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[摘要]天津市、重庆市、广西壮族自治区同为国家职业教育改革试验区，相继出台了代表同类区域较高水平的《职业教育条例》。比较三地条例对职业教育主体的权责配置，有利于推进试验区建设并优化职业教育立法。三地条例对政府的权责配置分量重、弹性大；对教育机构创设多、约束严；对行业企业在职业教育发展中的主体地位没有充分的体现。三地条例的权责配置实现了基本功能，体现了时代要求，突出了各自特色，但也存在立法目标偏离、实施路径迷失及改革勇气不足、创新智慧缺失等局限。
[关键词]权责配置 政府 教育机构 行业企业
[作者简介]王为东（1973- ），男，河南确山人，中原工学院政法学院，副教授，博士，研究方向为教育政策与法规、法制史。（河南 郑州 450007）
[课题项目]本文系河南省软科学研究项目“河南职教改革试验区的制度创新及其深化研究”的阶段性成果。（项目编号：132400410158）
[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2013）36-0008-03
1996年《职业教育法》颁行后，我国十余个省及直辖市相应制定了职业教育条例，多数条例在奠定法律实施基础的同时，带有浓厚的应景意味，对各法律主体的权责配置基本照搬法律的规定。地方职业教育立法处在依附中央立法的初级阶段。2005年，中央确定设立试验区以推进职业教育改革，并召开全国职业教育会议以加强对法律的贯彻落实，地方职业教育立法进入加速发展阶段，在依法治国方略及《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的推动下高潮迭起。各省或直辖市不仅积极加强职业教育的地方立法，而且自主性、超前性立法现象屡见不鲜，立法内容、立法技术的系统性和科学性显著提高。对地方职业教育立法开展比较研究，将促进地方立法水平的提高和职业教育实践的发展。
一、比较的价值和基础
天津市、重庆市和广西壮族自治区自2005年后相继成为国家职业教育改革试验区，并在试验区建设过程中相继颁布了职业教育条例，分别代表了东部、西部和少数民族地区地方职业教育立法的较高水平。其中《天津市职业教育条例》共有32条，于2007年7月1日实施；①《重庆市职业教育条例》共有56条，于2007年9月1日实施；②《广西壮族自治区职业教育条例》共有41条，于2011年7月1日实施。③
比较三地职业教育条例，具有显著的价值。首先，有利于促进国家职业教育改革试验区的建设。国家职业教育改革试验区兼具区域教育统筹试验和重点教育领域试验的双重任务，是教育部落实“区域统筹”和“重点突破”改革原则的体现④。津、渝、桂三地虽然代表不同区域职业教育的发展水平，但制度创新“先行先试”“统筹区域职业教育发展”的改革试验目标和主要任务是一致的⑤。比较三地的职业教育立法，有利于促进我们更自主、自觉地进行制度创新，顺利实现试验区建设。其次，有利于提升职业教育的立法水平。用比较的方法开展立法研究早已蔚然成风，在法制健全的国家，“比较法的准备工作几乎在所有重大的立法计划中都可以看到”⑥。由于同一时代的地方立法在立法的系统性和延续性等方面有相似的要求，在法律的文本结构和内容体系等方面有相近的内涵，在法律的价值追求和精神原则等方面有一致的基础，因此，对同一时代、同一法域内地方立法的比较必然促进立法水平的提升。
对三地职业教育条例的比较研究具有充分的可行性，不仅条例产生的时代背景、制度环境、社会基础等完全一致，更重要的是，三地条例在功能和内容等方面具备比较的条件。首先，三地条例的功能都是为国家职业教育改革试验区的建设奠定基础，为改革试验目标和任务的落实提供保障。“人们不能对不能比较的事物作比较，而在法律上，只有那些完成相同任务、具有相同功能的事物才可以比较”。⑦其次，三地条例的主要内容都是对职业教育涉及的各类主体进行权责配置。⑧作为职业教育改革试验过程的制度创新成果，三地条例对居于主导地位的政府、以学校教育和社会培训为形式具体承担职业教育的各级各类机构、作为职业教育需求主体和产品市场的众多企业及其行业组织等，尝试在《职业教育法》的框架内对三类主体的权利和义务进行调整和再分配。内容的一致性也为比较研究的开展奠定了基础。
二、对政府权责配置的比较
美国教育学家伯顿·克拉克提出，由政府、教育机构和行业企业分别掌握的国家权力、学术权力和市场权力及其相互影响，是决定各类教育发展模式、速度、效益的“协调三角形”⑨。世界各国基于不同的教育管理体制和教育发展理念，在发展职业教育的过程中对政府的权责配置有很大差异。⑩1996年我国《职业教育法》颁布，规定各级政府“应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划”，由教育行政部门负责统筹规划、综合协调、宏观管理。11不过以“统筹规划”来概括政府权责，在就业制度改革、高等教育扩招、教育管理权限下放等不同语境下，内涵丰富，歧义丛生。2008年以来，教育部多次将《职业教育法》的修订列为工作重点，但对政府在职业教育发展中的角色定位、政府权责该怎样配置等问题，仍存在激烈争议。12
