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目前全国事业单位共约130万个,4000万人,是各级政府社会服务职能的重要承担者、社会公共产品与服务的重要提供主体,也是和谐社会建设的重要力量。长期以来,事业单位担负着社会主义精神文明与物质文明建设的双重责任,为我国经济建设和社会事业发展做出了巨大贡献。随着改革开放的深入,事业单位越来越暴露出许多与社会主义市场经济下不相适应的矛盾和问题。党的十六大以来,各级政府积极推进事业单位改革,取得了明显成效。但面对新形势新任务,事业单位改革总体上依然滞后,问题仍很突出。今年是事业单位改革关键年,本期汇辑一组有关这方面的文论,供决策研阅。
事业单位是我国独有的一类公共部门,它最初诞生于计划经济时代。改革开放以来,事业单位改革的步伐一直没有停止,尤其是1992年以来,为了配合社会主义市场经济制度的建设,国家进一步加大了事业单位管理体制改革的力度。
在市场经济条件下,原有事业单位体制的弊端主要体现在“人、财、事”这三个方面,概括而言就是机构膨胀,人员冗杂,人浮于事;财政投入总量不足与资源浪费现象并存;运作成本偏高但实际社会效益偏低。以往的事业单位改革措施,也是为了针对这些问题,但大多局限于某些行业、某些具体管理制度,或者是忽视了不同类型事业单位的运作特点搞盲目“一刀切”,从而导致历次改革往往是“雷声大,雨点小”,事倍功半。导致这一结果的根本问题在于,以往改革普遍缺乏全局性方案设计,以致战略方向不明,各部门步调不一致,具体措施不配套。
根据国务院现行相关条例规定,我国的事业单位有着鲜明的社会公益性和非营利性,它们在上级主管部门领导下,对不同领域的社会事务加以管理或为社会提供某种公共服务。但是在实践中,有些事业单位沾染上了浓重的行政气息,而在以市场为导向的改革过程中,又有一些事业单位存在着重“创收”而轻服务的过度市场化趋向。有鉴于此,事业单位改革的根本目的应当是恢复事业单位的本来面目,使其更好地履行应有职能,为社会主义市场经济服务,为构建和谐社会服务。
事业单位改革是“建设服务型政府”的客观要求
长期以来,我国政府属于生产建设型政府,各级政府直接承担着无所不包的经济建设工作,同时承担着管理者和建设者的重任。政府提供的服务在名义上无所不包,但受财力和能力所限,在实际上存在着许许多多的缺位现象,最明显的便是城乡居民享受公共服务的质量与数量的巨大差异。在党的十六届六中全会通过的《决定》中,提出了“建设服务型政府”的要求。服务型政府的主要职能,是通过制定科学合理的公共政策,使全社会公众得到满意的基本公共服务。所谓基本公共服务,是指为保障人的基本生存权和尊严的服务,包括基本就业、养老、医疗、教育等内容。服务型政府是与市场经济条件相对应的政府形态,在这种形态中,生产建设的任务被更多地转交给市场,政府的职能转到了为各类市场主体提供公共服务上来。
我们不难发现,基本公共服务涉及的领域,大多也是以往事业单位职能涵盖的领域。但另一方面,以往的事业单位,很多职能还是由辅佐生产建设型政府这一目的而派生出来的,随着政府形态向服务型转变,事业单位的这部分职能无疑也需要相应做出转变。综上,当前事业单位改革的全局目标已较为明晰,那就是,从“建设服务型政府”这一战略要求出发,从市场经济的客观规律出发,为公众提供优质的公共服务产品。
建设服务型政府的首要前提,是实现政府与市场的合理分工。在社会主义市场经济条件下,市场能做好的都应交给市场来做,政府的作用是把握社会大方向,同时弥补市场失灵的地带,而这也是事业单位改革应遵循的原则。以往事业单位体制存在的主要问题之一,就是承担了大量本来可以通过市场方式实现的职责,这些职责并没有明显的公共属性。政府承担了很多不必要的任务,致使人、财、物力的投入过于分散。如此一来,政府本来应当着力发展的“正业”——公益性事业反而失去了应有的发展依托。从这个问题出发,当前的事业单位改革的最重要目标,就是把那些本应当由市场承担的职责剥离出来交给市场,然后着力建设那些保留下来的、真正具有公共属性的事业。因此,推行事业单位改革,应当首先做好原有事业单位的分类,然后分门别类地实施改革措施。
