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摘要：按照深化行政许可“放管服”改革工作要求，烟草行政主管部门降低了烟草专卖零售业务准入门槛，优化了审批流程，缩短了审批时限，完善了烟草专卖许可证管理各项机制，烟草行业“放管服”改革取得明显成效。本文结合常德市当前零售许可证后续监管中存在的问题，分析原因，探讨如何进一步有效提升零售许可证后续监管水平。
关键词：放管服;零售许可证;后续监管
一、常德市零售许可证后续管理的基本情况
2018年2月1日起，常德烟草为适用放管服，修订实施新的合理布局规定，大大降低了许可准入门槛。截至2021年1月底全市零售户由2018年初的19174户增加到25849户。出现了零售许可证发放过多过滥、分布密度失调等问题，、增加了、后续监管的难度。特别是在城区集镇，部分区域的发证数量过于密集，使得卷烟零售市场复杂多变，“空户”“大户控制小户”等不正常现象屡禁不止，证照及登记事项不符，非法买卖、非法出租、转让零售许可证，擅自停业的情况时有发生，无证经营情况普遍存在，取缔难度较大。
（一）全市办证情况分布。截至2021年1月31日，常德市烟草专卖局辖区共有持证数 25849个，其中本级7228个，安乡2445个，汉寿3275个，澧县3384个，临澧1821个，桃源 3607个，石门2909个，津市1180个。
（二）近三年办证新增情况。截至今年1月31日，较2018年初全市新增许可证6675个，涨幅达34.81 %。其中本级新增2335个，涨幅47.72 %;安乡新增635個，涨幅35.08 %;汉寿新增789个，涨幅达31.74%;澧县新增698个，涨幅达25.97%;临澧新增 411个，涨幅达29.15%。桃源新增647个，涨幅21.86%;石门新增935个，涨幅47.37 %;津市新增207个，涨幅21.27%; 2018年新增许可证2713个，2019年、2020年缓步增长。
二、当前许可证后续监管中存在的主要问题
（一）许可证与营业执照登记事项不符
证照不符的对象多是直系亲属关系，如夫妻、父子女等，主要有三个方面的原因：一是家庭经营或者合伙经营造成证照不符问题。客户在办理烟草零售许可证后，为方便办理银行贷款等其他事宜到当地工商部门重新办理了另一个的工商营业执照;二是零售户在申请办理烟草许可证时考虑到已办照一方并非是日常打理店铺人员情况，发证机关在其提供了双方直系亲属的有效证明后，准予了该许可;三是工商营业执照到期后未及时换发营业执照，造成有证无照情形。
（二）实际经营人与许可证登记法人不符
在市场走访中发现，人证不符的情况在目前市场比较常见，因为重新办证档位过低，部分零售户打着联营、雇佣、合伙的幌子行烟草专卖零售许可证转让之实，冲击了许可证制度，给烟草专卖管理工作造成了一定的困难。产生此类现象大多是由于许可证的持证人经营不善，长期亏损，将店铺货物和许可证一起转卖给经营者;或者是持证人无法在店铺进行经营，将许可证出租给他人，从中赚取租借费等;或是合伙经营，其中一方办理了各类证照后，由其合伙人自己或聘请店员实际经营;还有家庭成员直接的相互转让。
（三）实际经营地址与许可证登记不符
证址不符是指烟草专卖许可证上核准的地址与实际的经营地址不一致，采取租赁店铺的方式经营烟草制品的持证人，由于租赁到期，租金上涨，预备扩大经营或者所在地理位置消费群体缺乏等原因，需要更换经营地址的;由于工商在办理工商执照的时候审查不严格，工商营业执照核准地址地名错误;由于道路名称发生变化，造成路名与烟草证地址不符;由于政府规划，棚户区改造等问题造成了证址不符的情形。