三地职业教育条例在政府权责配置方面具有共同点。一方面，都体现了下位法对上位法的尊重，在概念和功能上与《职业教育法》保持一致。三地条例都设定了“政府统筹、分级管理”的职业教育管理方针，并通过具体条文发挥了对政府权责进行规范、调整的功能。对《职业教育法》已经设定的规划统筹、督导协调、宣传奖励、补偿弱势群体、师资培养、投入保障等政府主要权力和责任，三地条例都做出了明确具体的规定。运用克拉克的“协调三角形”来分析，在文本上，三地条例都处于侧重政府一角的状态，应该简政放权，理顺职能，保持“协调三角形”的重心。另一方面，由于新形势下我国教育体制改革的思路和方向还处于不断调整的状态，而三地又都是国家教育改革试验区，在改革试验、先行先试的过程中，对政府权责的配置表现出积极创新的态度。比如三地在落实政府的师资培养职责时，结合人事制度的变化并针对职业院校的师资特点，设计了柔性引进和鼓励兼职等制度；在落实政府的投入保障职责时，也充分考虑当前的经济形势，利用土地置换、税费减免等措施来配合财政直接投入。同时，三地条例针对经济发展要求和本土特色，在相关信息公开和劳动力转移培训等方面，都对政府权责有显著且递进的创新。比如重庆条例从利于受教育者选择优质教育资源的角度出发，提出“组织评估职业学校或职业培训机构的办学水平和教学质量并向社会公布”，而天津条例和广西条例则进一步从解决职业教育与就业市场矛盾的角度，提出“推进劳动力需求信息的社会化建设，为职业学校、职业培训机构合理设置专业机可乘提供服务”。对职业教育及人力资源信息的收集和公开的职责，三地条例都对政府提出了超出《职业教育法》范围的权责规定，是适应时代特征、突出当前任务而踊跃创新、持续创新的亮点。13 在改革试验的探索中，由于具体任务、地域条件、试验先后的不同，三地条例对政府权责的配置有显著的差异，大多数差异是客观条件差异的反映。比如工业基础雄厚、职业教育环境优良的天津，在条例中对政府开辟职业学校学生升学通道、政府主办示范性职业学校等没有规定，而重庆和广西仍需要通过这两项制度来鼓励大家参与职业教育并树立发展的标杆。再比如，广西的条例有多个条文涉及农村职教的政策倾斜方面，天津条例有多个条文要求政府为下岗工人提供职业培训与教育，而重庆条例则要求政府综合职业教育的城乡需求。还有一些差异体现了地方立法特征的差异。三地条例虽然都号称坚持“政府主导”的办学方针，但在具体条文上对政府的赋权和赋责有显著不同。如天津条例以力求落实《职业教育法》对政府权责的主要规定为重点，务实为本；重庆条例以规范政府运行为特点，程序严格；广西条例对政府权责的配置创设最多，尚新求全。
总体而言，由于现行《职业教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中关于政府“主导地位”的内涵存在差异，14加上 “分级管理、地方为主”的现行职业教育管理体制，使各地在政府权责的配置上具有较大弹性。试验区在先行先试、制度创新的教育改革试验中，对政府权责的配置既存在概念“表达”上的一致，又在具体权责“实践”中有较大的差异。地方立法在政府权责配置上做出了可贵的尝试，奠定了政府对职业教育发挥监督、引导和保障作用的基础，却又不得不面对名不副实的尴尬。
三、对职业教育机构权责配置的比较
《职业教育法》要求“建立健全职业学校教育与职业培训并举、并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系”，由此赋予几乎所有教育机构从事相应职业教育的权利，只是要求非专门职业教育机构“根据办学能力”和“按照教育行政部门的统筹规划”15开展职业教育。不过，受制于我国“学历崇拜”的传统及职业教育发展的现状，非专门职业教育机构积极、主动开展职业教育的情况几乎没有，专门职业教育机构千方百计提供学历教育的现象倒常见。此外，教育机构和政府之间的关系定位，民办和公办职业教育的协调合作等，这些影响职业教育机构权责配置的重要问题仍然没有定论。16
三地职业教育条例在现行法律规定的框架内，对职业教育机构应有的权责进行了配置，呈现出以功能实现为追求、缺乏改革锐气的共同特征。首先，实现了地方立法的功能。三地条例基本沿袭《职业教育法》对教育机构的分类和权责划界，对法律明文规定的产教结合义务、足额投入义务、弱势群体保障义务及师资引进权利进行细化，为法律的具体实施奠定了基础。其次，实现了改革试验区立法的功能。三地条例把改革试验的大量成果纳入制度建设，使大量无明文规定的权责有了明确的规范，比如教育机构的终止清算义务、就业指导义务、专业水平保障义务以及职业资格鉴定权、集约化办学权等，是对改革试验成果的有力推广。最后，在确保功能实现的基础上，三地条例都没有触及有关职业教育机构的争议问题，虽保证了自身正确，却难免留下制度创新乏力的遗憾。对政策和法律法规明确一致的领域，如对教育机构的规制，三地条例的制度构建都不遗余力，但对政策和法律法规冲突或不明确的问题，如对政学关系及民办职业教育机构发展等问题，三地条例则明哲保身。
除上述共同特征外，三地职业教育条例对教育机构的权责配置也各有特色。比如，天津和重庆的职业教育资源相对丰富且集中，因此在集约化办学方面开展得比较深入，在条例中主要以完善学分互认制度为表现；广西则仍强调以区域性或者专业型职业教育集团来实现办学的集约化。再如，职业教育机构的收益分配问题也因三地经济状况的不同，在条例中表现出制度化程度的差异。天津条例规定，通过收费公示对机构的收入进行规制，通过建立奖、助学生的回馈机制对机构的收入进行调节，制度明确且具可操作性；重庆条例要求保护民办机构投资者的合法回报，强调按机构性质依法对财产进行管理，是对法律规定的具体化，但还不够明确；广西条例要求教育机构足额保障办学经费，公开收费项目和标准，各项收入收益应用于职业教育，基本是对法律规定的重复。