按照建设服务型政府的要求,事业单位的分类标准应当是其所从事的某项事业具备“公共属性”的多寡。按照这一标准,传统事业单位从事的事业可以被划分为纯公共属性事业、营利性事业以及准公共属性事业三大类别。
纯公共属性事业是那些涉及国家和民族的长远发展以及全体公民基本权益的事业,其社会效益巨大但经济效益不明显,例如基础教育、基础科研、基础医疗、公共图书馆、博物馆等;经营性事业是指可以通过为特定受众提供某种公共服务获得收入,并通过此种收入实现自我发展的事业,如新闻出版、传媒娱乐、体育产业等;所谓准公共属性事业,兼具着纯公共属性事业和经营性事业的一些特征,其既涉及国计民生和长远发展,又可以通过收费来实现一定的自我发展,其服务目标人群既涵盖广泛,但又可为不同受众提供具有一定差异化的服务,如高等教育、传统戏剧等事业。应当注意的是,目前我国还存在着一类承担行政执法任务的事业单位,这类被冠以“事业”前缀的单位提供的服务属于纯公共属性,但其实质却是行政单位,这类单位在未来的事业单位改革中既不能推向市场,也不应继续以事业单位面目出现,而是应当被归并入行政单位序列。
以“公共属性”为导向的事业单位改革需要以公共财政为支撑
任何重大改革的实施,任何政府职能的实现,都需要一定的财力投入作为物质基础。为了配合市场经济建设和服务型政府的建设,党的十六届六中全会的《决定》中还提出要“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”。我们知道,公共财政的主要职能是弥补市场失灵,为社会全体成员提供公共产品和服务,促进社会的全面协调发展。公共财政是实现基本公共服务均等化的物质保障,也是服务型政府履行职能的主要工具。事业单位的健康有序发展是建设服务型政府的重要环节,因此也离不开公共财政的支持。
以往的事业单位改革成效不显著的原因之一,是财权和事权分配的不平衡。从原则上讲,一个部门提供的服务产品,其公共属性与获得的财政支持应当成正比。也就是说,在纯公共属性事业、营利性事业和准公共属性事业领域,公共财政应当加以不同力度和方式的支持。
我们知道,在支持公共财政理论的“公共产品理论”中,按照消费过程中是否具有排他性和竞争性,社会产品被划分为三类:完全具有这两种性质的社会产品是私人产品,反之则属公共产品,而只具有其中某一个性质的被称为准公共产品。私人产品应由市场提供,公共产品应由政府提供,准公共产品则可以由两者共同提供。显然,“公共产品理论”对社会产品进行的这种分类,其标准同样是产品具有“公共属性”的多寡,这与上文所述事业单位的分类标准是一致的。
“公共属性”标准,这是事业单位改革的分类原则与公共财政制度建设在理论方面的共同点。从这一理念出发,两者便不难实现实际操作层面的协同。此外,公共财政虽然是支持手段,但在市场经济条件下,这一物质手段也具有一定的资源配置功能。对纯公共属性事业、营利性事业和准公共属性事业实行区别性的财政投入和财政政策,不但是一种客观支持,更是一种主观引导,它是政府正确行使宏观调控职能的一种表现,对于事业单位改革的成功也具有重要意义。
不同公共属性事业部门的发展及其与政府的关系
纯公共属性事业部门 按照建立服务型政府的要求来衡量,纯公共属性事业部门将是最终得以保留的事业单位,它是利用国有资产举办,出于社会公益目的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
经过以往的改革,“事企不分”现象已有很大改观,但“政事不分”的情况依然较多,很多事业单位与其上级行政主管部门的行政隶属关系较为严密,事业单位内人事管理体制的行政色彩也比较浓厚。这种局面使得一部分本应提供公共服务的事业单位成为了政府主管部门的附属品,既难以独立地行使法人权益,也难以独立地面向公众提供服务。在未来的事业单位改革中,提供纯公共属性服务产品的事业单位首先应当与其上级主管单位脱离行政隶属关系。
