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摘要：“存量规划”成为城市更新的发展趋势。论文研究西安高新技术产业开发区一二期更新状况，由现状问题入手，从博弈主体力量转变，规划编制思路转变，规划着力点转变，规划成果转变四个方面进行论述。进而结合一二期的改造经验，提出从可改造用地统计，用地优化，设施完善，道路改善、容积率选择、制度建设六个方面应对园区发展，较好的实践了“存量规划”对城市更新提出的要求。
关键词：西安高新区一二期存量规划内涵解读解决途径
中图分类号：TU984文献标识码： A
1、引言
“存量规划”是应对城市存量土地再开发而言的规划模式，其发展往往面临利益主体多样，利益关系复杂，建设实施困难等问题。尤其是在2008年1月《城乡规划法》颁布实施，明确了城市空间增长边界的法律地位以来，城市用地的快速拓展受到控制，各城市开始寻求内生性的发展模式，存量土地受到前所未有的重视。因此，“存量规划”成为我国城市更新的发展趋势。
西安高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）自1991年成立以来，一直以外延式发展模式为主。直至2009年，以一二期自主改造为标志，园区开始了内涵式发展的建设实践。因此，本文以一二期为研究对象，梳理发展问题，探讨园区“存量规划”的实施路径。
2、一二期改造面临问题
一二期不仅是高新区自主改造的实验区，也是由产业区向综合服务区转型的引领区。在调研中项目组发现，园区内产业用地占地比例较大，公共服务设施缺乏，道路交通拥堵，很难达到“国际高新”的战略定位。
（1）用地有待优化
根据《高新区战略规划》的指导，一二期片区是体现“国际高新”定位的核心引领区。在此指导下，区内用地以总部商务办公、商业和居住为主要功能。而在调研中发现，一二期净建设用地648.53公顷，产业用地和城中村用地就达到104公顷，占总量的16%。大量的存量土地，是一二期提升改造唯一的空间载体。
（2）服务设施不足
一二期采用自主改造政策，虽然从最大程度提高了市场积极性，但也抑制了公共服务设施的建设。调研中发现，自2009年实施自足改造以来，园区内除3所中小学以外，再无一处服务设施用地、市政设施用地和交通设施用地增加。
（3）交通压力较大
高新区在选址之初，基于城市格局、教育资源和发展腹地的考虑，选址于西安市的西南方向，这在当时具有充分的现实意义。然而时至今日，在西安市“南控”发展战略指导下，高新区与周边区域已经产生功能性不便，加之其工业园区的建设背景，强烈的钟摆式交通更是加剧了这一问题。
（4）开发强度失控
一二期自主改造以市场为导向，申请容积率屡破控规。高强度带来的高负荷，使得本已脆弱的服务设施和交通设施更是雪上加霜。
由上述问题我们不难看出，一二期提升改造中问题的产生，主要是源于产业用地性质变更。由于园区产业用地出让年限为50年，而建设中又采取自主改造的政策，使得企业对土地和改造项目拥有更多的话语权，无形中消弱了政府对城市建设的管理。由此也可以看出，明晰的产权关系是本次规划需要考虑的主要因素。
3、一二期规划内涵解读
一二期规划属于典型的“存量规划”。首先是政府管理、企业经营、规划设计三者之间力量的转化。由于企业在改造中拥有极大的主动权，从而引发建设对管理制度的深层需求。规划设计也不再是坚持技术合理的中立者，协调多方利益的公共政策属性身份显得更加重要。
（1）博弈主体力量转变
一二期提升改造最为突出的特点就是对产权的尊重。既往的规划是以政府为主导，从总体规划到控制性详细规划一气呵成，政府通过土地一级市场和“一书两证”直接干预城市建设开发，实现控制城市、管理城市的目标。本次规划于此相差较远。虽然形式上仍旧遵循上述制度，但是由于主动权在市场方面，所以设计师更多的是以协调者的身份，兼顾双方利益，将城市发展和市场开发意图做最大融合。