职业教育机构作为联系政府、行业企业及受教育者的纽带，是支撑职业教育发展的重要元素。三地条例努力以法律规范的形式明确了权利和职责并赋予法律效力，对职业教育办学模式提出了明确要求，是对职业教育机构的重大支持。精致准确的立法文本为职业教育机构的发展创造了空前良好的条件。不过，三地条例既回避了尖锐的现实问题，又没有对职业教育机构做出分类指导和规范，尤其未能对职业教育资源的公平布局、民办职业教育的发展、区域及城乡职业教育机构的合作办学等问题构建出制度框架，应该说没有充分利用试验区立法这一大好机遇。
四、对行业企业权责配置的比较
行业企业的人力资源需求是职业教育发展的动力和保障，是职业教育发展的重要主体，应当发挥重要作用。我国《职业教育法》《劳动法》明文规定，发展职业教育是行业组织和企业的法定义务。但现实中，由于受计划时代的用人制度、低端产业结构对人才需求的不振，以及企业发展现状和预期不理想等因素的影响，企业在职业教育的投入上缺乏热情，行业组织也由于职能转变难以承担引导职业教育发展的责任。17因此，当前对行业企业发展职业教育的权责配置，不仅内容少、发展慢，而且多缺乏强制执行力的引导性规范。
三地职业教育条例沿袭了《职业教育法》的做法，对行业企业发展职业教育的权利和职责的规定同样聊胜于无。在这一问题上，三者的第一个共同点是，没有一地条例完整采纳了《职业教育法》所列的引导性规范。《职业教育法》除规定企业具有发展职业教育、保证资金投入的法定义务外，还列示了诸如鼓励行业组织举办或者联合举办职业教育，鼓励企业设立奖助学金、落实劳动预备制度和职业资格制度等引导性规范。与配置政府权责、教育机构权责时地方立法的积极态度完全不同，三地甚至没有信心将法律设定的引导性规范完全列入条例，也很少在法律规定之外赋予新的权责，这足以证明行业企业权责配置及落实的难度。第二个共同点是喜易避难。对于行业企业已经明确的法定义务，三地条例不惜长篇累牍；对于《职业教育法》未作规定但现实需求比较迫切、认识也比较一致的事项则视若无物。比如在廉价剥削学生现象层出不穷的情况下，三地条例无一例外，对企业接受实习并提供实习保护都作了详尽规定。重庆条例涉及行业企业义务的四个条文中，有三个条文是关于学生实习的保护、指导和报酬支付的。而对于行业企业如何落实劳动预备制度、职业资格制度等学界热烈讨论并对地方立法寄予厚望的问题，三地条例则三缄其口，顾左右而言他。行业企业法定的教育培训义务如何具体开展，本是地方立法的应有之义和重点部分，三地条例却因畏惧困难而没有涉及。 尽管在行业企业权责配置方面都较为薄弱，但三地条例的不同取舍也反映出各自的特色。天津的职业教育基础雄厚、行业组织和企业对职业教育的需求较强，在对行业企业权责的配置上表现出明显的主动性。比如规定企业享有获得订单培养的权利，行业组织应承担专业人力资源预测和规划的义务，这两项规定在三地条例中仅此一见，而且相当细致具体，体现了天津职业教育及其制度发展的较高水平。广西在三者中设立国家职业教育改革试验区的时间最晚，条例也最后出台，因此对近年来研究较多的产教结合问题有更多创新。比如规定企业不仅应享有参与职业教育及培训的权利，还应具有评估教育成果的权力以保证产教结合的效果。重庆条例涉及这方面的内容最少，但相关的五个条文分别对应企业在职业教育发展中的职工培训义务、实习生保护义务、落实劳动预备制度的义务、实习指导义务及实习保护义务，指向明确、内涵具体，简洁却并不简单。
不论是回归职业教育的本质，还是面对“穷国办大教育”的现实，我们必须依靠行业企业的发展来奠定职业教育繁荣的根基，因此，健全和完善社会主义市场经济，为行业企业的良性发展扫清障碍，是职业教育发展的长远要求。在这个渐进的过程中，三地条例尝试为行业企业明确权责、创设规范，必将促进行业企业在职业教育中发挥更大作用。但是，三地条例对行业企业的权责配置总体作为不大，对学界讨论清楚的观点未能充分采纳，18对行业企业在职业教育中的主体地位未能完全揭示，对在实践中已有成功经验的行业企业参与办学并主导教学评估等制度未加吸收，难以促进行业企业主动参与职业教育的决策和管理，不能适应当前及未来产教结合的基本要求。
五、三地职业教育条例在权责配置方面的成绩和局限
对职业教育主体的权责配置，是地方立法为执行法律法规和发展本地事务而进行资源和利益分配的正当行为，也是对国家职业教育改革试验区制度创新成果的总结和提升。三地职业教育条例在权责配置方面取得了突出成绩，但存在明显的局限。
通过对各类主体权责的合理配置，三地条例首先较圆满地实现了地方立法的功能。三地条例不仅为《职业教育法》的具体实施奠定了基础，而且从“破解职业教育科学发展难题、迫切需要进行职业教育地方性立法”的认识高度，通过立法充分掌握了本地职业教育的现状和趋势，更直接、高效地促进当地职业教育实践的发展。同时，三地的立法都自觉地与职业教育改革试验的目标任务结合起来，甚至有时本身就是试验区实施方案的具体化和制度化，为试验区建设提供了坚实的制度保障。其次，三地条例较充分地体现了与时俱进的精神。条例不仅对政府的服务职能提出要求，还突出强调政府提供的服务要适应信息时代、网络时代的发展；不再满足于教育机构提供应有的教育机会，还明文规定对专业及课程设置、培养模式的持续创新；不再单纯要求行业企业履行法定义务，还以奖励宣传、税费减免、项目合作等方式多加鼓励。第三，三地条例较显著地突出了各自的特色，如天津条例的简约务实、重庆条例的严谨规范及广西条例的周密新颖等。
