同时突出其扶贫的性质。这就需要相关法律来做出明确的界定，把小额信贷机构作为一种特殊的农村金融机构来规范和管理。让其运作有法可依，同时也要做到监管有力。只有这样，小额信贷才能健康、规范地发展，真正为农村建设出力。
(二)保障农村小额信贷资金来源渠道畅通
首先，在法律的约束下，做好准入的工作，小额信贷机构一定要有强大的自有资金作为支撑。其次，作为具有扶贫性质的小额信贷机构理应得到政府资金的支持。再次，在现有资金来源的基础上，积极拓宽小额信贷机构的资金来源渠道，把小额信贷机构从过去只贷不存变为可存可贷，使其资金能够自我循环。另外，一定要和传统金融机构有所区别，突出其优势，让其更适应农村地区的实际情况，为农民脱贫提供优惠的资金使用权。
(三)建立信用征信体系并加强诚信建设
小额信贷以其灵活性作为比较优势在农村地区大有作为。小额信贷机构要在放贷的过程中简化手续，激发农户贷款意愿，同时要注意对农户个人信用的考察。农村信用社长期所积累的农户信息能否为小额信贷机构所共享成为一个值得思考的问题，这就有赖于两种不同机构的协调与配合，如果能够形成统一的信用征信系统，则可以节约成本。在消极征询的基础上，更重要的应该是积极培育健康的农村信用体系，让农民摆脱等、靠、要的落后思想，诚信借贷，脱贫致富。
(四)合理确定小额信贷机构利率
在有法可依的基础上，确定合理的放贷利率。人民银行规定的小额信贷机构放贷利率不得超过同期商业银行贷款利率4倍的规定具有指导意义，但仍应根据实地考察对小额信贷贷款利率的上限进行研究，定出科学的数据，做到在不抑制农民贷款积极性的基础上使信贷机构能够存续。
小额信贷机构的推广不是一劳永逸的，不仅要有相关的政策、法律来规制和支持，同时要整个大的金融环境作为支撑。
需要注意的就是，虽然小额信贷机构具有扶贫性质，但是我们更应该注重其自身的独立性，地方政府不应该对其进行过度干预，只能是在法律允许的范围内进行合理的监督和管理。同时，也应该看到，小额信贷的发展是一个长期过程，是个从不完善到完善的过程，不能操之过急，要循序渐进，这样才能推动其持续健康地发展。
在借鉴国际经验的基础之上，一方面，我们积极引进合作项目并从中总结经验教训；另一方面，根据我们的实际情况，本着实事求是的工作态度，深入研究各地农村实际的情况探索符合我们实际的小额信贷发展之路。本文试图就我国目前农村小额信贷中存在的一些问题进行探讨。
一、我国小额信贷发展的历史特征及其现状
自1981年，以国际合作形式在我国开展第一个农业小额信贷项目以来，中国小额信贷已经走过27年，可以将其分为三个阶段：
(一)1981～1997年
这是小额信贷的试验阶段。在这一阶段里，小额信贷仅作为一种扶贫手段引入国内，主要是以国际援助为资金来源。而小额信贷只是国际援助扶贫项目的一个组成部分，并未专门设计小额信贷项目(被视为附属的扶贫手段)，同时，此时的小额信贷开展的规模和范围都不大。政府持观望态度，对小额信贷不够重视。在小额信贷活动的贷款(产品)设计和运作机制上都存在问题。“整贷零还”等有违传统贷款观念的信贷原则不被重视和遵守，加之实施范围和规模都较小，影响自然也就不大。
(二)1997～1999年
在短短的3年时间里，中国的小额信贷经历了一次短暂的急剧扩张过程。在这一阶段里，政府以行政方式自上而下地推动政府小额信贷项目，以惊人的速度迅速接受了小额信贷的扶贫方式，究其主要原因乃是为了完成“八七”扶贫攻坚计划。于是小额信贷大规模、大范围地在农村地区得到推广。由此也可以看出，这一阶段小额信贷之所以能够如此快速地以行政手段迅速推广是政府决策的功利性在驱使。据国家扶贫办统计，截至1998年8月，全国22个省，605个贫困县实施了小额信贷项目，总资金达6亿元，鼎盛时期全国年发放小额信贷逾30亿元。
