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1.前 言
近年来，随着广州“南拓”战略的实施，许多国家、省、市、区重点项目相继在番禺实施征地拆迁工作，但在拆迁安置过程却出现了不少问题，由此引起的群众投诉、信访事件呈上升趋势，呼吁尽快解决拆迁安置房“落地难”问题的人大建议、政协议案也居高不下，不但影响到我区社会稳定和建设社会主义新农村工作进程，也成为我区当前经济发展不容忽视的障碍。因此在城乡“二元结构”尚未打破的情况下，认真研究解决我区拆迁安置工作中的热点难点问题，规范相关部门行为，使之在以后的拆迁安置工作中切实维护拆迁户在城市化进程中的实际利益，成为一个具有现实意义的研究课题。因此本文针对拆迁安置房“落地难”存在的问题及原因研究提出相关对策和建议，以解决相关问题。
2.征地拆迁安置工作存在的主要问题及原因
截至目前，我区有涉及14个镇、街的36项国家、省、市、区重点项目，需安排188宗拆迁安置用地，而已办理相关手续的拆迁安置用地却不多，拆迁安置房落实工作任务很重。在拆迁安置过程中，由于多种问题及原因，给拆迁安置工作带来很大的阻力和困难，主要表现有以下四个方面：
2.1政策原因
（一）现行的拆迁安置政策不完善，实际可操作性较差。主要表现在安置房建设政策没有考虑农村的渐进发展过程，在拆迁安置过程中难以掌握统一的尺度，标准不统一；在农村生产方式未发生质变和村民意识未改变之前，要求从单家独户建房到公寓式上楼，“一刀切”式的公寓式建设的结果只能是事与愿违。
（二）管理政策不配套，审批程序繁冗。从2000年番禺撤市设区后，我区无用地审批权，审批权在广州市规划局，致使审批环节过多，规划用地报批手续复杂，审批时限较长，群众意见很大，迫于无奈只有铤而走险，搭建违章，造成不良后果。
2.2规划原因
（一）规划控制原因。一是近年来，随着广州大学城二期、广州新城、新火车站等一大批重点项目的推进，番禺受到规划控制的范围越来越大，致使拆迁安置用地难以选址；二是由于充分兼顾镇、村意愿，部分安置地选址不符合“两规”而不能办理用地手续。
（二）规划缺乏延续性。近年来，番禺各层次规划变动频繁，受其影响，许多原已确定的安置区不再符合现行规划要求，致使这部分安置房申请难获批准。
（三）部分安置房规划标准过高。过高的建房标准体现的是政府对农村远期发展蓝图的描绘，但这些美好的设想往往与我区农村的现状存在尖锐冲突。事实上，部分农村实际情况复杂，难以达到规划要求，导致安置房规划最终流于形式。
2.3用地规模不足原因
土地作为不可再生资源，与满足拆迁安置、经济发展需求的矛盾日益突出，主要表现在土地供应跟不上旺盛的用地需求。随着近年来重点项目的相继开建和大型工业园区的启动，我区符合“两规”的用地规模越来越少，该部分用地与安置用地需求的矛盾进一步加剧，使拆迁安置工作处于越来越被动的地位。
2.4工作不到位原因
（一）拆迁安置工作较为滞后，超期过渡现象严重。近年来一些重点项目建设单位在征地后，因项目建设工期紧，大多采取先拆迁后安置或边拆迁边安置的方式，在拆迁安置房未落实之前，在过渡期内先行支付安置费就开工建设，而后却将安置问题抛在脑后，不积极帮助申办相关手续，导致大批拆迁户安置长期处于过渡状态，拆迁户无处安身和不满情绪增加了社会不稳定因素。
（二）对拆迁安置工作不够重视，导致群众对安置工作有抵触。部分镇、街和村对拆迁安置工作重视不够，思想不够统一；部分干部对政策理解不透彻，执行政策存在偏差，对群众的疑问不能正确解答，甚至有的干部对群众反映的问题敷衍塞责，上推下压，引起群众不满，抵制安置工作；部分安置项目管理人员责任心欠佳，导致很多安置房前期工作难以落实。