当然，三地职业教育条例的权责配置也存在明显的局限。从宏观规划层面来说，三地条例存在立法目标偏离、实施路径迷乱等局限。首先，三地的立法不仅是一般的“地方立法”，更应具有“国家职业教育改革试验区立法”的内涵，在立法目标上应以体现和提炼改革试验经验、巩固和推广制度创新成果为主。但从三地条例的内容看，反映制度创新、先行先试的成果比重较轻，解决现有问题的意图远胜于建章立制的雄心。其次，三地条例作为立法成果，本应以“法治思维和法治方式”作为天然的实施路径和方式，但受制于职业教育发展的基础和环境、地方立法的实施和实效等诸多因素，在设计各项制度的落实机制时，往往不是主要依靠法律责任机制，而是滑向行政权力和政策约束一边。这就陷入一个怪圈：政府设计的改革试验本以简政放权、发挥市场作用为目标，但三地条例赋予政府的权责远重于其他主体；教育机构和行业企业都希望职业教育面向市场，却又期待甚至坐等政府牵头组织。尤其是行业企业的主体地位在条例中暧昧不明，不仅权责赋予很少，而且实施保障薄弱，使“行业引导、校企合作”的办学方针难以落实，具体实施仍由政策和行政命令来推动，由政府和受其控制的教育机构担当主角。
在微观操作层面，三地职业教育条例的局限性主要表现为勇气不足和智慧缺失。首先，勇气不足表现在两个方面。一是不敢放开手脚攻坚克难，试验区对职业教育制度的一些重点、难点问题，本来有制度创新、先行先试的任务和条件，但对于诸如政府和教育机构的关系、校企合作的保障条件、劳动预备和职业资格制度的落实等问题，三地条例都采取了回避态度，辜负了人们对改革试验的期待；二是不敢向政府的自身权力开刀，没有破除现有的利益格局。在我国当前的政治体制下，地方立法行为很大程度上反映了行政机构的意志，所以三地条例对政府在职业教育制度中的地位和作用问题都采用了宏大概念和实用主义的态度。当前立法本应顺应教育改革，以平衡政府权力和市场力量为重点，但三地条例却转移为对教育机构的加强管理和控制，贬损了改革试验的初衷和诚意。其次，在现有体制的框架下，更需要用改革的智慧来弥补腾挪空间狭小的不足，需要科学的统筹协调以争取改革试验目标的实现。三地条例在权责配置方面有许多闪光之处，但总体上支离破碎且明显失衡，需要集中职业教育所有主体的力量并汲取社会各界的智慧，进一步理顺政府、教育机构、行业企业三方面之间的关系。
津、渝、桂三地职业教育条例的权责配置，丰富了我国职业教育法制的内容，促进了国家职业教育改革试验区的建设，同时也提示我们，未来职业教育制度的发展，必须坚持立法与政策的统一协调，明确赋予政府、教育机构和行业企业相应的权责，更要依法保障各主体行使权责，真正落实“以服务为宗旨、以就业为导向”的办学方针。
[注释]
①天津市人民代表大会常务委员会.天津市职业教育条例[EB/OL].http：//www.tj.xinhuanet.com/gov/2007-05/30/content_10160033_3.htm，2007-05-23. ②重庆市教育委员会.重庆市职业教育条例[EB/OL].http：//www.cqjw.gov.cn/site/html/cqjwportal/chongqsdfxjyfg/2009-01-21/Detail_107.htm，2007-10-10.
③广西壮族自治区教育厅.广西壮族自治区职业教育条例[EB/OL].http：//www.gxedu.gov.cn/Item/4168.aspx，2011-04-17.
④12黄尧.职业教育可持续发展战略研究[M].北京：高等教育出版社，2011：140，15.
⑤国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知（国办发[2010]48号）[Z].2010-10-24.
⑥⑦（德）K.茨威格特，H.克茨.比较法总论[M].潘汉典，米健，高鸿钧，等，译.北京：法律出版社，2003：23，46.
⑧汤唯.地方立法的民主化与科学化构想[M].北京：北京大学出版社，2002：106.
⑨（荷兰）弗兰斯·范富格特.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪，译.杭州：浙江教育出版社，2003：4-8.
⑩匡瑛.比较高等职业教育：发展与变革[M].上海：上海教育出版社，2006：176-177.
1115重庆市教育委员会.职业教育法[EB/OL].http：//www.cqjw.gov.cn/site/html/cqjwportal/jyfl/2009-01-04/Detail_4.htm，2007-08-01.
13广西壮族自治区教育厅.关于《广西壮族自治区职业教育条例（草案）》的说明[EB/OL].http：//www.gxedu.gov.cn/Item/2014.aspx，2010-07-19.
14姜大源.当代世界职业教育发展趋势研究[M].北京：电子工业出版社，2012：203.
