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摘要：在高校扩招和办学规模扩大的新形势下，对预算管理提成了新的要求，本文分析了高校预算存在的问题，结合预算管理过程中需要协调的几种关系，提出了如何构建符合预算管理政策和财政体制改革，适应高校发展的预算管理模式。
关键词：高校；预算管理；模式
中图分类号：G475 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-02
随着我国高校教育体制改革的不断深化，在市场经济条件下，高校办学规模不断扩大，资金流量迅速增加，预算管理作为高校财务管理的重要组成部分，地位愈加重要，预算管理是利用预算对高校内部的各种财务及非财务、资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调高校的办学活动，完成既定的办学目标。因此，是高校执行各项财务活动的前提和依据，科学、合理的财务预算对高校优化资源配置，提高资金使用效益有极为重要的作用。
一、高校财务预算面临的主要问题
1.制度问题
《预算法》颁布后，为高校科学、合理预算管理提供了政策基础，但与此同时，也带来了与会计核算方法不协调的问题。高等院校会计制度规定，高校内部同时实行两种会计核算原则：学校的事业收支以“收付实现制”为核算原则，经营收支以“权责发生制”为核算原则。收付实现制与权责发生制不同的是：收益与成本支出的确定标准不同。收付实现制不是以经济事项的实际发生为标准来确定收支，而是以资金是否为实际收入或付出为标准来确定的。这种会计原则，在某种程度上也会导致预算与反映的收支实际情况相悖。如学费收入，本来每年9、10月份报名结束后便应作为收入入账，但是在现行实施的财政专户管理条件下，即使货币己入账，收据已开出，学校仍不能作为预算收入，因为国家规定，预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。财政部门要在银行开设统一的专户，支出由同级政府财政部门按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线。而未拨付前只能作为应收款反映，必须要等到政府财政部门分期下拨资金时，才能作为预算收入，因而与实际预算发生情况不符。这也是当前预算管理中无法解决的问题之一。同时，政府为了逐步建立公共财政体系，对高校经费管理实行了一系列的财政制度改革，先后推行了部门预算、政府采购、收支两条线管理和国库集中收付、非税收入管理等政策制度，逐步将高校资金管理权限上移到上级财政部门。财政拨款直接划入国库，高校收取的学费等事业收入全额上缴财政专户管理，高校按预算使用计划，直接从国库集中支付，这对高校的预算管理产生较大的影响。
2.时间问题
预算法规定预算以历年制为周期，即预算年度自公历1月1日起，至12月31日止，故高校现行编制预算是按照公历年度，而学校的日常工作是按照学年来安排的，教学年度自上年9月1日起，至下年8月31日止。这使得预算的编制和高校的实际情况不符。当年9月份所收的学费收入不仅仅用于当年开支，而且要一直使用到次年8月底，其收入实际使用会计期间和预算核算期间存在差异。这种情况使预算编制者难以编制预算，决算者难以准确的决算，当年末到来，年度预算执行进入到决算阶段时，由于教学年度仅仅运行了4个月（9-12月），教学年度内的许多教育专项工作还刚起步，大量经费还没有使用，然而反映在报表上的却是预算资金的结余。这一信息明显与现实不符。
3.整体性问题
高校预算是由各个部门预算和业务预算组成的综合性的财务计划，是以货币、实物等多种形式展示高校某一特定时期内的全部经济活动的各项目标，以及对财务和非财务资源进行分配、考核、控制资源配置的定量说明，虽然高校预算最终的表现结果为财务数据，但其基础是高校运行过程中的各个业务环节，涉及到财务、审计、教学、科研、人力资源、基建、招生、后勤等多个部门，并非能由财务部门所决定。高校的预算编制大都是通过各部门先申报、财务部门汇总，经高校校长办公会讨论通过后以下发文件的方式执行。但是在预算编制实践中，预算编制过于依赖财务，甚至认为预算编制就是财务部门的事。在编制过程中，各部门甚至为了自身局部利益不如实反映资金需求，漫天报价，虚增预算支出项目，盲目扩大资金需求，做好“挨砍”准备，这样，不仅各个部门之间在预算编制过程中缺乏有效的协调机制，而且使预算管理的整体性受到破坏，实际执行中数据与信息的沟通不尽如人意。
4.准确性问题