规划曾对一二期内的可改造用地按照规模进行分类，意图将小于1公顷用地向市政设施、绿地、广场进行改造，但在实施过程中却发现此类企业由于利益受到侵害，基本拒绝改造，致使方案难以实施。从这一点我们不难看出市场作用在“存量规划”中的力量。
（2）规划编制思路转变
由于市场作用的加强，必然导致规划设计中思路的转变。以本项目中博弈的核心——开发强度为例，在“增量规划”中，开发强度的确定可以通过模型推演和技术规范综合确定。理论上每一个地块都拥有反映自身属性的容积率，即使相邻地块也不例外。这也正是技术理性致力于追求的合理容积率。但是在本次实践中，规划舍弃这一思路而采用平均净容积率的概念，其主要原因在于：①规划区占地8.34平方公里，地块之间的区位差并不明显；②企业以追求利益为导向，在可改造的容积率区间内，开发强度必然选取上限值；③出于管理考虑，减少一二期改造的市场阻力，有必要对申报项目一视同仁。基于此分析，一二期改造的合理容积率是同时满足市场的接受度、技术的合理性和管理的实操性三方面要求的结果，而不再是仅仅以技术手段确定的开发强度。
（3）规划着力点转变
与“增量规划”不同，存量规划多是在城市建成区，一般主体功能或已经成形，或要改变。但无论是哪种类型，对城市质量的提升都是最终目标。因此，地段服务设施、市政设施规划与建设都是地区持续发展的基本要求。调研中发现，一二期夏季断电严重，中小学就学成为社会问题。对服务设施的关注，成为市场主导发展中，管理和设计必须控制的刚性内容。
（4）规划成果转变
“存量规划”以产权为基础，重视技术成果，更加重视管理过程。规划只能依托市场经济的普遍性原理进行设计，而一二期企业改造是基于个体的利益选择，两者之间的错位关系，使得规划的技术手段在此方面束手无策。相比之下，政府掌控制度建设主动权，完全可以在适度满足市场需求的条件下，出台同时满足城市发展和企业发展的政策。因此，一二期提升改造规划成果编制，制度更新是必不可少的一项内容。
4、一二期存量规划途径
（1）可改造用地统计
项目组根据存量规划特点，规划将一二期建设用地划分为保留用地、招拍挂用地、收储用地和存量改造用地。其中保留用地、招拍挂用地和收储用地，按照即有规划流程予以用地保留和规划建设。存量改造用地按照土地证办理阶段和实际情况，采用不同的规划思路。具体而言，对尚未取得土地证的企业，将其分为两类，一类是通过管委会裁定，积极办理土地证而完成的企业；另一类是通过管委会裁定，没有继续办理土地证的企业。其两种情况的最大区别在于企业改造意图的强弱，这直接关系到规划和管理对该地块所采用的规划手段。对已经取得土地证的企业，其用地性质与开发强度实际已经进入法定审核程序，属于不可改变的用地。但由于企业自身的意图转变，对2年内未建设的企業给予废除土地证裁决，如要建设，需重新进入审批程序。
（2）用地优化
一二期现状发展主要问题在于中小学、交通和市政实施压力较大。无论从长远目标还是近期操作来看，这都是需要急切解决的问题。项目组通过近远期的用地协调，最终确定通过控制居住用地和公寓的手段，达到缓解问题的目标。其原因在于，一二期内居住用地（包括城中村）208公顷，占总用地32%，人口18.32万人，在对服务设施提出强大需求同时，亦对片区主体功能造成用地挤压。因此，在服务设施近期无法改善的前提下，规划建议禁止新建居住区和公寓。通过人口控制，减少对服务设施的需求，同时为商务、商业、办公功能提供发展空间。
（3）中小学设施优化
一二期中小学不足，已经成为困扰其发展的社会问题。根据调研，一二期的学区人口为13.2万人，公寓人口5.12万人，集体户口4.16万人，总计需要小学301班，初中159班，高中113班。相较于现状的124班小学，127班初中，37班高中，还需新增小学177班，初中32班，高中76班。由于学生择校原因，高中可适当放宽考虑，则一二期中小学刚需用地需增加7.6公顷。现实中由于改造用地无人申报教育项目，因此，一二期中小学建设将通过与周边建设项目的用地挂钩以及土地收储两种方式，逐步完善教育设施。
（4）道路交通优化