16中国职业技术教育学会.学习《规划纲要》 创新模式机制 提高教育质量——中国职业技术教育学会2010年学术年会论文集[C].北京：语文出版社，2011：286.
17石伟平.时代特征与职业教育创新[M].上海：上海教育出版社，2006：11-12.
18姜大源.职业教育学研究新论[M].北京：教育科学出版社，2007：74.
[关键词]权责配置 政府 教育机构 行业企业
[作者简介]王为东（1973- ），男，河南确山人，中原工学院政法学院，副教授，博士，研究方向为教育政策与法规、法制史。（河南 郑州 450007）
[课题项目]本文系河南省软科学研究项目“河南职教改革试验区的制度创新及其深化研究”的阶段性成果。（项目编号：132400410158）
[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2013）36-0008-03
1996年《职业教育法》颁行后，我国十余个省及直辖市相应制定了职业教育条例，多数条例在奠定法律实施基础的同时，带有浓厚的应景意味，对各法律主体的权责配置基本照搬法律的规定。地方职业教育立法处在依附中央立法的初级阶段。2005年，中央确定设立试验区以推进职业教育改革，并召开全国职业教育会议以加强对法律的贯彻落实，地方职业教育立法进入加速发展阶段，在依法治国方略及《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的推动下高潮迭起。各省或直辖市不仅积极加强职业教育的地方立法，而且自主性、超前性立法现象屡见不鲜，立法内容、立法技术的系统性和科学性显著提高。对地方职业教育立法开展比较研究，将促进地方立法水平的提高和职业教育实践的发展。
一、比较的价值和基础
天津市、重庆市和广西壮族自治区自2005年后相继成为国家职业教育改革试验区，并在试验区建设过程中相继颁布了职业教育条例，分别代表了东部、西部和少数民族地区地方职业教育立法的较高水平。其中《天津市职业教育条例》共有32条，于2007年7月1日实施；①《重庆市职业教育条例》共有56条，于2007年9月1日实施；②《广西壮族自治区职业教育条例》共有41条，于2011年7月1日实施。③
比较三地职业教育条例，具有显著的价值。首先，有利于促进国家职业教育改革试验区的建设。国家职业教育改革试验区兼具区域教育统筹试验和重点教育领域试验的双重任务，是教育部落实“区域统筹”和“重点突破”改革原则的体现④。津、渝、桂三地虽然代表不同区域职业教育的发展水平，但制度创新“先行先试”“统筹区域职业教育发展”的改革试验目标和主要任务是一致的⑤。比较三地的职业教育立法，有利于促进我们更自主、自觉地进行制度创新，顺利实现试验区建设。其次，有利于提升职业教育的立法水平。用比较的方法开展立法研究早已蔚然成风，在法制健全的国家，“比较法的准备工作几乎在所有重大的立法计划中都可以看到”⑥。由于同一时代的地方立法在立法的系统性和延续性等方面有相似的要求，在法律的文本结构和内容体系等方面有相近的内涵，在法律的价值追求和精神原则等方面有一致的基础，因此，对同一时代、同一法域内地方立法的比较必然促进立法水平的提升。
对三地职业教育条例的比较研究具有充分的可行性，不仅条例产生的时代背景、制度环境、社会基础等完全一致，更重要的是，三地条例在功能和内容等方面具备比较的条件。首先，三地条例的功能都是为国家职业教育改革试验区的建设奠定基础，为改革试验目标和任务的落实提供保障。“人们不能对不能比较的事物作比较，而在法律上，只有那些完成相同任务、具有相同功能的事物才可以比较”。⑦其次，三地条例的主要内容都是对职业教育涉及的各类主体进行权责配置。⑧作为职业教育改革试验过程的制度创新成果，三地条例对居于主导地位的政府、以学校教育和社会培训为形式具体承担职业教育的各级各类机构、作为职业教育需求主体和产品市场的众多企业及其行业组织等，尝试在《职业教育法》的框架内对三类主体的权利和义务进行调整和再分配。内容的一致性也为比较研究的开展奠定了基础。
二、对政府权责配置的比较
美国教育学家伯顿·克拉克提出，由政府、教育机构和行业企业分别掌握的国家权力、学术权力和市场权力及其相互影响，是决定各类教育发展模式、速度、效益的“协调三角形”⑨。世界各国基于不同的教育管理体制和教育发展理念，在发展职业教育的过程中对政府的权责配置有很大差异。⑩1996年我国《职业教育法》颁布，规定各级政府“应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划”，由教育行政部门负责统筹规划、综合协调、宏观管理。11不过以“统筹规划”来概括政府权责，在就业制度改革、高等教育扩招、教育管理权限下放等不同语境下，内涵丰富，歧义丛生。2008年以来，教育部多次将《职业教育法》的修订列为工作重点，但对政府在职业教育发展中的角色定位、政府权责该怎样配置等问题，仍存在激烈争议。12