（四）没有办理烟草专卖零售许可证开展卷烟经营
经营者缺乏资金，经营能力差、没有固定营业时间，且店面规模较小，经营种类数量单一、形象差、等原因不适合申领烟草证;或是流动摊点和一些学校周边不符合合理化布局要求的;不具备申请资格：此类情况多为一年内被处罚两次未满三年等不符合申领条件的经营者;无申请烟草专卖零售许可证意向：由于销量较小，只销售少量特定品牌的卷烟，本人无意向办理许可证;
（五）停歇业未办理相关手续
部分零售户由于店铺转让或者装修，经营者长时间外出关门等情况，未及时办理停歇业手续，或是在停歇业期间仍有订购卷烟的行为，再将订购的卷烟批量低价出售或者向无证户供货等情况。
（六）空壳店、休眠店
由于烟草制品盈利较高、经营方式简单，但是烟草部门控量销售，营销部门对于货源分配采取分档定级的方式，部分紧俏烟货源紧缺，远不能满足市场需求，部分零售户就利用亲戚朋友多办许可证，以求得到更多的货源。同时，也有本应停歇业的零售户，为了牟利继续订购卷烟，再将卷烟倒卖赚取差价。
三、对形成问题的原因分析
（一）许可证管理制度上的不完善
缺乏统一具体的许可证后续监管制度操作细则。现有的规章制度在界定和实际操作中存在一些理解尚未统一明确，无法为许可证后续监管提供可靠的依据，影响了后续监管制度的制定和落实执行。
（二）对持证户的监督管理不到位
由于“放管服”政策，烟草专卖零售点较多，后续监管难度大，存在监管盲点;有些营销、物流人员的思想认识不到位，认为许可证是专卖部门的事，不属于自己的工作范围内，发现许可证使用有问题时也不主动向专卖部门反映，工作协同意识不高，导致烟草专卖许可后续监管中存在的问题始终得不到有效的解决。
（三）缺乏许可证退出机制
在烟草专卖零售许可证的管理中，往往存在“重发证、轻监管”的现象，大部分市管员将重点都定位在了“放”字上面，降低了准入门槛，对后面的“管”理缺失，“服”务缺位，导致“空壳证”、“无效证”、“低效证”频频出现。 四、有效提升后续监管成效采取的主要对策
（一）切实加强新办零售户的后续监管
对新办证的零售户，要及时收集登记零售户的详细经营信息，监管烟草专卖零售许可证使用情况。了解跟进工商营业执照相关情况，核实确认办证时所提交材料的真实性，重点确认实际经营者与持证人是否一致，经营地址、经营方式、经营范围等是否与许可证登记事项一致。對新办证的零售户，经常进行走访，掌握其正常经营、守法经营情况。
1.坚持日常检查和专项检查相结合，以随机抽查为主，推进APCD工作法与“双随机，一公开”监管方式有机结合，完善监管机制和检查方式，对其进行针对性监管。
2.用好专卖信息管理系统，用APCD工作法分析出异常零售户对其进行专项检查，提高检查效率。对于检查中发现的异常户增加抽查比例和频次。
（二）对不规范使用许可证行为进行处理
在管理实践中，已关门停业但被许可人不主动向烟草专卖行政主管部门申请注销烟草专卖零售许可证的现象比较普遍。烟草专卖零售许可证核定的地址发生变化，属于新办证的范围，不属于变更的范围。
1.对于向无证户供货的客户的处理
对于其供货的无证户联合工商进行行政处罚，对于该客户采用蹲点监控摄像等形式掌握其无证批发的证据对其进行处罚。
2.针对“人证不符”，烟草部门应加强许可证的动态管理
加强对许可证信息的采集和管理，把握市场动态，定期调查和维护零售户信息档案，及时更新和处理变更的动态，确保许可证登记信息的真实性和完整性，防止许可证非法转让、租用等现象的发生。
3.针对“证照不符”，依据不符项的情况做出相应处理