纯公共属性事业部门提供的社会服务,如义务教育、基础医疗、基础科研,对于实现基本公共服务均等化有着重要意义,它们本身不直接创造物质财富,也不能以盈利为目的,因此需要公共财政的全力支持。此外,政府也可以通过这种经济手段来把握纯公共属性事业部门的发展规模和发展方向。
在确保投入总量的同时,对于投入这类事业部门的财政资金,必须按照公共财政建设的要求,加强预算管理和绩效评价。在此过程中,财政部门应当充分发挥预算、国库、监督、会计核算等职能作用,对财政资金的使用进行事前、事中、事后的全过程监督。
营利性事业部门 在市场经济条件下,营利性事业部门可以凭借自身的经营活动独立生存,这部分单位需要直接转为自主经营、自负盈亏的企业,不再给予财政拨款。但是,不直接拨款并不意味着财政在此领域无所作为,政府可以通过财政政策的制定实施对营利性事业部门的经营方向加以引导,并对有益于社会经济文化进步的新兴营利性事业部门通过税收优惠政策加以扶持。2009年7月,财政部和国家税务总局联合下发了《关于扶持动漫产业发展有关税收政策问题的通知》,对自主开发、生产动漫产品的企业实行税收优惠政策,这就是财政对营利性事业部门加以积极作用的良好例证。
准公共属性事业部门 准公共属性事业部门提供的公共服务涵盖领域非常广阔,其部门属性介于提供纯公共属性服务的事业单位与提供营利性事业服务的企业之间。以往,因循计划经济思维,这类服务往往由政府直接提供,但随着市场经济的发展,各类非公资本开始更多地进入这一领域。除了财政资金和非公资本经营的有关事业,由各类捐赠资金支持的慈善事业的发展也正方兴未艾。
根据以往经验,政府使用国有资产和财政资金直接举办的准公共属性事业,例如公共卫生机构、职业教育机构、养老院等等,总是难免带有行政色彩和行业垄断特性。行政扶持和行业垄断的存在,使得政府举办的事业单位在生产公共服务的时候往往缺乏成本效益考核的动力,以致影响了生产效率,也没有动力根据公众需求变化及时调整服务供应结构,从而造成公共服务的供给不足。另一方面,这种局面的存在还使得由非公力量举办的准公共属性事业很难与之平等竞争。这种局面,既不利于准公共属性事业自身的发展,也不利于市场经济的建设。但另一方面,准公共属性事业中的很多服务如果完全交由市场提供,又会因为市场失灵的存在而妨碍公民享有一些基本权利,从而不利于政府基本公共服务均等化目标的贯彻实施。在这种情况下,势必需要政府与市场达成某种形式的合作。
在成熟的市场经济国家,非政府主办的非营利组织是一支不可忽视的力量。非营利组织既有别于政府也有别于企业,其经营运作的目的不是获取利润,而是实现社会公益目标,它是政府与市场实现合作的有效中间力量。政府具有掌握信息全面的优势,对于公共服务的社会整体分布情况和整体需求较为了解,为数众多的非营利组织则更加贴近微观市场,生产的公共服务能更好地满足不同公众群体的现实需求。由此,政府与非营利组织便有了合作的基础。政府专注于调配,非营利组织专注于生产,双方在合作中可以各展所长。
从发达国家的成功经验看,政府越来越倾向于不直接生产公共服务,而是改为充当公共服务资源的分配者。它们分配的公共服务,多数来自非营利组织的生产,获得方式则是出资购买。根据美国霍普金斯大学对全球22个国家非营利组织的一项研究发现,非营利组织可以有效作用于教育、卫生、文化、社会服务等诸多领域,其资金的40%来自各国财政,而财政资金的主要投入方式是公共服务购买。
众所周知,事业单位的称谓和概念是中国独有的,从事业单位具有的几个特征(公益性、非营利性、法人组织、依法设立)看,它与国外的非营利组织有着较强的一致性。在事业单位改革过程中,属于准公共属性的事业单位比较适宜改制成为非营利组织,使其与已有的各类非政府主办的非营利组织一道平等竞争,共同竞标政府的公共服务购买项目。改制之后,政府财税政策的关注重点将覆盖整个公共服务生产领域,关注整个事业的发展。在此基础上,所有非营利组织能够平等地竞争税收优惠政策,从而能够更好地实现社会资源的合理配置。