高职院校的主要收入是学生学费收入，而高职院校招生的一个突出问题就是招生计划和到校率的问题，一方面学习为了缓解资金压力必选扩招，追加招生计划，另一方面，生源不足和到校率难以估计，即便学生到校后，还存在拖欠学费的问题，某些极度贫困学生甚至到领取毕业证时才能交清学费。此外，后勤、校办产业等部门，有些收支经费没有全部进入学校的预算管理范围，部分体外循环的收支脱离了有效的预算监督，容易发生问题和形成浪费。在这种情况下，预算收入不确定，预算的准确性必然受到影响。
二、高校财务预算需协调的几个关系
1.与上级主管部门的关系
因财政管理制度改革形成的与会計核算方法的不协调所带来的问题，高校应积极主动与上级财政部门探讨解决办法，争取上级主管部门的政策支持。
2.与学校其他部门的关系
学校主管财务领导应亲自召开财务预算编制会议，组织学习和领会下年度财务预算编制政策和总体要求，财务部门牵头协调于院内其他部门的关系，贯整体意识，从全局出发，实际情况，提出要求，消除思想障碍。
3.与教职员工的关系
高校近年实现的跨越式发展必然依靠贷款、融资等筹资手段提供资金支持。在举债发展的过程中，必然会影响在职工的切身利益，高校必须要处理好发展与职工利益的关系，在预算中既要必须准确计算还本付息的能力，精确计算还款期限，又要保证教职工的基本福利待遇不受损。 三、措施
1.建立健全预算机构
高校应成立由校长挂帅，由财务处长、审计处长、各部门负责人等组成的预算管理委员会，财务部门是高校的预算管理部门，是预算编制、执行和监督的组织機构，由其委派专职或兼职的财务预算人员来负责本单位或本部门的预算编制和管理工作，各部门负责人的共同参与有利于预算的编制和分析。年度财务预算交院党委会审批通过。
2.规范预算编制程序
目前我国较为规范的预算编制程序以“两上两下”为原则：“一上”是指预算单位向财政部门报送预算建议数，“一下”是指财政部门对预算建议数进行初审后，结合预算年度财政能力并经最高权力机构批准，将预算控制数下达给预算单位；“二上”是指预算单位在预算控制数内编制本单位预算草案并报送财政部门，“二下”是指财政部门将审批后的预算在规定时间内批复给预算单位。
3.科学预算编制方法
在预算的周期上，可以根据学校的实际情况调整会计预算周期，即将原1月1日到12月31日的会计预算周期调整至与学校同步的9月1日到8月31日，从而避免因在校学生人数变化影响生均定额拨款。目前在高校的预算管理方法中，一般都沿用传统的“基数 增长”的增量预算法。增量预算法简便、易操作，但是这种预算编制方法既不科学，也不规范，更不符合公平效率原则，不利于调动各部门增收节支的积极性，造成教育资源的浪费。应采用改进的零基预算编制方法，零基预算法是指在编制预算时一切从零开始，对原有的和新年度增加的各项开支都要重新审核。它是部门预算体制改革的方向，零基预算就是要彻底打破基数加增长的模式，改变原来预算编制中过多考虑基数的做法。零基预算有利于解决部门经费只能增不能减的问题，有利于集中资金，保证重点支出；有利于提高预算资金的使用效益。财务处应建立基础资料数据库，包括资产分布、资金分布、人员情况、综合信息等，平时要加强数据的搜集、整理、分析、核实，为编制预算奠定基础，使高校有限的财力资源按照支出项目的轻重缓急来得到合理的利用。
运用零基预算法关键是定员定额标准的制定，定员是指机构编制主管部门根据高校的性质、职能、业务范围和工作任务下达的人员配置标准。定额是指财政部门根据高校正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对各项基本支出所规定的指标额度。定员定额取决于学院行政管理和各部门的配合，反过来，科学的预算又可为学院科学决策提供依据，相辅相成。
4.加强预算执行的控制和监督
没有执行，一切预算均为空谈，预算方案能否最终得到贯彻执行，需要对预算执行过程及时加以监控。预算方案一经确定，就必须严格执行，坚持在预算权限内的“一支笔”审批制度，强化“刚性预算”，非特殊情况不得随意调整或追加，即使要调整也必须通过既定程序进行。利用校园网信息化平台随时监控各项预算指标的使用情况，建立预警制度，及时将预算执行情况反馈给使用部门，使他们能够及时了解相关信息，采取补救措施，共同保证预算管理目标的顺利实施。同时还要发挥内部会计控制制度和内部审计的作用，定期检查预算执行情况，及时纠正预算执行中出现的偏差，维护预算的权威性。
预算管理是充分发挥财务管理职能、提高资金效益的基础，是校事业发展的财力保障，因此，高校必须顺应新形势，构建符合预算管理政策和财政体制改革，适应高校发展的预算管理模式，以确保年度预算的收支平衡和高校各项事业的正常运转。
参考文献：
[1]漆绮慧，温习文.对高校预算管理制度改革的探讨[J].海南大学学报人文社会科学版，2003（12）.
[2]彭欣菲，兰湘.高校预算管理若干问题的思考[J].湘潭大学学报哲学社会科学版，2006（9）.