如果是持证人因为道路规划，城市建设等客观原因导致的拆迁或者经营地址名称改变，走变更程序;如果是其他原因导致的经营地址改变，则需要当事人重新申领许可证。家庭经营的个体工商户，持证人在家庭成员间变化的，可以申请变更烟草专卖零售许可证。
4.针对“空壳店、休眠店”的处理
要对辖区内重点大户及无证户加大检查力度，特别关注店内串码烟来源，锁定“空壳嫌疑店”。加强对这部分零售户进货与开门营业的情况的关注，观察其经营场所有无经营迹象，针对无经营迹象的零售户，区分情况进行处理。
（三）建立联动机制，协同推进形成监管合力
1.积极探索创新监管方式方法，与营销、内管、物流等建立联动机制，共享信息，共同监管形成监管合力。
2.通过建立的联合执法协作机制，积极与辖区公安、工商部门沟通，取得共识。对无证户进行检查和整治，探索跨部门，跨行业联合监管机制，通过联合多部门执法提高整治成效。
（四）完善许可证退出机制
1.把好许可证日常监管关和延续环节关。依法淘汰经营能力低、经营条件差、不守法经营的卷烟零售经营者，在日常监管中，对不符合法律法规的许可证进行处理，在烟草专卖零售许可证有效期届满后，延续时要采取实地核查和书面审查相结合的方式。
2.完善退出机制，细化标准和条件。申请烟草专卖零售许可证的条件为：一是有与经营烟草制品零售业务相适应的资金。实地勘验时往往只能靠市管员主观判断，缺少操作性。二是有与住所相独立的固定经营场所。对于经营场所要求等也需要细化，作为烟草专卖行政主管部门衡量是否予以延续的标准。
（五）加强业务培训，提升业务管理水平
后续监管，虽为“后续”行为，但监管不应仅在“事后”才开始，因此要进一步建立长效培训机制，定期对专卖执法人员进行培训，学习行业内的经典案例。加强对零售户的法律宣传，做好零售户的普法教育和市场服务工作。简政放权做加法，规范管理做加法，优化服务做乘法，不断提升许可证后续监管整体水平，实现许可证高质量有序监管。
作者简介：
陈常秀，1974年6月出生，湖南常德人，常德市烟草专卖局内管办副主任，研究方向为专卖管理。
关键词：放管服;零售许可证;后续监管
一、常德市零售许可证后续管理的基本情况
2018年2月1日起，常德烟草为适用放管服，修订实施新的合理布局规定，大大降低了许可准入门槛。截至2021年1月底全市零售户由2018年初的19174户增加到25849户。出现了零售许可证发放过多过滥、分布密度失调等问题，、增加了、后续监管的难度。特别是在城区集镇，部分区域的发证数量过于密集，使得卷烟零售市场复杂多变，“空户”“大户控制小户”等不正常现象屡禁不止，证照及登记事项不符，非法买卖、非法出租、转让零售许可证，擅自停业的情况时有发生，无证经营情况普遍存在，取缔难度较大。
（一）全市办证情况分布。截至2021年1月31日，常德市烟草专卖局辖区共有持证数 25849个，其中本级7228个，安乡2445个，汉寿3275个，澧县3384个，临澧1821个，桃源 3607个，石门2909个，津市1180个。
（二）近三年办证新增情况。截至今年1月31日，较2018年初全市新增许可证6675个，涨幅达34.81 %。其中本级新增2335个，涨幅47.72 %;安乡新增635個，涨幅35.08 %;汉寿新增789个，涨幅达31.74%;澧县新增698个，涨幅达25.97%;临澧新增 411个，涨幅达29.15%。桃源新增647个，涨幅21.86%;石门新增935个，涨幅47.37 %;津市新增207个，涨幅21.27%; 2018年新增许可证2713个，2019年、2020年缓步增长。
二、当前许可证后续监管中存在的主要问题