在这种情况下,政府不再直接生产公共服务,从而也不再关注公共服务的生产过程,而是将注意力放在对公共服务成品的购买方面。一方面,这有助于革除由于政府身兼管理者、生产者、采购者等职能于一身所造成的效率低下以及寻租现象,另一方面,政府退出公共服务生产领域,有利于为不同性质的资本创造平等竞争机会,这既符合市场经济原则,又可降低自身的组织成本。
政府购买公共服务的前提是,政府与公共服务提供方两者应当是平等交易主体,也就是说,作为公共服务提供方的非营利组织或者事业单位与政府不存在行政隶属关系,只有这样,双方才能形成符合市场交易规则的合同关系。从这个要求出发,经营准公共属性服务的事业单位的改革目标模式也只能是非营利组织。当然,这一改革不可避免地要涉及到国有产权的问题。解决这一问题,可以参考国有企业改制的方法,在确保国有资产保值增值的前提下,探索事业单位国有产权各种实现形式的制度创新。
政府购买公共服务,同样需要执行规范的财政预算程序。但此时的财政投入不是将资金配置到服务生产部门内部,而是用于定质定量的购买。这种财政投入方式的好处在于,一来可以扭转以往国有事业单位存在的类似国有企业“预算软约束”的情况,通过购买合同来实现预算硬约束。另一方面,由于需要提前垫付生产成本,服务生产部门势必要加强成本核算,想方设法提高生产效益,并使自己的产品符合政府的购买需求,如此一来必将有助于公共服务生产效率和生产质量的提高。
以上按照“公共属性”原则提出的事业单位改革路径,是一种具有一定理想化色彩的方案,在具体实施过程中无疑将面对来自传统思维和社会现实的重重阻碍。在传统思维中,人们通常认为公共服务应当由政府来提供,缺少“公家”这个光环的公共服务,无论是价格还是质量都值得怀疑;在现实领域,打破事业单位的行政隶属关系,意味着政府放权,对此政府无疑是缺乏主动性的。而且在转制过程中,原有事业单位工作人员的干部身份、薪酬水平、社保方式等都随之有所变动,也面临着一些既得利益的损失,这些都将成为改革的阻力因素。为了解决这些问题,政府有必要先期建立完善各项辅助性基础制度,如事业单位分流人员再就业的扶助政策及其社会保障制度的接续政策、公共服务购买的流程规范、绩效评估以及监督制度建设等。只有在这些制度到位的情况下,事业单位的改革乃至服务型政府的建设才能高效顺畅。
(作者单位:财政部科研所)
事业单位是我国独有的一类公共部门,它最初诞生于计划经济时代。改革开放以来,事业单位改革的步伐一直没有停止,尤其是1992年以来,为了配合社会主义市场经济制度的建设,国家进一步加大了事业单位管理体制改革的力度。
在市场经济条件下,原有事业单位体制的弊端主要体现在“人、财、事”这三个方面,概括而言就是机构膨胀,人员冗杂,人浮于事;财政投入总量不足与资源浪费现象并存;运作成本偏高但实际社会效益偏低。以往的事业单位改革措施,也是为了针对这些问题,但大多局限于某些行业、某些具体管理制度,或者是忽视了不同类型事业单位的运作特点搞盲目“一刀切”,从而导致历次改革往往是“雷声大,雨点小”,事倍功半。导致这一结果的根本问题在于,以往改革普遍缺乏全局性方案设计,以致战略方向不明,各部门步调不一致,具体措施不配套。
根据国务院现行相关条例规定,我国的事业单位有着鲜明的社会公益性和非营利性,它们在上级主管部门领导下,对不同领域的社会事务加以管理或为社会提供某种公共服务。但是在实践中,有些事业单位沾染上了浓重的行政气息,而在以市场为导向的改革过程中,又有一些事业单位存在着重“创收”而轻服务的过度市场化趋向。有鉴于此,事业单位改革的根本目的应当是恢复事业单位的本来面目,使其更好地履行应有职能,为社会主义市场经济服务,为构建和谐社会服务。
事业单位改革是“建设服务型政府”的客观要求