3.解决拆迁安置房“落地难”的对策和建议
3.1完善政策，规范管理
（一）适度调整征迁补偿方案，实施灵活的安置方式。针对当前社会实际情况及时研究、调整征迁补偿方案，采用给地建房、政府统一建房低价购买、分配或货币补偿后自行购房三种安置方式，坚持公开、公平、公正的原则，进一步保障了拆迁户的居住权利。
（二）抓紧制订相关配套政策，保证拆迁安置工作顺利进行。一是不断完善政策体系，制定与拆迁安置相关的政策，保障安置房建设。例如我区在处理亚运城拆迁户时，采用单家独户和高层住宅安置两种方式，同时区政府出台相应政策，同意建设高层住宅节约的土地建设经济发展项目，收益由该部分安置村民进行分成，既促进了村民拆迁安置的积极性，又保证了亚运城按期完工，同时还作为一种经验在全区推行；二是允许农转非部分的安置房上市交易，除按标准补缴土地出让金外，不需再补缴建设过程中减免的其它费用。
（三）结合事权下放，简化报批程序。在事权下放后，制定拆迁安置房建设管理的规范性文件，规定市、区主管部门的行政管理职能分工，简化安置房报批程序，明确各种安置房建设标准，统一建筑形式、小区环境、景观建设要求，并将已批准拆迁安置用地修规范围内的建房工作委托给镇、街管理、核发证件。既提高了安置房建设的审批效率，规范了安置房建设标准，又充分发挥了镇、街职能，满足群众的建房意愿。
3.2统一规划，合理安排
（一）科学规划综合论证，增强拆迁安置房建设的前瞻性。在拆迁安置房建设中应做好安置地块选址、规划、方案等确定工作，统一研究协调周边道路、供电、排水等配套设施及建设条件，全面制定周详的安置房建设计划，做到整体规划，合理布局。
（二）在拆迁安置房规划选址过程中，要始终坚持“规划先行”理念。一是首先要经过镇、街和村的两级选址论证，提出初步选址地块；二是编制番禺区拆迁安置用地选址规划，严格按国土部门核准的用地规模，依托现状或规划道路，结合旧村居住用地，统一采取在本村符合“两规”的用地范围内大地块分散选址、小地块集中选址的原则，并充分兼顾村、镇意愿，对不符合“两规”的用地尽量调整选址，或化整为零安排到旧村零散五边地内，使其符合“两规”；三是对于无法在本村范围内选址的，可考虑安排到政府统一建设的安置房或货币补偿后自行购房解决。
（三）拆迁安置用地选址规划与市、区相关规划统一协调，保证用地审批条件和规划延续性。一是充分利用番禺区控制性详细规划全覆盖编制和广州市土地利用总体规划修编这个历史机遇，认真做好番禺区拆迁安置用地选址规划与“两规”的相互协调工作，并进行落实，既为安置用地的报批工作提供了审批依据，又缓解安置用地空间和指标短缺的矛盾；二是对不符合“土规”用地，若为国家、省、市项目，则将其拆迁安置用地与主体项目“打包”解决；若不能“打包”的，则通过调整土地利用总体规划解决；三是解决用地规模不足问题，通过从严控制房地产和工业园区开发用地规模，统一兴建高层安置房等方式节省用地规模，用以保障解决安置用地规模不足问题。
（四）规划安置房时要分类指导，按不同区位、发展水平合理分区。一是将村庄分为城中村、近郊村和远郊村三种类型，城中村必须采取集中公寓式布局形式建设，近郊村可采取公寓式或联排式建设，远郊村可采取联排式及独立式建设，同时市、区政府可给予一定的优惠政策，鼓励建设公寓式安置房，进一步节约利用土地，有效提高土地利用率；二是在保证整体规划实施的前提下，灵活处理旧村边角地与河网地带的安置房建设，体现对村民居住习惯及历史情况的尊重。