（一）许可证与营业执照登记事项不符
证照不符的对象多是直系亲属关系，如夫妻、父子女等，主要有三个方面的原因：一是家庭经营或者合伙经营造成证照不符问题。客户在办理烟草零售许可证后，为方便办理银行贷款等其他事宜到当地工商部门重新办理了另一个的工商营业执照;二是零售户在申请办理烟草许可证时考虑到已办照一方并非是日常打理店铺人员情况，发证机关在其提供了双方直系亲属的有效证明后，准予了该许可;三是工商营业执照到期后未及时换发营业执照，造成有证无照情形。
（二）实际经营人与许可证登记法人不符
在市场走访中发现，人证不符的情况在目前市场比较常见，因为重新办证档位过低，部分零售户打着联营、雇佣、合伙的幌子行烟草专卖零售许可证转让之实，冲击了许可证制度，给烟草专卖管理工作造成了一定的困难。产生此类现象大多是由于许可证的持证人经营不善，长期亏损，将店铺货物和许可证一起转卖给经营者;或者是持证人无法在店铺进行经营，将许可证出租给他人，从中赚取租借费等;或是合伙经营，其中一方办理了各类证照后，由其合伙人自己或聘请店员实际经营;还有家庭成员直接的相互转让。
（三）实际经营地址与许可证登记不符
证址不符是指烟草专卖许可证上核准的地址与实际的经营地址不一致，采取租赁店铺的方式经营烟草制品的持证人，由于租赁到期，租金上涨，预备扩大经营或者所在地理位置消费群体缺乏等原因，需要更换经营地址的;由于工商在办理工商执照的时候审查不严格，工商营业执照核准地址地名错误;由于道路名称发生变化，造成路名与烟草证地址不符;由于政府规划，棚户区改造等问题造成了证址不符的情形。
（四）没有办理烟草专卖零售许可证开展卷烟经营
经营者缺乏资金，经营能力差、没有固定营业时间，且店面规模较小，经营种类数量单一、形象差、等原因不适合申领烟草证;或是流动摊点和一些学校周边不符合合理化布局要求的;不具备申请资格：此类情况多为一年内被处罚两次未满三年等不符合申领条件的经营者;无申请烟草专卖零售许可证意向：由于销量较小，只销售少量特定品牌的卷烟，本人无意向办理许可证;
（五）停歇业未办理相关手续
部分零售户由于店铺转让或者装修，经营者长时间外出关门等情况，未及时办理停歇业手续，或是在停歇业期间仍有订购卷烟的行为，再将订购的卷烟批量低价出售或者向无证户供货等情况。
（六）空壳店、休眠店
由于烟草制品盈利较高、经营方式简单，但是烟草部门控量销售，营销部门对于货源分配采取分档定级的方式，部分紧俏烟货源紧缺，远不能满足市场需求，部分零售户就利用亲戚朋友多办许可证，以求得到更多的货源。同时，也有本应停歇业的零售户，为了牟利继续订购卷烟，再将卷烟倒卖赚取差价。
三、对形成问题的原因分析
（一）许可证管理制度上的不完善
缺乏统一具体的许可证后续监管制度操作细则。现有的规章制度在界定和实际操作中存在一些理解尚未统一明确，无法为许可证后续监管提供可靠的依据，影响了后续监管制度的制定和落实执行。
（二）对持证户的监督管理不到位
由于“放管服”政策，烟草专卖零售点较多，后续监管难度大，存在监管盲点;有些营销、物流人员的思想认识不到位，认为许可证是专卖部门的事，不属于自己的工作范围内，发现许可证使用有问题时也不主动向专卖部门反映，工作协同意识不高，导致烟草专卖许可后续监管中存在的问题始终得不到有效的解决。
（三）缺乏许可证退出机制
在烟草专卖零售许可证的管理中，往往存在“重发证、轻监管”的现象，大部分市管员将重点都定位在了“放”字上面，降低了准入门槛，对后面的“管”理缺失，“服”务缺位，导致“空壳证”、“无效证”、“低效证”频频出现。 四、有效提升后续监管成效采取的主要对策