(三)1999年至今
这是中国小额信贷的调整和整顿阶段。1999年以后，农业银行不允许小额信贷机构承贷承还扶贫款用于开展小额信贷，国务院办公厅重申中央财政扶贫资金不能周转使用，这样一来，政府小额信贷资金来源被切断，政府主导的小额信贷随之逐渐萎缩消失。这也有利于我国以后小额信贷的进一步正规化、专业化和小额信贷市场的健康成长。经过长时间的调整与摸索，目前我国仍在继续运行的小额信贷有三种类型：
1 专业性小额贷款NGO(Non-Government Organization非政府机构)机构开展的小额信贷活动，如扶贫经济合作社；
2 尚未实施完毕的国际机构援助小额信贷项目，如世界银行在四川的秦巴扶贫项目小额信贷分项目；
3 已经实施完毕并成功实现了可持续运作机制的国际援助项目，如四川仪陇乡村发展协会，其前身是联合国开发计划署援助项目。
二、目前我国农村小额信贷存在的问题
经过20多年的发展，我国农村小额信贷经历过被漠视的阶段，也经历过繁荣一时的局面，目前的状况是在重重困难中举步维艰。主要存在以下问题：
(一)法律制度的缺位
从法律的角度来讲，只有经过国家法律认可的金融机构才能放贷，在法律的框架下只有银行、农村信用社等传统的金融机构有资格经营小额信贷业务。中国人民银行在2005年初初步拟定了4个省区作为民间贷款的试点区，并由省级人民银行选定一个符合条件的市县试点。其规定，小额信贷机构必须由出资人的自由资金发起成立，禁止对社会招揽储蓄，否则将予以关闭。明确规定小额信贷机构运营原则是“只贷不存”。这就绝对限制了小额信贷机构的发展。截至2005年底，全国农村合作金融机构(含农村信用社、农村商业银行、农村合作银行，下同)各项存款余额已达24606亿人民币，这些资金大都流向了其他地区，而真正需要资金的广大农村地区仍然缺乏资金。
全国农村信用社小额信贷余额逐年增加(见下表)，一方面是由于国家支农力度不断扩大，另一方面是由于旺盛的信贷需求。这说明农村小额信贷仍有很大的发展空间。
我国目前关于小额信贷的规定包括2001年中国人民银行颁布的《农村小额信用贷款管理指导意见》等金融规章和规范性文件，但没有上升到法律层面。而小额信贷机构是从事向农民直接发放贷款业务的非金融机构，其不适用于《人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》、《贷款通则》等正式的法律法规。在现实中，小额信贷都是通过“决定”“通知”“意见”等非法律形式出现。小额信贷的存在名不正言不顺，虽然为支持农村建设出得一份力，但其合法性却遭到了质疑。
(二)小额信贷资金来源的问题
自1981年第一个小额信贷项目在我国落地以来，联合国妇女发展基金、国际农业发展基金、人口基金在中国的项目大多包括了小额信贷项目。1993年由中科院农村开发研究所引入孟加拉小额信贷模式，成立了扶贫经济合作社。1999年，农村信用合作社也开始发展小额信贷业务，资金来源主要是人民银行的低息支农再贷款。可见传统的小额信贷资金大多来自国际机构的援助及央行的低息贷款支持。而专业小额信贷机构的主要资金来源仅有自有资金和捐赠资金。在没有相关法律出台之前，小额信贷机构作为非正规金融机构，其经营只能放贷不能吸纳存款，这就在很大程度上限制了小额信贷机构的经营。资金的回收需要一个过程，尤其是像农业生产贷款这样周期性较长的贷款。一旦没有持续的资金注入，其小额信贷项目是很难正常运行下去的。这最终还是要落实到相关的法律法规制度上来。