3.3加快落实，确保稳定
（一）拆迁安置房的落实工作是广大拆迁户翘首以待的惠民工作，安置房落实的快慢，直接关系到拆迁户的切身利益，影响征地拆迁工作的顺利进行。要加快安置房的落实，一是要统筹项目建设与拆迁安置，坚持先安置后拆迁的原则，采用“项目+安置”的办法，将拆迁安置房与建设项目一同办理相关手续；二是各相关部门要密切配合，理顺关系，尽快做好安置用地的核实和确认工作。根据国土部门要求，申请安置用地指标需由征地单位提交资料，并经被征地镇（街）、村和征地单位共同确认后方可报国土部门确定、批准安置用地指标；三是规划部门要以开拓性思维解决潜在的矛盾，尽早确定安置用地的选址位置。
只有加快拆迁安置用地指标及具体地块的落实，切实落实对拆迁户的承诺，消除拆迁户怀疑、焦急、不安的心态，使拆迁户吃下“定心丸”，才能保障重点项目的开工建设，维护社会的安定团结。
（二）解决拆迁安置房相关手续办理问题。一是国土部门要督促征地镇、街、村和征地单位配合，尽快取得安置用地指标核定书；二是镇、街要与重点项目业主单位协调，派专人负责、跟进，充分利用重点项目审批手续统一打包的优势，切实加快安置房建设的前期审批手续办理工作。
3.4强化监督、考核机制，加强协调、宣传
（一）实行“区统筹、部门配合、多主体实施”工作体制和联席办公会议制度，遵循“特事特办、急事急办、手续照办”原则，通过狠抓会前双向沟通、会上协调明确与会后督促落实，强力推进拆迁安置房建设。
（二）在考核机制上，将拆迁安置房建设列入区综考办的专项目标考核，分别对各镇、街、建设主体完成目标任务情况和区级审批部门服务情况进行考核，促进各部门积极主动完成安置房各项手续办理和建设工作。
（三）加大拆迁安置法律、政策宣传的力度。在重点项目建设的征地拆迁之前，一是要向被拆迁村和拆迁户开展相关法律、政策宣传工作，让群众了解拆迁安置用地的使用规范，保障群众的知情权、参与权和监督权；二是对参与拆迁安置工作的干部进行相关法律政策的学习和培训，利用他们的幅射作用，教育和提高全体拆迁户的政策法律素质；三是对可能出现和已经出现的问题，特别是对基层干部发现和提出的政策问题，要有针对性、负责地加以认真解释和说明。
（四）通过信息公开、现场监督及建立共建机制等举措，多渠道听取拆迁户意见，接受拆迁户代表监督，促进广大拆迁户认可和接受安置房，有效推进拆迁安置工作；同时，积极邀请“三代表一委员”(党代表、村民代表、人大代表、政协委员)和广大新闻媒体现场参观考察，让代表、委员和媒体从业者更直观地感受和了解当前拆迁安置房建设推进情况，从而给予更多的理解与支持。
4结语
落实拆迁安置房是一项复杂的系统工程，改革完善很难在短期内一蹴而就。安置房“落地难”问题的产生，是我国城市化进程中存在的各种矛盾的必然反映。从番禺来讲，则主要在于市、区两级政府面对各自不同的城市化发展阶段，产生了关于安置房建设的不同思路，进而采用了不同的管理模式所致。确保被征地拆迁群众的相关权益，为被征地拆迁群众提供基本的生产生活保障，加快拆迁安置房建设进程，促进城市规划建设顺利推进，是本文的宗旨。
参考文献
[1] 龙青，李西金. 南宁市出台征地拆迁补偿安置新办法[J].南方国土资源，2004.12
[2] 赵建平.保护被征地农民住房权益，完善征地拆迁补偿配套制度[J]浙江国土资源，2008.11
[3] 无锡人大建议. 关于规范农村拆迁安置房建设，创建和谐农村的建议，中国无锡，2009.8
