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摘要：本文对社会团体存在的“小金库”问题的成因进行分析，提出推进政会分离、健全制度、规范财务和强化监督等对策措施，构建防治我国社会团体“小金库”长效机制，促进社会团体健康有序地发展。
关键词：社会团体 政会分离 财务管理
0 引言
随着社会主义市场经济体制的完善和政府职能的转变，中央、各省市有关部门均出台文件明确要求加快推进行业协会商会等非营利性社会组织向民间社会组织发展，建立与经济社会发展相适应的定位准确、功能齐全、作用显著的社会组织发展体系。近年，尽管我国在社会团体服务政府购买制度、社会团体从业队伍建设等方面取得了一定的进展，但總体来看，社会团体还存在政会不分、行政化倾向严重、自我发展和自我管理能力不足等问题，客观上给社会团体的业务主管单位以及社会团体自身滋生“小金库”创造了条件，必须坚决予以治理。
1 社会团体存在的“小金库”问题
1.1 政会不分
中央、各省市政府部门均出台相关意见，要求社会团体在职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门彻底分离，使社会团体逐渐向民间社会组织发展。但在实际工作中，绝大多数社会团体与业务主管单位还存在着千丝万缕的联系，表现形式有：社会团体组成人员由业务主管单位领导或部门负责人兼任；与业务主管单位合署办公；业务主管单位参与社会团体日常运作和管理；业务主管单位在社会团体中列支费用；社会团体主要收入来源依赖于业务主管单位等。随着“收支两条线”、“会计结算中心”、“国库集中支付”等财政制度的出台，政府职能部门违法违规和腐败“空间”骤减，不少政府职能部门将部分罚没款、赞助费等乱收费获取的非法收入和年检搭车收费权转移到社会团体，然后在社会团体违规列支奖金福利、公费旅游和请客送礼等不合规费用，造成社会团体行政化倾向严重，使之成为业务主管单位私设“小金库”和逃避纪检、审计等部门监督检查的“自留地”。
1.2 自我发展能力不足
社会团体在职能、机构、工作人员、财务等方面依赖于业务主管单位，导致社会团体自我“造血”的能力和动力不足。大多社会团体没有清晰的市场定位，社会团体不是致力于提高自身研究咨询水平和服务支撑能力等，而是依附于业务主管单位，成为业务主管单位的“延伸”部门。在面对会员单位困境需求时，社会团体不是切实为会员提供咨询服务，传达行业政策信息，而是在组织会员单位与政府相关部门旅游，请客送礼等形式拉近“双方”关系中发挥“桥梁”和“纽带”作用；另外，有些社会团体向社会募集了捐款，却没有依照会员夙愿开展有关帮扶工作，让捐资长期“沉淀”，资金的使用效率低下。
1.3 内部管理不规范
1.3.1 内部治理机制形同虚设
社会团体成立时均要求设立章程，明确社会团体内部治理机制。实际工作中，一些社会团体设立登记时按照要求设立章程，但在社会团体决策、管理及监督等运营过程中并未严格遵循章程规定的程序，在下属单位股权转让等重大事项上，社会团体领导绕开理事会，由领导一人说了算，甚至自买自卖，造成社会团体的资产流失，利益受损，内部治理机制形同虚设，没有起到应有的牵制和约束作用。
1.3.2 财务管理混乱
大多数社会团体领导对财务管理工作不重视，没有配备具备资质的专职人员担任会计、出纳岗位，而是聘用非财务人员兼职担任。财务人员的业务素质低，严重制约了社会团体财务核算规范性和完整性，社会团体普遍存在票据使用不合理、支出依据不规范、收支核算不正确等问题。更有甚者，一些社团长年不做账，形成“包包账”。
1.3.3 财务制度不健全、执行不力
大多数社会团体没有设立独立的财务管理制度，而是参照执行业务主管单位的相关制度，不能够满足社会团体自身制度需求。此外，我国财政部早在2004年已制定并要求我国境内依法设立的社会团体等民间非营利组织执行《民间非营利组织会计制度》，但不少社会团体仍沿袭作为事业单位管理时的核算习惯，执行《行政事业单位会计制度》，不能正确反映社会团体的运营状况。