三地职业教育条例在政府权责配置方面具有共同点。一方面，都体现了下位法对上位法的尊重，在概念和功能上与《职业教育法》保持一致。三地条例都设定了“政府统筹、分级管理”的职业教育管理方针，并通过具体条文发挥了对政府权责进行规范、调整的功能。对《职业教育法》已经设定的规划统筹、督导协调、宣传奖励、补偿弱势群体、师资培养、投入保障等政府主要权力和责任，三地条例都做出了明确具体的规定。运用克拉克的“协调三角形”来分析，在文本上，三地条例都处于侧重政府一角的状态，应该简政放权，理顺职能，保持“协调三角形”的重心。另一方面，由于新形势下我国教育体制改革的思路和方向还处于不断调整的状态，而三地又都是国家教育改革试验区，在改革试验、先行先试的过程中，对政府权责的配置表现出积极创新的态度。比如三地在落实政府的师资培养职责时，结合人事制度的变化并针对职业院校的师资特点，设计了柔性引进和鼓励兼职等制度；在落实政府的投入保障职责时，也充分考虑当前的经济形势，利用土地置换、税费减免等措施来配合财政直接投入。同时，三地条例针对经济发展要求和本土特色，在相关信息公开和劳动力转移培训等方面，都对政府权责有显著且递进的创新。比如重庆条例从利于受教育者选择优质教育资源的角度出发，提出“组织评估职业学校或职业培训机构的办学水平和教学质量并向社会公布”，而天津条例和广西条例则进一步从解决职业教育与就业市场矛盾的角度，提出“推进劳动力需求信息的社会化建设，为职业学校、职业培训机构合理设置专业机可乘提供服务”。对职业教育及人力资源信息的收集和公开的职责，三地条例都对政府提出了超出《职业教育法》范围的权责规定，是适应时代特征、突出当前任务而踊跃创新、持续创新的亮点。13 在改革试验的探索中，由于具体任务、地域条件、试验先后的不同，三地条例对政府权责的配置有显著的差异，大多数差异是客观条件差异的反映。比如工业基础雄厚、职业教育环境优良的天津，在条例中对政府开辟职业学校学生升学通道、政府主办示范性职业学校等没有规定，而重庆和广西仍需要通过这两项制度来鼓励大家参与职业教育并树立发展的标杆。再比如，广西的条例有多个条文涉及农村职教的政策倾斜方面，天津条例有多个条文要求政府为下岗工人提供职业培训与教育，而重庆条例则要求政府综合职业教育的城乡需求。还有一些差异体现了地方立法特征的差异。三地条例虽然都号称坚持“政府主导”的办学方针，但在具体条文上对政府的赋权和赋责有显著不同。如天津条例以力求落实《职业教育法》对政府权责的主要规定为重点，务实为本；重庆条例以规范政府运行为特点，程序严格；广西条例对政府权责的配置创设最多，尚新求全。
总体而言，由于现行《职业教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中关于政府“主导地位”的内涵存在差异，14加上 “分级管理、地方为主”的现行职业教育管理体制，使各地在政府权责的配置上具有较大弹性。试验区在先行先试、制度创新的教育改革试验中，对政府权责的配置既存在概念“表达”上的一致，又在具体权责“实践”中有较大的差异。地方立法在政府权责配置上做出了可贵的尝试，奠定了政府对职业教育发挥监督、引导和保障作用的基础，却又不得不面对名不副实的尴尬。
三、对职业教育机构权责配置的比较
《职业教育法》要求“建立健全职业学校教育与职业培训并举、并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系”，由此赋予几乎所有教育机构从事相应职业教育的权利，只是要求非专门职业教育机构“根据办学能力”和“按照教育行政部门的统筹规划”15开展职业教育。不过，受制于我国“学历崇拜”的传统及职业教育发展的现状，非专门职业教育机构积极、主动开展职业教育的情况几乎没有，专门职业教育机构千方百计提供学历教育的现象倒常见。此外，教育机构和政府之间的关系定位，民办和公办职业教育的协调合作等，这些影响职业教育机构权责配置的重要问题仍然没有定论。16
三地职业教育条例在现行法律规定的框架内，对职业教育机构应有的权责进行了配置，呈现出以功能实现为追求、缺乏改革锐气的共同特征。首先，实现了地方立法的功能。三地条例基本沿袭《职业教育法》对教育机构的分类和权责划界，对法律明文规定的产教结合义务、足额投入义务、弱势群体保障义务及师资引进权利进行细化，为法律的具体实施奠定了基础。其次，实现了改革试验区立法的功能。三地条例把改革试验的大量成果纳入制度建设，使大量无明文规定的权责有了明确的规范，比如教育机构的终止清算义务、就业指导义务、专业水平保障义务以及职业资格鉴定权、集约化办学权等，是对改革试验成果的有力推广。最后，在确保功能实现的基础上，三地条例都没有触及有关职业教育机构的争议问题，虽保证了自身正确，却难免留下制度创新乏力的遗憾。对政策和法律法规明确一致的领域，如对教育机构的规制，三地条例的制度构建都不遗余力，但对政策和法律法规冲突或不明确的问题，如对政学关系及民办职业教育机构发展等问题，三地条例则明哲保身。
除上述共同特征外，三地职业教育条例对教育机构的权责配置也各有特色。比如，天津和重庆的职业教育资源相对丰富且集中，因此在集约化办学方面开展得比较深入，在条例中主要以完善学分互认制度为表现；广西则仍强调以区域性或者专业型职业教育集团来实现办学的集约化。再如，职业教育机构的收益分配问题也因三地经济状况的不同，在条例中表现出制度化程度的差异。天津条例规定，通过收费公示对机构的收入进行规制，通过建立奖、助学生的回馈机制对机构的收入进行调节，制度明确且具可操作性；重庆条例要求保护民办机构投资者的合法回报，强调按机构性质依法对财产进行管理，是对法律规定的具体化，但还不够明确；广西条例要求教育机构足额保障办学经费，公开收费项目和标准，各项收入收益应用于职业教育，基本是对法律规定的重复。