[4] 王乐年，林合聚，谢建定. 宁波市集体土地房屋拆迁补偿标准不一性问题与原因探析[J] 浙江国土资源，2010.8
近年来，随着广州“南拓”战略的实施，许多国家、省、市、区重点项目相继在番禺实施征地拆迁工作，但在拆迁安置过程却出现了不少问题，由此引起的群众投诉、信访事件呈上升趋势，呼吁尽快解决拆迁安置房“落地难”问题的人大建议、政协议案也居高不下，不但影响到我区社会稳定和建设社会主义新农村工作进程，也成为我区当前经济发展不容忽视的障碍。因此在城乡“二元结构”尚未打破的情况下，认真研究解决我区拆迁安置工作中的热点难点问题，规范相关部门行为，使之在以后的拆迁安置工作中切实维护拆迁户在城市化进程中的实际利益，成为一个具有现实意义的研究课题。因此本文针对拆迁安置房“落地难”存在的问题及原因研究提出相关对策和建议，以解决相关问题。
2.征地拆迁安置工作存在的主要问题及原因
截至目前，我区有涉及14个镇、街的36项国家、省、市、区重点项目，需安排188宗拆迁安置用地，而已办理相关手续的拆迁安置用地却不多，拆迁安置房落实工作任务很重。在拆迁安置过程中，由于多种问题及原因，给拆迁安置工作带来很大的阻力和困难，主要表现有以下四个方面：
2.1政策原因
（一）现行的拆迁安置政策不完善，实际可操作性较差。主要表现在安置房建设政策没有考虑农村的渐进发展过程，在拆迁安置过程中难以掌握统一的尺度，标准不统一；在农村生产方式未发生质变和村民意识未改变之前，要求从单家独户建房到公寓式上楼，“一刀切”式的公寓式建设的结果只能是事与愿违。
（二）管理政策不配套，审批程序繁冗。从2000年番禺撤市设区后，我区无用地审批权，审批权在广州市规划局，致使审批环节过多，规划用地报批手续复杂，审批时限较长，群众意见很大，迫于无奈只有铤而走险，搭建违章，造成不良后果。
2.2规划原因
（一）规划控制原因。一是近年来，随着广州大学城二期、广州新城、新火车站等一大批重点项目的推进，番禺受到规划控制的范围越来越大，致使拆迁安置用地难以选址；二是由于充分兼顾镇、村意愿，部分安置地选址不符合“两规”而不能办理用地手续。
（二）规划缺乏延续性。近年来，番禺各层次规划变动频繁，受其影响，许多原已确定的安置区不再符合现行规划要求，致使这部分安置房申请难获批准。
（三）部分安置房规划标准过高。过高的建房标准体现的是政府对农村远期发展蓝图的描绘，但这些美好的设想往往与我区农村的现状存在尖锐冲突。事实上，部分农村实际情况复杂，难以达到规划要求，导致安置房规划最终流于形式。
2.3用地规模不足原因
土地作为不可再生资源，与满足拆迁安置、经济发展需求的矛盾日益突出，主要表现在土地供应跟不上旺盛的用地需求。随着近年来重点项目的相继开建和大型工业园区的启动，我区符合“两规”的用地规模越来越少，该部分用地与安置用地需求的矛盾进一步加剧，使拆迁安置工作处于越来越被动的地位。
2.4工作不到位原因
（一）拆迁安置工作较为滞后，超期过渡现象严重。近年来一些重点项目建设单位在征地后，因项目建设工期紧，大多采取先拆迁后安置或边拆迁边安置的方式，在拆迁安置房未落实之前，在过渡期内先行支付安置费就开工建设，而后却将安置问题抛在脑后，不积极帮助申办相关手续，导致大批拆迁户安置长期处于过渡状态，拆迁户无处安身和不满情绪增加了社会不稳定因素。
（二）对拆迁安置工作不够重视，导致群众对安置工作有抵触。部分镇、街和村对拆迁安置工作重视不够，思想不够统一；部分干部对政策理解不透彻，执行政策存在偏差，对群众的疑问不能正确解答，甚至有的干部对群众反映的问题敷衍塞责，上推下压，引起群众不满，抵制安置工作；部分安置项目管理人员责任心欠佳，导致很多安置房前期工作难以落实。