社会团体内部治理机制失效、财务管理不规范、制度建设不全等问题，为社会团体或业务主管单位转移不合规收入、列支不合规费用等违法违规行为大开“方便”之门，使社会团体存在“小金库”隐患。
1.4 监督不力
根据《社会团体登记管理条例》以及《会计法》等法律法规及收费管理的有关规定，登记管理机关、业务主管单位、财政、审计、税务、价格等部门按照各自职能履行对社会团体相应的监督管理职能。实际工作中，一方面，民政年检及业务主管单位对年检资料的初审工作均缺乏对社会团体的财务监督和检查；另一方面，财政、审计等政府部门认为社会团体财务活动资金量少，没有必要监督，社会团体长期游离于这些部门的监管范围之外。
2 构建防治社会团体“小金库”的长效机制
2.1 推进改革，政会分离
社会团体“小金库”问题与其主管单位、社团成员利益息息相关，对社会的影响和危害极大，各地必须按照培育发展和监督管理并重的方针，本着“法律规范、政府监督、社团自律”的原则，理顺政府和社会团体的关系，分类推进社会团体“政会分离”改革，完善对社会团体管理方式和管理体制。
2.2 明确方向，合理定位
一是找准市场定位。社会团体在“政会分离”基础上，应找准市场定位，切实提高自身研究咨询水平和服务支撑能力，形成自身核心竞争力，增强社会团体“造血”能力；二是以定位为抓手，多作为。社会团体面对会员困难和需求，必须急会员所急，持客观、中立的立场，通过充分调研、分析，为会员提供客观的咨询服务，在行业的规划与发展方面发挥有效作用；慈善机构收取捐资，就必须充分利用自身资源大力开展帮扶工作，实现社会团体成立的宗旨和目的。
2.3 健全制度，规范财务
一是健全以章程内部治理机制机构和制度建设，确保社团各项工作有章可循，有法可依。按照不相容职务相分离的要求，合理设置业务岗位，规范业务流程，形成相互制约，相互稽核的工作机制。二是规范财务核算。严格按照《中华人民共和国会计法》、《民间非营利组织会计制度》以及各地方政府制定的规章和文件进行财务核算；只有依托完备的法律体系，严格的依法管理，制度法律才能发挥实际作用，财务资料才能如实、有效地反映与监督社会团体的经济活动。三是加强业务培训，提高财务人员整体素质。针对社会团体财务管理存在的主要问题和薄弱环节，加大培训力度，有针对性地开展《会计基础工作规范》、《民间非营利组织会计制度》等法律法规培训，不断提高社会团体财务人员业务素质，增强财务人员法律意识和依法处理会计事务的能力。
2.4 改进监管，加强监督
社会团体登记管理机关、业务主管单位切实加强对下属社会团体的财务监管；财政、审计监督及税收稽查部门要加强沟通，形成监督合力，加大对有政府资助特别是有财政拨款、有政府购买服务项目、履行或代行政府职能特别是有行政事业性收费项目的社会团体检查力度。同时，对于社团组织中发生的个人贪污、挪用或小团体私分“小金库”资金等违法违纪问题，坚决从严惩处，不但要追究单位负责人领导责任，而且对触犯刑法的，移送司法机关追究刑事责任，通过将经济处罚、行政问责、组织处理、纪律处分、刑事处罚等手段有机结合起来，形成威慑力，加大违规成本，使社会团体不能、不敢违规操作。
防治社会团体“小金库”必须注重源头治理，坚持标本兼治、纠建并举的原则，深入剖析产生问题的原因，找准问题症结，从体制、制度、自身能力建设和监督机制等方面下功夫，多管齐下、持续治理，构建防治社会团体“小金库”的长效机制，促进社会团体健康有序地发展。
参考文献：
[1]菜斯特.全球公民社会[M].北京：社会科学文献出版社，2002.
[2]聂志远.李明钊.北京市社会团体现状对比分析报告[R].北京：社会科学文献出版社，2002.
[3]卢银翠，我国社会团体的财务管理现状及对策[J].攀枝花学院学报，2007，（1）：32.