职业教育机构作为联系政府、行业企业及受教育者的纽带，是支撑职业教育发展的重要元素。三地条例努力以法律规范的形式明确了权利和职责并赋予法律效力，对职业教育办学模式提出了明确要求，是对职业教育机构的重大支持。精致准确的立法文本为职业教育机构的发展创造了空前良好的条件。不过，三地条例既回避了尖锐的现实问题，又没有对职业教育机构做出分类指导和规范，尤其未能对职业教育资源的公平布局、民办职业教育的发展、区域及城乡职业教育机构的合作办学等问题构建出制度框架，应该说没有充分利用试验区立法这一大好机遇。
四、对行业企业权责配置的比较
行业企业的人力资源需求是职业教育发展的动力和保障，是职业教育发展的重要主体，应当发挥重要作用。我国《职业教育法》《劳动法》明文规定，发展职业教育是行业组织和企业的法定义务。但现实中，由于受计划时代的用人制度、低端产业结构对人才需求的不振，以及企业发展现状和预期不理想等因素的影响，企业在职业教育的投入上缺乏热情，行业组织也由于职能转变难以承担引导职业教育发展的责任。17因此，当前对行业企业发展职业教育的权责配置，不仅内容少、发展慢，而且多缺乏强制执行力的引导性规范。
三地职业教育条例沿袭了《职业教育法》的做法，对行业企业发展职业教育的权利和职责的规定同样聊胜于无。在这一问题上，三者的第一个共同点是，没有一地条例完整采纳了《职业教育法》所列的引导性规范。《职业教育法》除规定企业具有发展职业教育、保证资金投入的法定义务外，还列示了诸如鼓励行业组织举办或者联合举办职业教育，鼓励企业设立奖助学金、落实劳动预备制度和职业资格制度等引导性规范。与配置政府权责、教育机构权责时地方立法的积极态度完全不同，三地甚至没有信心将法律设定的引导性规范完全列入条例，也很少在法律规定之外赋予新的权责，这足以证明行业企业权责配置及落实的难度。第二个共同点是喜易避难。对于行业企业已经明确的法定义务，三地条例不惜长篇累牍；对于《职业教育法》未作规定但现实需求比较迫切、认识也比较一致的事项则视若无物。比如在廉价剥削学生现象层出不穷的情况下，三地条例无一例外，对企业接受实习并提供实习保护都作了详尽规定。重庆条例涉及行业企业义务的四个条文中，有三个条文是关于学生实习的保护、指导和报酬支付的。而对于行业企业如何落实劳动预备制度、职业资格制度等学界热烈讨论并对地方立法寄予厚望的问题，三地条例则三缄其口，顾左右而言他。行业企业法定的教育培训义务如何具体开展，本是地方立法的应有之义和重点部分，三地条例却因畏惧困难而没有涉及。 尽管在行业企业权责配置方面都较为薄弱，但三地条例的不同取舍也反映出各自的特色。天津的职业教育基础雄厚、行业组织和企业对职业教育的需求较强，在对行业企业权责的配置上表现出明显的主动性。比如规定企业享有获得订单培养的权利，行业组织应承担专业人力资源预测和规划的义务，这两项规定在三地条例中仅此一见，而且相当细致具体，体现了天津职业教育及其制度发展的较高水平。广西在三者中设立国家职业教育改革试验区的时间最晚，条例也最后出台，因此对近年来研究较多的产教结合问题有更多创新。比如规定企业不仅应享有参与职业教育及培训的权利，还应具有评估教育成果的权力以保证产教结合的效果。重庆条例涉及这方面的内容最少，但相关的五个条文分别对应企业在职业教育发展中的职工培训义务、实习生保护义务、落实劳动预备制度的义务、实习指导义务及实习保护义务，指向明确、内涵具体，简洁却并不简单。
不论是回归职业教育的本质，还是面对“穷国办大教育”的现实，我们必须依靠行业企业的发展来奠定职业教育繁荣的根基，因此，健全和完善社会主义市场经济，为行业企业的良性发展扫清障碍，是职业教育发展的长远要求。在这个渐进的过程中，三地条例尝试为行业企业明确权责、创设规范，必将促进行业企业在职业教育中发挥更大作用。但是，三地条例对行业企业的权责配置总体作为不大，对学界讨论清楚的观点未能充分采纳，18对行业企业在职业教育中的主体地位未能完全揭示，对在实践中已有成功经验的行业企业参与办学并主导教学评估等制度未加吸收，难以促进行业企业主动参与职业教育的决策和管理，不能适应当前及未来产教结合的基本要求。
五、三地职业教育条例在权责配置方面的成绩和局限
对职业教育主体的权责配置，是地方立法为执行法律法规和发展本地事务而进行资源和利益分配的正当行为，也是对国家职业教育改革试验区制度创新成果的总结和提升。三地职业教育条例在权责配置方面取得了突出成绩，但存在明显的局限。
通过对各类主体权责的合理配置，三地条例首先较圆满地实现了地方立法的功能。三地条例不仅为《职业教育法》的具体实施奠定了基础，而且从“破解职业教育科学发展难题、迫切需要进行职业教育地方性立法”的认识高度，通过立法充分掌握了本地职业教育的现状和趋势，更直接、高效地促进当地职业教育实践的发展。同时，三地的立法都自觉地与职业教育改革试验的目标任务结合起来，甚至有时本身就是试验区实施方案的具体化和制度化，为试验区建设提供了坚实的制度保障。其次，三地条例较充分地体现了与时俱进的精神。条例不仅对政府的服务职能提出要求，还突出强调政府提供的服务要适应信息时代、网络时代的发展；不再满足于教育机构提供应有的教育机会，还明文规定对专业及课程设置、培养模式的持续创新；不再单纯要求行业企业履行法定义务，还以奖励宣传、税费减免、项目合作等方式多加鼓励。第三，三地条例较显著地突出了各自的特色，如天津条例的简约务实、重庆条例的严谨规范及广西条例的周密新颖等。