3.解决拆迁安置房“落地难”的对策和建议
3.1完善政策，规范管理
（一）适度调整征迁补偿方案，实施灵活的安置方式。针对当前社会实际情况及时研究、调整征迁补偿方案，采用给地建房、政府统一建房低价购买、分配或货币补偿后自行购房三种安置方式，坚持公开、公平、公正的原则，进一步保障了拆迁户的居住权利。
（二）抓紧制订相关配套政策，保证拆迁安置工作顺利进行。一是不断完善政策体系，制定与拆迁安置相关的政策，保障安置房建设。例如我区在处理亚运城拆迁户时，采用单家独户和高层住宅安置两种方式，同时区政府出台相应政策，同意建设高层住宅节约的土地建设经济发展项目，收益由该部分安置村民进行分成，既促进了村民拆迁安置的积极性，又保证了亚运城按期完工，同时还作为一种经验在全区推行；二是允许农转非部分的安置房上市交易，除按标准补缴土地出让金外，不需再补缴建设过程中减免的其它费用。
（三）结合事权下放，简化报批程序。在事权下放后，制定拆迁安置房建设管理的规范性文件，规定市、区主管部门的行政管理职能分工，简化安置房报批程序，明确各种安置房建设标准，统一建筑形式、小区环境、景观建设要求，并将已批准拆迁安置用地修规范围内的建房工作委托给镇、街管理、核发证件。既提高了安置房建设的审批效率，规范了安置房建设标准，又充分发挥了镇、街职能，满足群众的建房意愿。
3.2统一规划，合理安排
（一）科学规划综合论证，增强拆迁安置房建设的前瞻性。在拆迁安置房建设中应做好安置地块选址、规划、方案等确定工作，统一研究协调周边道路、供电、排水等配套设施及建设条件，全面制定周详的安置房建设计划，做到整体规划，合理布局。
（二）在拆迁安置房规划选址过程中，要始终坚持“规划先行”理念。一是首先要经过镇、街和村的两级选址论证，提出初步选址地块；二是编制番禺区拆迁安置用地选址规划，严格按国土部门核准的用地规模，依托现状或规划道路，结合旧村居住用地，统一采取在本村符合“两规”的用地范围内大地块分散选址、小地块集中选址的原则，并充分兼顾村、镇意愿，对不符合“两规”的用地尽量调整选址，或化整为零安排到旧村零散五边地内，使其符合“两规”；三是对于无法在本村范围内选址的，可考虑安排到政府统一建设的安置房或货币补偿后自行购房解决。
（三）拆迁安置用地选址规划与市、区相关规划统一协调，保证用地审批条件和规划延续性。一是充分利用番禺区控制性详细规划全覆盖编制和广州市土地利用总体规划修编这个历史机遇，认真做好番禺区拆迁安置用地选址规划与“两规”的相互协调工作，并进行落实，既为安置用地的报批工作提供了审批依据，又缓解安置用地空间和指标短缺的矛盾；二是对不符合“土规”用地，若为国家、省、市项目，则将其拆迁安置用地与主体项目“打包”解决；若不能“打包”的，则通过调整土地利用总体规划解决；三是解决用地规模不足问题，通过从严控制房地产和工业园区开发用地规模，统一兴建高层安置房等方式节省用地规模，用以保障解决安置用地规模不足问题。
（四）规划安置房时要分类指导，按不同区位、发展水平合理分区。一是将村庄分为城中村、近郊村和远郊村三种类型，城中村必须采取集中公寓式布局形式建设，近郊村可采取公寓式或联排式建设，远郊村可采取联排式及独立式建设，同时市、区政府可给予一定的优惠政策，鼓励建设公寓式安置房，进一步节约利用土地，有效提高土地利用率；二是在保证整体规划实施的前提下，灵活处理旧村边角地与河网地带的安置房建设，体现对村民居住习惯及历史情况的尊重。
3.3加快落实，确保稳定