[4]罗立政.扬成才.社会团体开展经营性活动应注意的几个问题[J].中国民政，2006，（8）：42.
关键词：社会团体 政会分离 财务管理
0 引言
随着社会主义市场经济体制的完善和政府职能的转变，中央、各省市有关部门均出台文件明确要求加快推进行业协会商会等非营利性社会组织向民间社会组织发展，建立与经济社会发展相适应的定位准确、功能齐全、作用显著的社会组织发展体系。近年，尽管我国在社会团体服务政府购买制度、社会团体从业队伍建设等方面取得了一定的进展，但總体来看，社会团体还存在政会不分、行政化倾向严重、自我发展和自我管理能力不足等问题，客观上给社会团体的业务主管单位以及社会团体自身滋生“小金库”创造了条件，必须坚决予以治理。
1 社会团体存在的“小金库”问题
1.1 政会不分
中央、各省市政府部门均出台相关意见，要求社会团体在职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门彻底分离，使社会团体逐渐向民间社会组织发展。但在实际工作中，绝大多数社会团体与业务主管单位还存在着千丝万缕的联系，表现形式有：社会团体组成人员由业务主管单位领导或部门负责人兼任；与业务主管单位合署办公；业务主管单位参与社会团体日常运作和管理；业务主管单位在社会团体中列支费用；社会团体主要收入来源依赖于业务主管单位等。随着“收支两条线”、“会计结算中心”、“国库集中支付”等财政制度的出台，政府职能部门违法违规和腐败“空间”骤减，不少政府职能部门将部分罚没款、赞助费等乱收费获取的非法收入和年检搭车收费权转移到社会团体，然后在社会团体违规列支奖金福利、公费旅游和请客送礼等不合规费用，造成社会团体行政化倾向严重，使之成为业务主管单位私设“小金库”和逃避纪检、审计等部门监督检查的“自留地”。
1.2 自我发展能力不足
社会团体在职能、机构、工作人员、财务等方面依赖于业务主管单位，导致社会团体自我“造血”的能力和动力不足。大多社会团体没有清晰的市场定位，社会团体不是致力于提高自身研究咨询水平和服务支撑能力等，而是依附于业务主管单位，成为业务主管单位的“延伸”部门。在面对会员单位困境需求时，社会团体不是切实为会员提供咨询服务，传达行业政策信息，而是在组织会员单位与政府相关部门旅游，请客送礼等形式拉近“双方”关系中发挥“桥梁”和“纽带”作用；另外，有些社会团体向社会募集了捐款，却没有依照会员夙愿开展有关帮扶工作，让捐资长期“沉淀”，资金的使用效率低下。
1.3 内部管理不规范
1.3.1 内部治理机制形同虚设
社会团体成立时均要求设立章程，明确社会团体内部治理机制。实际工作中，一些社会团体设立登记时按照要求设立章程，但在社会团体决策、管理及监督等运营过程中并未严格遵循章程规定的程序，在下属单位股权转让等重大事项上，社会团体领导绕开理事会，由领导一人说了算，甚至自买自卖，造成社会团体的资产流失，利益受损，内部治理机制形同虚设，没有起到应有的牵制和约束作用。
1.3.2 财务管理混乱
大多数社会团体领导对财务管理工作不重视，没有配备具备资质的专职人员担任会计、出纳岗位，而是聘用非财务人员兼职担任。财务人员的业务素质低，严重制约了社会团体财务核算规范性和完整性，社会团体普遍存在票据使用不合理、支出依据不规范、收支核算不正确等问题。更有甚者，一些社团长年不做账，形成“包包账”。
1.3.3 财务制度不健全、执行不力
大多数社会团体没有设立独立的财务管理制度，而是参照执行业务主管单位的相关制度，不能够满足社会团体自身制度需求。此外，我国财政部早在2004年已制定并要求我国境内依法设立的社会团体等民间非营利组织执行《民间非营利组织会计制度》，但不少社会团体仍沿袭作为事业单位管理时的核算习惯，执行《行政事业单位会计制度》，不能正确反映社会团体的运营状况。