作者简介：汤怀宇（1975-），男，湖南永州人，永州职业技术学院计财处副处长，主要从事高校财务管理研究。
关键词：高校；预算管理；模式
中图分类号：G475 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-02
随着我国高校教育体制改革的不断深化，在市场经济条件下，高校办学规模不断扩大，资金流量迅速增加，预算管理作为高校财务管理的重要组成部分，地位愈加重要，预算管理是利用预算对高校内部的各种财务及非财务、资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调高校的办学活动，完成既定的办学目标。因此，是高校执行各项财务活动的前提和依据，科学、合理的财务预算对高校优化资源配置，提高资金使用效益有极为重要的作用。
一、高校财务预算面临的主要问题
1.制度问题
《预算法》颁布后，为高校科学、合理预算管理提供了政策基础，但与此同时，也带来了与会计核算方法不协调的问题。高等院校会计制度规定，高校内部同时实行两种会计核算原则：学校的事业收支以“收付实现制”为核算原则，经营收支以“权责发生制”为核算原则。收付实现制与权责发生制不同的是：收益与成本支出的确定标准不同。收付实现制不是以经济事项的实际发生为标准来确定收支，而是以资金是否为实际收入或付出为标准来确定的。这种会计原则，在某种程度上也会导致预算与反映的收支实际情况相悖。如学费收入，本来每年9、10月份报名结束后便应作为收入入账，但是在现行实施的财政专户管理条件下，即使货币己入账，收据已开出，学校仍不能作为预算收入，因为国家规定，预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。财政部门要在银行开设统一的专户，支出由同级政府财政部门按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线。而未拨付前只能作为应收款反映，必须要等到政府财政部门分期下拨资金时，才能作为预算收入，因而与实际预算发生情况不符。这也是当前预算管理中无法解决的问题之一。同时，政府为了逐步建立公共财政体系，对高校经费管理实行了一系列的财政制度改革，先后推行了部门预算、政府采购、收支两条线管理和国库集中收付、非税收入管理等政策制度，逐步将高校资金管理权限上移到上级财政部门。财政拨款直接划入国库，高校收取的学费等事业收入全额上缴财政专户管理，高校按预算使用计划，直接从国库集中支付，这对高校的预算管理产生较大的影响。
2.时间问题
预算法规定预算以历年制为周期，即预算年度自公历1月1日起，至12月31日止，故高校现行编制预算是按照公历年度，而学校的日常工作是按照学年来安排的，教学年度自上年9月1日起，至下年8月31日止。这使得预算的编制和高校的实际情况不符。当年9月份所收的学费收入不仅仅用于当年开支，而且要一直使用到次年8月底，其收入实际使用会计期间和预算核算期间存在差异。这种情况使预算编制者难以编制预算，决算者难以准确的决算，当年末到来，年度预算执行进入到决算阶段时，由于教学年度仅仅运行了4个月（9-12月），教学年度内的许多教育专项工作还刚起步，大量经费还没有使用，然而反映在报表上的却是预算资金的结余。这一信息明显与现实不符。
3.整体性问题
高校预算是由各个部门预算和业务预算组成的综合性的财务计划，是以货币、实物等多种形式展示高校某一特定时期内的全部经济活动的各项目标，以及对财务和非财务资源进行分配、考核、控制资源配置的定量说明，虽然高校预算最终的表现结果为财务数据，但其基础是高校运行过程中的各个业务环节，涉及到财务、审计、教学、科研、人力资源、基建、招生、后勤等多个部门，并非能由财务部门所决定。高校的预算编制大都是通过各部门先申报、财务部门汇总，经高校校长办公会讨论通过后以下发文件的方式执行。但是在预算编制实践中，预算编制过于依赖财务，甚至认为预算编制就是财务部门的事。在编制过程中，各部门甚至为了自身局部利益不如实反映资金需求，漫天报价，虚增预算支出项目，盲目扩大资金需求，做好“挨砍”准备，这样，不仅各个部门之间在预算编制过程中缺乏有效的协调机制，而且使预算管理的整体性受到破坏，实际执行中数据与信息的沟通不尽如人意。
4.准确性问题
高职院校的主要收入是学生学费收入，而高职院校招生的一个突出问题就是招生计划和到校率的问题，一方面学习为了缓解资金压力必选扩招，追加招生计划，另一方面，生源不足和到校率难以估计，即便学生到校后，还存在拖欠学费的问题，某些极度贫困学生甚至到领取毕业证时才能交清学费。此外，后勤、校办产业等部门，有些收支经费没有全部进入学校的预算管理范围，部分体外循环的收支脱离了有效的预算监督，容易发生问题和形成浪费。在这种情况下，预算收入不确定，预算的准确性必然受到影响。