（一）拆迁安置房的落实工作是广大拆迁户翘首以待的惠民工作，安置房落实的快慢，直接关系到拆迁户的切身利益，影响征地拆迁工作的顺利进行。要加快安置房的落实，一是要统筹项目建设与拆迁安置，坚持先安置后拆迁的原则，采用“项目+安置”的办法，将拆迁安置房与建设项目一同办理相关手续；二是各相关部门要密切配合，理顺关系，尽快做好安置用地的核实和确认工作。根据国土部门要求，申请安置用地指标需由征地单位提交资料，并经被征地镇（街）、村和征地单位共同确认后方可报国土部门确定、批准安置用地指标；三是规划部门要以开拓性思维解决潜在的矛盾，尽早确定安置用地的选址位置。
只有加快拆迁安置用地指标及具体地块的落实，切实落实对拆迁户的承诺，消除拆迁户怀疑、焦急、不安的心态，使拆迁户吃下“定心丸”，才能保障重点项目的开工建设，维护社会的安定团结。
（二）解决拆迁安置房相关手续办理问题。一是国土部门要督促征地镇、街、村和征地单位配合，尽快取得安置用地指标核定书；二是镇、街要与重点项目业主单位协调，派专人负责、跟进，充分利用重点项目审批手续统一打包的优势，切实加快安置房建设的前期审批手续办理工作。
3.4强化监督、考核机制，加强协调、宣传
（一）实行“区统筹、部门配合、多主体实施”工作体制和联席办公会议制度，遵循“特事特办、急事急办、手续照办”原则，通过狠抓会前双向沟通、会上协调明确与会后督促落实，强力推进拆迁安置房建设。
（二）在考核机制上，将拆迁安置房建设列入区综考办的专项目标考核，分别对各镇、街、建设主体完成目标任务情况和区级审批部门服务情况进行考核，促进各部门积极主动完成安置房各项手续办理和建设工作。
（三）加大拆迁安置法律、政策宣传的力度。在重点项目建设的征地拆迁之前，一是要向被拆迁村和拆迁户开展相关法律、政策宣传工作，让群众了解拆迁安置用地的使用规范，保障群众的知情权、参与权和监督权；二是对参与拆迁安置工作的干部进行相关法律政策的学习和培训，利用他们的幅射作用，教育和提高全体拆迁户的政策法律素质；三是对可能出现和已经出现的问题，特别是对基层干部发现和提出的政策问题，要有针对性、负责地加以认真解释和说明。
（四）通过信息公开、现场监督及建立共建机制等举措，多渠道听取拆迁户意见，接受拆迁户代表监督，促进广大拆迁户认可和接受安置房，有效推进拆迁安置工作；同时，积极邀请“三代表一委员”(党代表、村民代表、人大代表、政协委员)和广大新闻媒体现场参观考察，让代表、委员和媒体从业者更直观地感受和了解当前拆迁安置房建设推进情况，从而给予更多的理解与支持。
4结语
落实拆迁安置房是一项复杂的系统工程，改革完善很难在短期内一蹴而就。安置房“落地难”问题的产生，是我国城市化进程中存在的各种矛盾的必然反映。从番禺来讲，则主要在于市、区两级政府面对各自不同的城市化发展阶段，产生了关于安置房建设的不同思路，进而采用了不同的管理模式所致。确保被征地拆迁群众的相关权益，为被征地拆迁群众提供基本的生产生活保障，加快拆迁安置房建设进程，促进城市规划建设顺利推进，是本文的宗旨。
参考文献
[1] 龙青，李西金. 南宁市出台征地拆迁补偿安置新办法[J].南方国土资源，2004.12
[2] 赵建平.保护被征地农民住房权益，完善征地拆迁补偿配套制度[J]浙江国土资源，2008.11
[3] 无锡人大建议. 关于规范农村拆迁安置房建设，创建和谐农村的建议，中国无锡，2009.8
[4] 王乐年，林合聚，谢建定. 宁波市集体土地房屋拆迁补偿标准不一性问题与原因探析[J] 浙江国土资源，2010.8