当然，三地职业教育条例的权责配置也存在明显的局限。从宏观规划层面来说，三地条例存在立法目标偏离、实施路径迷乱等局限。首先，三地的立法不仅是一般的“地方立法”，更应具有“国家职业教育改革试验区立法”的内涵，在立法目标上应以体现和提炼改革试验经验、巩固和推广制度创新成果为主。但从三地条例的内容看，反映制度创新、先行先试的成果比重较轻，解决现有问题的意图远胜于建章立制的雄心。其次，三地条例作为立法成果，本应以“法治思维和法治方式”作为天然的实施路径和方式，但受制于职业教育发展的基础和环境、地方立法的实施和实效等诸多因素，在设计各项制度的落实机制时，往往不是主要依靠法律责任机制，而是滑向行政权力和政策约束一边。这就陷入一个怪圈：政府设计的改革试验本以简政放权、发挥市场作用为目标，但三地条例赋予政府的权责远重于其他主体；教育机构和行业企业都希望职业教育面向市场，却又期待甚至坐等政府牵头组织。尤其是行业企业的主体地位在条例中暧昧不明，不仅权责赋予很少，而且实施保障薄弱，使“行业引导、校企合作”的办学方针难以落实，具体实施仍由政策和行政命令来推动，由政府和受其控制的教育机构担当主角。
在微观操作层面，三地职业教育条例的局限性主要表现为勇气不足和智慧缺失。首先，勇气不足表现在两个方面。一是不敢放开手脚攻坚克难，试验区对职业教育制度的一些重点、难点问题，本来有制度创新、先行先试的任务和条件，但对于诸如政府和教育机构的关系、校企合作的保障条件、劳动预备和职业资格制度的落实等问题，三地条例都采取了回避态度，辜负了人们对改革试验的期待；二是不敢向政府的自身权力开刀，没有破除现有的利益格局。在我国当前的政治体制下，地方立法行为很大程度上反映了行政机构的意志，所以三地条例对政府在职业教育制度中的地位和作用问题都采用了宏大概念和实用主义的态度。当前立法本应顺应教育改革，以平衡政府权力和市场力量为重点，但三地条例却转移为对教育机构的加强管理和控制，贬损了改革试验的初衷和诚意。其次，在现有体制的框架下，更需要用改革的智慧来弥补腾挪空间狭小的不足，需要科学的统筹协调以争取改革试验目标的实现。三地条例在权责配置方面有许多闪光之处，但总体上支离破碎且明显失衡，需要集中职业教育所有主体的力量并汲取社会各界的智慧，进一步理顺政府、教育机构、行业企业三方面之间的关系。
津、渝、桂三地职业教育条例的权责配置，丰富了我国职业教育法制的内容，促进了国家职业教育改革试验区的建设，同时也提示我们，未来职业教育制度的发展，必须坚持立法与政策的统一协调，明确赋予政府、教育机构和行业企业相应的权责，更要依法保障各主体行使权责，真正落实“以服务为宗旨、以就业为导向”的办学方针。
[注释]
①天津市人民代表大会常务委员会.天津市职业教育条例[EB/OL].http：//www.tj.xinhuanet.com/gov/2007-05/30/content_10160033_3.htm，2007-05-23. ②重庆市教育委员会.重庆市职业教育条例[EB/OL].http：//www.cqjw.gov.cn/site/html/cqjwportal/chongqsdfxjyfg/2009-01-21/Detail_107.htm，2007-10-10.
③广西壮族自治区教育厅.广西壮族自治区职业教育条例[EB/OL].http：//www.gxedu.gov.cn/Item/4168.aspx，2011-04-17.
④12黄尧.职业教育可持续发展战略研究[M].北京：高等教育出版社，2011：140，15.
⑤国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知（国办发[2010]48号）[Z].2010-10-24.
⑥⑦（德）K.茨威格特，H.克茨.比较法总论[M].潘汉典，米健，高鸿钧，等，译.北京：法律出版社，2003：23，46.
⑧汤唯.地方立法的民主化与科学化构想[M].北京：北京大学出版社，2002：106.
⑨（荷兰）弗兰斯·范富格特.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪，译.杭州：浙江教育出版社，2003：4-8.
⑩匡瑛.比较高等职业教育：发展与变革[M].上海：上海教育出版社，2006：176-177.
1115重庆市教育委员会.职业教育法[EB/OL].http：//www.cqjw.gov.cn/site/html/cqjwportal/jyfl/2009-01-04/Detail_4.htm，2007-08-01.
13广西壮族自治区教育厅.关于《广西壮族自治区职业教育条例（草案）》的说明[EB/OL].http：//www.gxedu.gov.cn/Item/2014.aspx，2010-07-19.
14姜大源.当代世界职业教育发展趋势研究[M].北京：电子工业出版社，2012：203.
16中国职业技术教育学会.学习《规划纲要》 创新模式机制 提高教育质量——中国职业技术教育学会2010年学术年会论文集[C].北京：语文出版社，2011：286.
17石伟平.时代特征与职业教育创新[M].上海：上海教育出版社，2006：11-12.
18姜大源.职业教育学研究新论[M].北京：教育科学出版社，2007：74.