二、高校财务预算需协调的几个关系
1.与上级主管部门的关系
因财政管理制度改革形成的与会計核算方法的不协调所带来的问题，高校应积极主动与上级财政部门探讨解决办法，争取上级主管部门的政策支持。
2.与学校其他部门的关系
学校主管财务领导应亲自召开财务预算编制会议，组织学习和领会下年度财务预算编制政策和总体要求，财务部门牵头协调于院内其他部门的关系，贯整体意识，从全局出发，实际情况，提出要求，消除思想障碍。
3.与教职员工的关系
高校近年实现的跨越式发展必然依靠贷款、融资等筹资手段提供资金支持。在举债发展的过程中，必然会影响在职工的切身利益，高校必须要处理好发展与职工利益的关系，在预算中既要必须准确计算还本付息的能力，精确计算还款期限，又要保证教职工的基本福利待遇不受损。 三、措施
1.建立健全预算机构
高校应成立由校长挂帅，由财务处长、审计处长、各部门负责人等组成的预算管理委员会，财务部门是高校的预算管理部门，是预算编制、执行和监督的组织機构，由其委派专职或兼职的财务预算人员来负责本单位或本部门的预算编制和管理工作，各部门负责人的共同参与有利于预算的编制和分析。年度财务预算交院党委会审批通过。
2.规范预算编制程序
目前我国较为规范的预算编制程序以“两上两下”为原则：“一上”是指预算单位向财政部门报送预算建议数，“一下”是指财政部门对预算建议数进行初审后，结合预算年度财政能力并经最高权力机构批准，将预算控制数下达给预算单位；“二上”是指预算单位在预算控制数内编制本单位预算草案并报送财政部门，“二下”是指财政部门将审批后的预算在规定时间内批复给预算单位。
3.科学预算编制方法
在预算的周期上，可以根据学校的实际情况调整会计预算周期，即将原1月1日到12月31日的会计预算周期调整至与学校同步的9月1日到8月31日，从而避免因在校学生人数变化影响生均定额拨款。目前在高校的预算管理方法中，一般都沿用传统的“基数 增长”的增量预算法。增量预算法简便、易操作，但是这种预算编制方法既不科学，也不规范，更不符合公平效率原则，不利于调动各部门增收节支的积极性，造成教育资源的浪费。应采用改进的零基预算编制方法，零基预算法是指在编制预算时一切从零开始，对原有的和新年度增加的各项开支都要重新审核。它是部门预算体制改革的方向，零基预算就是要彻底打破基数加增长的模式，改变原来预算编制中过多考虑基数的做法。零基预算有利于解决部门经费只能增不能减的问题，有利于集中资金，保证重点支出；有利于提高预算资金的使用效益。财务处应建立基础资料数据库，包括资产分布、资金分布、人员情况、综合信息等，平时要加强数据的搜集、整理、分析、核实，为编制预算奠定基础，使高校有限的财力资源按照支出项目的轻重缓急来得到合理的利用。
运用零基预算法关键是定员定额标准的制定，定员是指机构编制主管部门根据高校的性质、职能、业务范围和工作任务下达的人员配置标准。定额是指财政部门根据高校正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对各项基本支出所规定的指标额度。定员定额取决于学院行政管理和各部门的配合，反过来，科学的预算又可为学院科学决策提供依据，相辅相成。
4.加强预算执行的控制和监督
没有执行，一切预算均为空谈，预算方案能否最终得到贯彻执行，需要对预算执行过程及时加以监控。预算方案一经确定，就必须严格执行，坚持在预算权限内的“一支笔”审批制度，强化“刚性预算”，非特殊情况不得随意调整或追加，即使要调整也必须通过既定程序进行。利用校园网信息化平台随时监控各项预算指标的使用情况，建立预警制度，及时将预算执行情况反馈给使用部门，使他们能够及时了解相关信息，采取补救措施，共同保证预算管理目标的顺利实施。同时还要发挥内部会计控制制度和内部审计的作用，定期检查预算执行情况，及时纠正预算执行中出现的偏差，维护预算的权威性。
预算管理是充分发挥财务管理职能、提高资金效益的基础，是校事业发展的财力保障，因此，高校必须顺应新形势，构建符合预算管理政策和财政体制改革，适应高校发展的预算管理模式，以确保年度预算的收支平衡和高校各项事业的正常运转。
参考文献：
[1]漆绮慧，温习文.对高校预算管理制度改革的探讨[J].海南大学学报人文社会科学版，2003（12）.
[2]彭欣菲，兰湘.高校预算管理若干问题的思考[J].湘潭大学学报哲学社会科学版，2006（9）.
作者简介：汤怀宇（1975-），男，湖南永州人，永州职业技术学院计财处副处长，主要从事高校财务管理研究。