通过对一二期的交通评价，规划发现一二期交通瓶颈尽在其与南二环相交的节点上，内部道路结构较为完整。但是，针对一二期向总部经济区的职能转化，现有路网将难以为继。因此，规划在充分考虑用地权属和企业改造意向的基础上，新增14条市政道路和11条非市政道路，将路网密度由原先的8.37km/km2提高到9.23km/km2，有效的保证了地区在未来发展中内部交通的运输承载力。
（5）規划容积率选择
从市场角度看，一二期自2008年建设项目共计61个，开发强度5.0以上者占到总数的75%。从技术角度看，《陕西省城市规划管理技术规定》确定其改造的商业办公用地容积率为5.0—5.5。从职能管理看，一二期内服务设施已达限值，需要适当控制开发强度。容积率取5.0，可将一二期的平均开发强度从现状（不包括可改造用地）的6.17降低到6.0。因此，选取符合上述三项条件的最大公约数，5.0是适于一二期建设的现实指标。
（6）规划制度完善
针对一二期自主改造现实问题，制定《一二期改造项目规划审批管理规定》是极其重要的内容。《规定》着重从法理角度，对一二期内全部存量用地予以规范化管理，明确了企业项目改造流程及相关认定，从而将企业改造行为纳入规划建设可控范畴。
5、小结
从表面看，“存量规划”仍然依托规划技术编制，遵循已有的建设管理制度，但是深究内涵，可以发现其不同之处。因此，应当认清用地权属在一二期改造中的重要地位，充分认识到即有的规划方法已不适用于“存量规划。”
本文以西安高新区一二期用地为个案，讨论“存量规划”的内涵和实施途径。由于其所处的区位和发展历程具有一定的特殊性，研究仍有不足。在“存量规划”即将成为我国规划的一种新类型的同时，本文仅仅是一家之言，有待学界做进一步探讨。
参考文献
[1] 邹兵.增量规划、存量规划与政策规划 [J].城市规划 ,2013(2):35-37.
[2] 周劲，杨成韫，王承旭.一本书·一张图·一份表：存量型规划动态更新机制探讨[J]规划师论坛，2013（5）：17-22
[3]郭琪，陈阳，章晶. 转型发展背景下工业园区存量型规划探索—以景德镇国家高新技术产业园区规划为例[J]规划师论坛，2013（5）：23-28
[4]吴左宾，孙雪茹，杨剑. 土地再开发导向的用地改造规划研究—以西安高新技术产业开发区一期用地为例[J]规划师，2010（10）：42-46
关键词：西安高新区一二期存量规划内涵解读解决途径
中图分类号：TU984文献标识码： A
1、引言
“存量规划”是应对城市存量土地再开发而言的规划模式，其发展往往面临利益主体多样，利益关系复杂，建设实施困难等问题。尤其是在2008年1月《城乡规划法》颁布实施，明确了城市空间增长边界的法律地位以来，城市用地的快速拓展受到控制，各城市开始寻求内生性的发展模式，存量土地受到前所未有的重视。因此，“存量规划”成为我国城市更新的发展趋势。
西安高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）自1991年成立以来，一直以外延式发展模式为主。直至2009年，以一二期自主改造为标志，园区开始了内涵式发展的建设实践。因此，本文以一二期为研究对象，梳理发展问题，探讨园区“存量规划”的实施路径。
2、一二期改造面临问题
一二期不仅是高新区自主改造的实验区，也是由产业区向综合服务区转型的引领区。在调研中项目组发现，园区内产业用地占地比例较大，公共服务设施缺乏，道路交通拥堵，很难达到“国际高新”的战略定位。
（1）用地有待优化
根据《高新区战略规划》的指导，一二期片区是体现“国际高新”定位的核心引领区。在此指导下，区内用地以总部商务办公、商业和居住为主要功能。而在调研中发现，一二期净建设用地648.53公顷，产业用地和城中村用地就达到104公顷，占总量的16%。大量的存量土地，是一二期提升改造唯一的空间载体。
（2）服务设施不足
一二期采用自主改造政策，虽然从最大程度提高了市场积极性，但也抑制了公共服务设施的建设。调研中发现，自2009年实施自足改造以来，园区内除3所中小学以外，再无一处服务设施用地、市政设施用地和交通设施用地增加。