长期以来,我国政府属于生产建设型政府,各级政府直接承担着无所不包的经济建设工作,同时承担着管理者和建设者的重任。政府提供的服务在名义上无所不包,但受财力和能力所限,在实际上存在着许许多多的缺位现象,最明显的便是城乡居民享受公共服务的质量与数量的巨大差异。在党的十六届六中全会通过的《决定》中,提出了“建设服务型政府”的要求。服务型政府的主要职能,是通过制定科学合理的公共政策,使全社会公众得到满意的基本公共服务。所谓基本公共服务,是指为保障人的基本生存权和尊严的服务,包括基本就业、养老、医疗、教育等内容。服务型政府是与市场经济条件相对应的政府形态,在这种形态中,生产建设的任务被更多地转交给市场,政府的职能转到了为各类市场主体提供公共服务上来。
我们不难发现,基本公共服务涉及的领域,大多也是以往事业单位职能涵盖的领域。但另一方面,以往的事业单位,很多职能还是由辅佐生产建设型政府这一目的而派生出来的,随着政府形态向服务型转变,事业单位的这部分职能无疑也需要相应做出转变。综上,当前事业单位改革的全局目标已较为明晰,那就是,从“建设服务型政府”这一战略要求出发,从市场经济的客观规律出发,为公众提供优质的公共服务产品。
建设服务型政府的首要前提,是实现政府与市场的合理分工。在社会主义市场经济条件下,市场能做好的都应交给市场来做,政府的作用是把握社会大方向,同时弥补市场失灵的地带,而这也是事业单位改革应遵循的原则。以往事业单位体制存在的主要问题之一,就是承担了大量本来可以通过市场方式实现的职责,这些职责并没有明显的公共属性。政府承担了很多不必要的任务,致使人、财、物力的投入过于分散。如此一来,政府本来应当着力发展的“正业”——公益性事业反而失去了应有的发展依托。从这个问题出发,当前的事业单位改革的最重要目标,就是把那些本应当由市场承担的职责剥离出来交给市场,然后着力建设那些保留下来的、真正具有公共属性的事业。因此,推行事业单位改革,应当首先做好原有事业单位的分类,然后分门别类地实施改革措施。
按照建设服务型政府的要求,事业单位的分类标准应当是其所从事的某项事业具备“公共属性”的多寡。按照这一标准,传统事业单位从事的事业可以被划分为纯公共属性事业、营利性事业以及准公共属性事业三大类别。
纯公共属性事业是那些涉及国家和民族的长远发展以及全体公民基本权益的事业,其社会效益巨大但经济效益不明显,例如基础教育、基础科研、基础医疗、公共图书馆、博物馆等;经营性事业是指可以通过为特定受众提供某种公共服务获得收入,并通过此种收入实现自我发展的事业,如新闻出版、传媒娱乐、体育产业等;所谓准公共属性事业,兼具着纯公共属性事业和经营性事业的一些特征,其既涉及国计民生和长远发展,又可以通过收费来实现一定的自我发展,其服务目标人群既涵盖广泛,但又可为不同受众提供具有一定差异化的服务,如高等教育、传统戏剧等事业。应当注意的是,目前我国还存在着一类承担行政执法任务的事业单位,这类被冠以“事业”前缀的单位提供的服务属于纯公共属性,但其实质却是行政单位,这类单位在未来的事业单位改革中既不能推向市场,也不应继续以事业单位面目出现,而是应当被归并入行政单位序列。
以“公共属性”为导向的事业单位改革需要以公共财政为支撑
任何重大改革的实施,任何政府职能的实现,都需要一定的财力投入作为物质基础。为了配合市场经济建设和服务型政府的建设,党的十六届六中全会的《决定》中还提出要“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”。我们知道,公共财政的主要职能是弥补市场失灵,为社会全体成员提供公共产品和服务,促进社会的全面协调发展。公共财政是实现基本公共服务均等化的物质保障,也是服务型政府履行职能的主要工具。事业单位的健康有序发展是建设服务型政府的重要环节,因此也离不开公共财政的支持。
以往的事业单位改革成效不显著的原因之一,是财权和事权分配的不平衡。从原则上讲,一个部门提供的服务产品,其公共属性与获得的财政支持应当成正比。也就是说,在纯公共属性事业、营利性事业和准公共属性事业领域,公共财政应当加以不同力度和方式的支持。