（一）切实加强新办零售户的后续监管
对新办证的零售户，要及时收集登记零售户的详细经营信息，监管烟草专卖零售许可证使用情况。了解跟进工商营业执照相关情况，核实确认办证时所提交材料的真实性，重点确认实际经营者与持证人是否一致，经营地址、经营方式、经营范围等是否与许可证登记事项一致。對新办证的零售户，经常进行走访，掌握其正常经营、守法经营情况。
1.坚持日常检查和专项检查相结合，以随机抽查为主，推进APCD工作法与“双随机，一公开”监管方式有机结合，完善监管机制和检查方式，对其进行针对性监管。
2.用好专卖信息管理系统，用APCD工作法分析出异常零售户对其进行专项检查，提高检查效率。对于检查中发现的异常户增加抽查比例和频次。
（二）对不规范使用许可证行为进行处理
在管理实践中，已关门停业但被许可人不主动向烟草专卖行政主管部门申请注销烟草专卖零售许可证的现象比较普遍。烟草专卖零售许可证核定的地址发生变化，属于新办证的范围，不属于变更的范围。
1.对于向无证户供货的客户的处理
对于其供货的无证户联合工商进行行政处罚，对于该客户采用蹲点监控摄像等形式掌握其无证批发的证据对其进行处罚。
2.针对“人证不符”，烟草部门应加强许可证的动态管理
加强对许可证信息的采集和管理，把握市场动态，定期调查和维护零售户信息档案，及时更新和处理变更的动态，确保许可证登记信息的真实性和完整性，防止许可证非法转让、租用等现象的发生。
3.针对“证照不符”，依据不符项的情况做出相应处理
如果是持证人因为道路规划，城市建设等客观原因导致的拆迁或者经营地址名称改变，走变更程序;如果是其他原因导致的经营地址改变，则需要当事人重新申领许可证。家庭经营的个体工商户，持证人在家庭成员间变化的，可以申请变更烟草专卖零售许可证。
4.针对“空壳店、休眠店”的处理
要对辖区内重点大户及无证户加大检查力度，特别关注店内串码烟来源，锁定“空壳嫌疑店”。加强对这部分零售户进货与开门营业的情况的关注，观察其经营场所有无经营迹象，针对无经营迹象的零售户，区分情况进行处理。
（三）建立联动机制，协同推进形成监管合力
1.积极探索创新监管方式方法，与营销、内管、物流等建立联动机制，共享信息，共同监管形成监管合力。
2.通过建立的联合执法协作机制，积极与辖区公安、工商部门沟通，取得共识。对无证户进行检查和整治，探索跨部门，跨行业联合监管机制，通过联合多部门执法提高整治成效。
（四）完善许可证退出机制
1.把好许可证日常监管关和延续环节关。依法淘汰经营能力低、经营条件差、不守法经营的卷烟零售经营者，在日常监管中，对不符合法律法规的许可证进行处理，在烟草专卖零售许可证有效期届满后，延续时要采取实地核查和书面审查相结合的方式。
2.完善退出机制，细化标准和条件。申请烟草专卖零售许可证的条件为：一是有与经营烟草制品零售业务相适应的资金。实地勘验时往往只能靠市管员主观判断，缺少操作性。二是有与住所相独立的固定经营场所。对于经营场所要求等也需要细化，作为烟草专卖行政主管部门衡量是否予以延续的标准。
（五）加强业务培训，提升业务管理水平
后续监管，虽为“后续”行为，但监管不应仅在“事后”才开始，因此要进一步建立长效培训机制，定期对专卖执法人员进行培训，学习行业内的经典案例。加强对零售户的法律宣传，做好零售户的普法教育和市场服务工作。简政放权做加法，规范管理做加法，优化服务做乘法，不断提升许可证后续监管整体水平，实现许可证高质量有序监管。
作者简介：
陈常秀，1974年6月出生，湖南常德人，常德市烟草专卖局内管办副主任，研究方向为专卖管理。