（3）交通压力较大
高新区在选址之初，基于城市格局、教育资源和发展腹地的考虑，选址于西安市的西南方向，这在当时具有充分的现实意义。然而时至今日，在西安市“南控”发展战略指导下，高新区与周边区域已经产生功能性不便，加之其工业园区的建设背景，强烈的钟摆式交通更是加剧了这一问题。
（4）开发强度失控
一二期自主改造以市场为导向，申请容积率屡破控规。高强度带来的高负荷，使得本已脆弱的服务设施和交通设施更是雪上加霜。
由上述问题我们不难看出，一二期提升改造中问题的产生，主要是源于产业用地性质变更。由于园区产业用地出让年限为50年，而建设中又采取自主改造的政策，使得企业对土地和改造项目拥有更多的话语权，无形中消弱了政府对城市建设的管理。由此也可以看出，明晰的产权关系是本次规划需要考虑的主要因素。
3、一二期规划内涵解读
一二期规划属于典型的“存量规划”。首先是政府管理、企业经营、规划设计三者之间力量的转化。由于企业在改造中拥有极大的主动权，从而引发建设对管理制度的深层需求。规划设计也不再是坚持技术合理的中立者，协调多方利益的公共政策属性身份显得更加重要。
（1）博弈主体力量转变
一二期提升改造最为突出的特点就是对产权的尊重。既往的规划是以政府为主导，从总体规划到控制性详细规划一气呵成，政府通过土地一级市场和“一书两证”直接干预城市建设开发，实现控制城市、管理城市的目标。本次规划于此相差较远。虽然形式上仍旧遵循上述制度，但是由于主动权在市场方面，所以设计师更多的是以协调者的身份，兼顾双方利益，将城市发展和市场开发意图做最大融合。
规划曾对一二期内的可改造用地按照规模进行分类，意图将小于1公顷用地向市政设施、绿地、广场进行改造，但在实施过程中却发现此类企业由于利益受到侵害，基本拒绝改造，致使方案难以实施。从这一点我们不难看出市场作用在“存量规划”中的力量。
（2）规划编制思路转变
由于市场作用的加强，必然导致规划设计中思路的转变。以本项目中博弈的核心——开发强度为例，在“增量规划”中，开发强度的确定可以通过模型推演和技术规范综合确定。理论上每一个地块都拥有反映自身属性的容积率，即使相邻地块也不例外。这也正是技术理性致力于追求的合理容积率。但是在本次实践中，规划舍弃这一思路而采用平均净容积率的概念，其主要原因在于：①规划区占地8.34平方公里，地块之间的区位差并不明显；②企业以追求利益为导向，在可改造的容积率区间内，开发强度必然选取上限值；③出于管理考虑，减少一二期改造的市场阻力，有必要对申报项目一视同仁。基于此分析，一二期改造的合理容积率是同时满足市场的接受度、技术的合理性和管理的实操性三方面要求的结果，而不再是仅仅以技术手段确定的开发强度。
（3）规划着力点转变
与“增量规划”不同，存量规划多是在城市建成区，一般主体功能或已经成形，或要改变。但无论是哪种类型，对城市质量的提升都是最终目标。因此，地段服务设施、市政设施规划与建设都是地区持续发展的基本要求。调研中发现，一二期夏季断电严重，中小学就学成为社会问题。对服务设施的关注，成为市场主导发展中，管理和设计必须控制的刚性内容。
（4）规划成果转变
“存量规划”以产权为基础，重视技术成果，更加重视管理过程。规划只能依托市场经济的普遍性原理进行设计，而一二期企业改造是基于个体的利益选择，两者之间的错位关系，使得规划的技术手段在此方面束手无策。相比之下，政府掌控制度建设主动权，完全可以在适度满足市场需求的条件下，出台同时满足城市发展和企业发展的政策。因此，一二期提升改造规划成果编制，制度更新是必不可少的一项内容。
4、一二期存量规划途径
（1）可改造用地统计