我们知道,在支持公共财政理论的“公共产品理论”中,按照消费过程中是否具有排他性和竞争性,社会产品被划分为三类:完全具有这两种性质的社会产品是私人产品,反之则属公共产品,而只具有其中某一个性质的被称为准公共产品。私人产品应由市场提供,公共产品应由政府提供,准公共产品则可以由两者共同提供。显然,“公共产品理论”对社会产品进行的这种分类,其标准同样是产品具有“公共属性”的多寡,这与上文所述事业单位的分类标准是一致的。
“公共属性”标准,这是事业单位改革的分类原则与公共财政制度建设在理论方面的共同点。从这一理念出发,两者便不难实现实际操作层面的协同。此外,公共财政虽然是支持手段,但在市场经济条件下,这一物质手段也具有一定的资源配置功能。对纯公共属性事业、营利性事业和准公共属性事业实行区别性的财政投入和财政政策,不但是一种客观支持,更是一种主观引导,它是政府正确行使宏观调控职能的一种表现,对于事业单位改革的成功也具有重要意义。
不同公共属性事业部门的发展及其与政府的关系
纯公共属性事业部门 按照建立服务型政府的要求来衡量,纯公共属性事业部门将是最终得以保留的事业单位,它是利用国有资产举办,出于社会公益目的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
经过以往的改革,“事企不分”现象已有很大改观,但“政事不分”的情况依然较多,很多事业单位与其上级行政主管部门的行政隶属关系较为严密,事业单位内人事管理体制的行政色彩也比较浓厚。这种局面使得一部分本应提供公共服务的事业单位成为了政府主管部门的附属品,既难以独立地行使法人权益,也难以独立地面向公众提供服务。在未来的事业单位改革中,提供纯公共属性服务产品的事业单位首先应当与其上级主管单位脱离行政隶属关系。
纯公共属性事业部门提供的社会服务,如义务教育、基础医疗、基础科研,对于实现基本公共服务均等化有着重要意义,它们本身不直接创造物质财富,也不能以盈利为目的,因此需要公共财政的全力支持。此外,政府也可以通过这种经济手段来把握纯公共属性事业部门的发展规模和发展方向。
在确保投入总量的同时,对于投入这类事业部门的财政资金,必须按照公共财政建设的要求,加强预算管理和绩效评价。在此过程中,财政部门应当充分发挥预算、国库、监督、会计核算等职能作用,对财政资金的使用进行事前、事中、事后的全过程监督。
营利性事业部门 在市场经济条件下,营利性事业部门可以凭借自身的经营活动独立生存,这部分单位需要直接转为自主经营、自负盈亏的企业,不再给予财政拨款。但是,不直接拨款并不意味着财政在此领域无所作为,政府可以通过财政政策的制定实施对营利性事业部门的经营方向加以引导,并对有益于社会经济文化进步的新兴营利性事业部门通过税收优惠政策加以扶持。2009年7月,财政部和国家税务总局联合下发了《关于扶持动漫产业发展有关税收政策问题的通知》,对自主开发、生产动漫产品的企业实行税收优惠政策,这就是财政对营利性事业部门加以积极作用的良好例证。
准公共属性事业部门 准公共属性事业部门提供的公共服务涵盖领域非常广阔,其部门属性介于提供纯公共属性服务的事业单位与提供营利性事业服务的企业之间。以往,因循计划经济思维,这类服务往往由政府直接提供,但随着市场经济的发展,各类非公资本开始更多地进入这一领域。除了财政资金和非公资本经营的有关事业,由各类捐赠资金支持的慈善事业的发展也正方兴未艾。
根据以往经验,政府使用国有资产和财政资金直接举办的准公共属性事业,例如公共卫生机构、职业教育机构、养老院等等,总是难免带有行政色彩和行业垄断特性。行政扶持和行业垄断的存在,使得政府举办的事业单位在生产公共服务的时候往往缺乏成本效益考核的动力,以致影响了生产效率,也没有动力根据公众需求变化及时调整服务供应结构,从而造成公共服务的供给不足。另一方面,这种局面的存在还使得由非公力量举办的准公共属性事业很难与之平等竞争。这种局面,既不利于准公共属性事业自身的发展,也不利于市场经济的建设。但另一方面,准公共属性事业中的很多服务如果完全交由市场提供,又会因为市场失灵的存在而妨碍公民享有一些基本权利,从而不利于政府基本公共服务均等化目标的贯彻实施。在这种情况下,势必需要政府与市场达成某种形式的合作。