社会团体内部治理机制失效、财务管理不规范、制度建设不全等问题，为社会团体或业务主管单位转移不合规收入、列支不合规费用等违法违规行为大开“方便”之门，使社会团体存在“小金库”隐患。
1.4 监督不力
根据《社会团体登记管理条例》以及《会计法》等法律法规及收费管理的有关规定，登记管理机关、业务主管单位、财政、审计、税务、价格等部门按照各自职能履行对社会团体相应的监督管理职能。实际工作中，一方面，民政年检及业务主管单位对年检资料的初审工作均缺乏对社会团体的财务监督和检查；另一方面，财政、审计等政府部门认为社会团体财务活动资金量少，没有必要监督，社会团体长期游离于这些部门的监管范围之外。
2 构建防治社会团体“小金库”的长效机制
2.1 推进改革，政会分离
社会团体“小金库”问题与其主管单位、社团成员利益息息相关，对社会的影响和危害极大，各地必须按照培育发展和监督管理并重的方针，本着“法律规范、政府监督、社团自律”的原则，理顺政府和社会团体的关系，分类推进社会团体“政会分离”改革，完善对社会团体管理方式和管理体制。
2.2 明确方向，合理定位
一是找准市场定位。社会团体在“政会分离”基础上，应找准市场定位，切实提高自身研究咨询水平和服务支撑能力，形成自身核心竞争力，增强社会团体“造血”能力；二是以定位为抓手，多作为。社会团体面对会员困难和需求，必须急会员所急，持客观、中立的立场，通过充分调研、分析，为会员提供客观的咨询服务，在行业的规划与发展方面发挥有效作用；慈善机构收取捐资，就必须充分利用自身资源大力开展帮扶工作，实现社会团体成立的宗旨和目的。
2.3 健全制度，规范财务
一是健全以章程内部治理机制机构和制度建设，确保社团各项工作有章可循，有法可依。按照不相容职务相分离的要求，合理设置业务岗位，规范业务流程，形成相互制约，相互稽核的工作机制。二是规范财务核算。严格按照《中华人民共和国会计法》、《民间非营利组织会计制度》以及各地方政府制定的规章和文件进行财务核算；只有依托完备的法律体系，严格的依法管理，制度法律才能发挥实际作用，财务资料才能如实、有效地反映与监督社会团体的经济活动。三是加强业务培训，提高财务人员整体素质。针对社会团体财务管理存在的主要问题和薄弱环节，加大培训力度，有针对性地开展《会计基础工作规范》、《民间非营利组织会计制度》等法律法规培训，不断提高社会团体财务人员业务素质，增强财务人员法律意识和依法处理会计事务的能力。
2.4 改进监管，加强监督
社会团体登记管理机关、业务主管单位切实加强对下属社会团体的财务监管；财政、审计监督及税收稽查部门要加强沟通，形成监督合力，加大对有政府资助特别是有财政拨款、有政府购买服务项目、履行或代行政府职能特别是有行政事业性收费项目的社会团体检查力度。同时，对于社团组织中发生的个人贪污、挪用或小团体私分“小金库”资金等违法违纪问题，坚决从严惩处，不但要追究单位负责人领导责任，而且对触犯刑法的，移送司法机关追究刑事责任，通过将经济处罚、行政问责、组织处理、纪律处分、刑事处罚等手段有机结合起来，形成威慑力，加大违规成本，使社会团体不能、不敢违规操作。
防治社会团体“小金库”必须注重源头治理，坚持标本兼治、纠建并举的原则，深入剖析产生问题的原因，找准问题症结，从体制、制度、自身能力建设和监督机制等方面下功夫，多管齐下、持续治理，构建防治社会团体“小金库”的长效机制，促进社会团体健康有序地发展。
参考文献：
[1]菜斯特.全球公民社会[M].北京：社会科学文献出版社，2002.
[2]聂志远.李明钊.北京市社会团体现状对比分析报告[R].北京：社会科学文献出版社，2002.
[3]卢银翠，我国社会团体的财务管理现状及对策[J].攀枝花学院学报，2007，（1）：32.
[4]罗立政.扬成才.社会团体开展经营性活动应注意的几个问题[J].中国民政，2006，（8）：42.