项目组根据存量规划特点，规划将一二期建设用地划分为保留用地、招拍挂用地、收储用地和存量改造用地。其中保留用地、招拍挂用地和收储用地，按照即有规划流程予以用地保留和规划建设。存量改造用地按照土地证办理阶段和实际情况，采用不同的规划思路。具体而言，对尚未取得土地证的企业，将其分为两类，一类是通过管委会裁定，积极办理土地证而完成的企业；另一类是通过管委会裁定，没有继续办理土地证的企业。其两种情况的最大区别在于企业改造意图的强弱，这直接关系到规划和管理对该地块所采用的规划手段。对已经取得土地证的企业，其用地性质与开发强度实际已经进入法定审核程序，属于不可改变的用地。但由于企业自身的意图转变，对2年内未建设的企業给予废除土地证裁决，如要建设，需重新进入审批程序。
（2）用地优化
一二期现状发展主要问题在于中小学、交通和市政实施压力较大。无论从长远目标还是近期操作来看，这都是需要急切解决的问题。项目组通过近远期的用地协调，最终确定通过控制居住用地和公寓的手段，达到缓解问题的目标。其原因在于，一二期内居住用地（包括城中村）208公顷，占总用地32%，人口18.32万人，在对服务设施提出强大需求同时，亦对片区主体功能造成用地挤压。因此，在服务设施近期无法改善的前提下，规划建议禁止新建居住区和公寓。通过人口控制，减少对服务设施的需求，同时为商务、商业、办公功能提供发展空间。
（3）中小学设施优化
一二期中小学不足，已经成为困扰其发展的社会问题。根据调研，一二期的学区人口为13.2万人，公寓人口5.12万人，集体户口4.16万人，总计需要小学301班，初中159班，高中113班。相较于现状的124班小学，127班初中，37班高中，还需新增小学177班，初中32班，高中76班。由于学生择校原因，高中可适当放宽考虑，则一二期中小学刚需用地需增加7.6公顷。现实中由于改造用地无人申报教育项目，因此，一二期中小学建设将通过与周边建设项目的用地挂钩以及土地收储两种方式，逐步完善教育设施。
（4）道路交通优化
通过对一二期的交通评价，规划发现一二期交通瓶颈尽在其与南二环相交的节点上，内部道路结构较为完整。但是，针对一二期向总部经济区的职能转化，现有路网将难以为继。因此，规划在充分考虑用地权属和企业改造意向的基础上，新增14条市政道路和11条非市政道路，将路网密度由原先的8.37km/km2提高到9.23km/km2，有效的保证了地区在未来发展中内部交通的运输承载力。
（5）規划容积率选择
从市场角度看，一二期自2008年建设项目共计61个，开发强度5.0以上者占到总数的75%。从技术角度看，《陕西省城市规划管理技术规定》确定其改造的商业办公用地容积率为5.0—5.5。从职能管理看，一二期内服务设施已达限值，需要适当控制开发强度。容积率取5.0，可将一二期的平均开发强度从现状（不包括可改造用地）的6.17降低到6.0。因此，选取符合上述三项条件的最大公约数，5.0是适于一二期建设的现实指标。
（6）规划制度完善
针对一二期自主改造现实问题，制定《一二期改造项目规划审批管理规定》是极其重要的内容。《规定》着重从法理角度，对一二期内全部存量用地予以规范化管理，明确了企业项目改造流程及相关认定，从而将企业改造行为纳入规划建设可控范畴。
5、小结
从表面看，“存量规划”仍然依托规划技术编制，遵循已有的建设管理制度，但是深究内涵，可以发现其不同之处。因此，应当认清用地权属在一二期改造中的重要地位，充分认识到即有的规划方法已不适用于“存量规划。”
本文以西安高新区一二期用地为个案，讨论“存量规划”的内涵和实施途径。由于其所处的区位和发展历程具有一定的特殊性，研究仍有不足。在“存量规划”即将成为我国规划的一种新类型的同时，本文仅仅是一家之言，有待学界做进一步探讨。
参考文献
[1] 邹兵.增量规划、存量规划与政策规划 [J].城市规划 ,2013(2):35-37.
[2] 周劲，杨成韫，王承旭.一本书·一张图·一份表：存量型规划动态更新机制探讨[J]规划师论坛，2013（5）：17-22
[3]郭琪，陈阳，章晶. 转型发展背景下工业园区存量型规划探索—以景德镇国家高新技术产业园区规划为例[J]规划师论坛，2013（5）：23-28
[4]吴左宾，孙雪茹，杨剑. 土地再开发导向的用地改造规划研究—以西安高新技术产业开发区一期用地为例[J]规划师，2010（10）：42-46