在成熟的市场经济国家,非政府主办的非营利组织是一支不可忽视的力量。非营利组织既有别于政府也有别于企业,其经营运作的目的不是获取利润,而是实现社会公益目标,它是政府与市场实现合作的有效中间力量。政府具有掌握信息全面的优势,对于公共服务的社会整体分布情况和整体需求较为了解,为数众多的非营利组织则更加贴近微观市场,生产的公共服务能更好地满足不同公众群体的现实需求。由此,政府与非营利组织便有了合作的基础。政府专注于调配,非营利组织专注于生产,双方在合作中可以各展所长。
从发达国家的成功经验看,政府越来越倾向于不直接生产公共服务,而是改为充当公共服务资源的分配者。它们分配的公共服务,多数来自非营利组织的生产,获得方式则是出资购买。根据美国霍普金斯大学对全球22个国家非营利组织的一项研究发现,非营利组织可以有效作用于教育、卫生、文化、社会服务等诸多领域,其资金的40%来自各国财政,而财政资金的主要投入方式是公共服务购买。
众所周知,事业单位的称谓和概念是中国独有的,从事业单位具有的几个特征(公益性、非营利性、法人组织、依法设立)看,它与国外的非营利组织有着较强的一致性。在事业单位改革过程中,属于准公共属性的事业单位比较适宜改制成为非营利组织,使其与已有的各类非政府主办的非营利组织一道平等竞争,共同竞标政府的公共服务购买项目。改制之后,政府财税政策的关注重点将覆盖整个公共服务生产领域,关注整个事业的发展。在此基础上,所有非营利组织能够平等地竞争税收优惠政策,从而能够更好地实现社会资源的合理配置。
在这种情况下,政府不再直接生产公共服务,从而也不再关注公共服务的生产过程,而是将注意力放在对公共服务成品的购买方面。一方面,这有助于革除由于政府身兼管理者、生产者、采购者等职能于一身所造成的效率低下以及寻租现象,另一方面,政府退出公共服务生产领域,有利于为不同性质的资本创造平等竞争机会,这既符合市场经济原则,又可降低自身的组织成本。
政府购买公共服务的前提是,政府与公共服务提供方两者应当是平等交易主体,也就是说,作为公共服务提供方的非营利组织或者事业单位与政府不存在行政隶属关系,只有这样,双方才能形成符合市场交易规则的合同关系。从这个要求出发,经营准公共属性服务的事业单位的改革目标模式也只能是非营利组织。当然,这一改革不可避免地要涉及到国有产权的问题。解决这一问题,可以参考国有企业改制的方法,在确保国有资产保值增值的前提下,探索事业单位国有产权各种实现形式的制度创新。
政府购买公共服务,同样需要执行规范的财政预算程序。但此时的财政投入不是将资金配置到服务生产部门内部,而是用于定质定量的购买。这种财政投入方式的好处在于,一来可以扭转以往国有事业单位存在的类似国有企业“预算软约束”的情况,通过购买合同来实现预算硬约束。另一方面,由于需要提前垫付生产成本,服务生产部门势必要加强成本核算,想方设法提高生产效益,并使自己的产品符合政府的购买需求,如此一来必将有助于公共服务生产效率和生产质量的提高。
以上按照“公共属性”原则提出的事业单位改革路径,是一种具有一定理想化色彩的方案,在具体实施过程中无疑将面对来自传统思维和社会现实的重重阻碍。在传统思维中,人们通常认为公共服务应当由政府来提供,缺少“公家”这个光环的公共服务,无论是价格还是质量都值得怀疑;在现实领域,打破事业单位的行政隶属关系,意味着政府放权,对此政府无疑是缺乏主动性的。而且在转制过程中,原有事业单位工作人员的干部身份、薪酬水平、社保方式等都随之有所变动,也面临着一些既得利益的损失,这些都将成为改革的阻力因素。为了解决这些问题,政府有必要先期建立完善各项辅助性基础制度,如事业单位分流人员再就业的扶助政策及其社会保障制度的接续政策、公共服务购买的流程规范、绩效评估以及监督制度建设等。只有在这些制度到位的情况下,事业单位的改革乃至服务型政府的建设才能高效顺畅。
(作者单位:财政部科研所)