(三)农村小额信贷市场信用征询体系缺失
目前，虽然农村存在广阔的市场空间，但作为基于信用担保放贷的小额信贷机构，考虑到其经营风险，对贷款人的信用状况必须有详细了解。然而在农村地区，尤其是南方农村，农户居住分散，了解农户信用情况的途径往往是通过生产队这样的行政组织，而这样又存在着寻租的可能；若采用挨户调查的方法势必又增大小额信贷机构的运营成本。从国内目前的大环境来看，信用环境堪忧，加之在农村地区，尤其是贫困地区长期存在着等、靠、要的思想，这给小额信贷机构开展业务造成了一定的困难。
(四)小额信贷机构放贷利率确定困难
中国人民银行没有对小额信贷机构的放贷利率做出强制性规定，但总的原则是不超过同期商业银行贷款利率的4倍。我国目前一年期贷款利率为7.47％，按照不超过4倍的原则，小额信贷机构原则上可以把自己的放贷利率定在29.88％。对农民来说，这么高的利率无疑难以接受。而对于只 靠放贷存续的小额信贷机构而言，过低的放贷利率又使其难以为继。
三、发展和完善我国小额信贷机构的政策建议
(一)制定专门性法律、法规
小额信贷从国内外的实践来看都具有强大的生命力，尽管目前还存在一些不足，但是通过进一步规范，小额信贷机构能够较好地解决农民一方面手中没钱，另一方面又借不到钱进行生产、生活的这一尴尬局面。因此，目前的首要任务就是规范小额信贷机构的运作，让其有法可依。
出台专门针对小额信贷机构的法律是迫切的，广阔的农村地区存在着巨大的小额信贷市场，农村金融需求一直都是非常旺盛的。小额信贷机构应该发挥其灵活性，同时突出其扶贫的性质。这就需要相关法律来做出明确的界定，把小额信贷机构作为一种特殊的农村金融机构来规范和管理。让其运作有法可依，同时也要做到监管有力。只有这样，小额信贷才能健康、规范地发展，真正为农村建设出力。
(二)保障农村小额信贷资金来源渠道畅通
首先，在法律的约束下，做好准入的工作，小额信贷机构一定要有强大的自有资金作为支撑。其次，作为具有扶贫性质的小额信贷机构理应得到政府资金的支持。再次，在现有资金来源的基础上，积极拓宽小额信贷机构的资金来源渠道，把小额信贷机构从过去只贷不存变为可存可贷，使其资金能够自我循环。另外，一定要和传统金融机构有所区别，突出其优势，让其更适应农村地区的实际情况，为农民脱贫提供优惠的资金使用权。
(三)建立信用征信体系并加强诚信建设
小额信贷以其灵活性作为比较优势在农村地区大有作为。小额信贷机构要在放贷的过程中简化手续，激发农户贷款意愿，同时要注意对农户个人信用的考察。农村信用社长期所积累的农户信息能否为小额信贷机构所共享成为一个值得思考的问题，这就有赖于两种不同机构的协调与配合，如果能够形成统一的信用征信系统，则可以节约成本。在消极征询的基础上，更重要的应该是积极培育健康的农村信用体系，让农民摆脱等、靠、要的落后思想，诚信借贷，脱贫致富。
(四)合理确定小额信贷机构利率
在有法可依的基础上，确定合理的放贷利率。人民银行规定的小额信贷机构放贷利率不得超过同期商业银行贷款利率4倍的规定具有指导意义，但仍应根据实地考察对小额信贷贷款利率的上限进行研究，定出科学的数据，做到在不抑制农民贷款积极性的基础上使信贷机构能够存续。
小额信贷机构的推广不是一劳永逸的，不仅要有相关的政策、法律来规制和支持，同时要整个大的金融环境作为支撑。
需要注意的就是，虽然小额信贷机构具有扶贫性质，但是我们更应该注重其自身的独立性，地方政府不应该对其进行过度干预，只能是在法律允许的范围内进行合理的监督和管理。同时，也应该看到，小额信贷的发展是一个长期过程，是个从不完善到完善的过程，不能操之过急，要循序渐进，这样才能推动其持续健康地发展。