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摘 要 农村基本公共服务均等化，是实现社会公正，促进民生建设的重大战略任务。本文通过对农村基本公共服务均等化进行个案研究，旨在了解基本公共服务在农村的供给现状，现阶段的农村基本公共服务供给的适用性，农民对农村基本公共服务供给的反馈情况，农村基本公共服务均等化的相关问题，为政府应对今后的农村基本公共服务均等化政策的战略调整提供新思路，推进农村基本公共服务均等化的实现，维护社会安定、繁荣。
关键词 基本公共服务 均等化 农村 基层政府 治理
中图分类号：D267 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.240
一、引言
基本公共服务均等化，是现代政府追求的目标。从党的十六届六中全会到十七届五中全会，再到十八大 ，意味着基本公共服务均等化已成为实现社会公正，促进民生建设的重大战略任务，是事关中国特色社会主义现代化建设，全面推进我国人民生活水平与未来发展的重要举措。从顶层设计的角度观之，研究基本服务均等化是从理论层面佐证这一战略部署的合理性以及重要性，并从学理的角度为政府治理提供理论支持与路径设计。
基本公共服务均等化，学界主要从权利均等（楼继伟2006 、唐钧2006 、郭琪2006 、丁元竹2008 、陈海威2007 ）、机会均等（常修泽2007 、迟福林等2008 ）、结果均等（迟福林2006 、张恒龙、陈宪2007 ）、结果均等（孙庆国2009 、刘德吉2008 陈海威、田侃 2007）方面进行界定。 学界关于基本公共服务均等化界定的多元视角，均包括基本公共服务的对象为全体公民，强调公民享受基本公共服务的平等性。多元的视角，意味着基本公共服务的侧重不同，侧重的不同表明适用的统一性待探讨。平等性，则在现实意义上要求基本公共服务更多地涉及全体社会公民生存和发展的“根本权益”和“底线需求”，使每一名社会成员都能获得与社会经济发展状况相适应的基本的发展起点。
当今中国的农村经济建设的相对落后，城乡经济发展水平与服务供给的差距大，导致基本公共服务推行难度大，农村居民的“根本权益”与“底线需求”难以得到满足，使得社会阶层趋于固化，进一步加深了社会矛盾。农村基本公共服务均等化，不但是基本公共服务均等化实现的难题，更关系到社会的安定与发展。为了促进农村基本公共服务均等化进程，国务院于2012年颁布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》 旨在进一步推动农村基本公共服务基本化建设。那么，推行三年的基本公共服务体系规划，是否促进了农村的基本公共服务均等化的推广？农村现阶段的基本公共服务供给现状如何，能否基本实现均等化，若未基本实现均等化，则该如何调整政策推广，哪些基本公共服务应该供给？本文通过对农村基本公共服务均等化进行个案研究，旨在回答以上问题，为农村基本公共服务均等化政策的战略调整提供新思路，推进农村基本公共服务均等化的实现。
二、研究设计
本次调研的范围限定在西南地区，具体位置选择在G市L县L镇。 作为西南西区农村基本公共服务推广最好的镇之一，L镇推广基本公共服务的经验值得研究、借鉴。同时，L镇在推广基本公共服务所遇到的问题、教训等也值得研究、反思。此外，L镇还并没有参与过任何调研，也具有极高的调研价值。
本研究涉及对于农民、镇干部、村干部，采用问卷调查与访谈相结合的调查方法。 调查问卷共涉及三部分内容，首先涉及基本生产类、基本生活类、福利保障类、满意度等问题 ，以A、B、C、D字母选项的形式标出，以单选和多选结合的方式。其次，涉及农村基本公共服务供给的满意度，涵盖以上所列的基本公共服务，受访对象根据本地区的农村基本公共服务供给的实际情况选择，满意度随选项序号依次减弱。 第三部分涉及农村基本公共服务供给和需求相结合的农村基本公共服务排序。
访谈的提纲呈现开放性特征，主要针对调查问卷，以及农民主动口述的资料。对于镇干部、村干部，则以汇总的农民问卷及访谈的资料为基础，结合研究者对农村基本公共服务现状的观察进行针对性的提问，鼓励干部们口述。此外，研究者在要保持价值中立，勿将话题引向研究者预设的假设或答案。
本次问卷采用问卷与访谈法，注重调研的数量与质量。研究者选取了6个村， 共119人调研，每村均都涵盖不同层次且具备一定的文化基础的农民，选取村干部、镇干部，镇政府负责基本公共服务的工作人员。研究者对每个人的问卷调研给予监督、指导，以保证问卷的真实性，同时，研究者对访谈对象进行一对一访谈，并与他人区隔，以保证访谈对象以最真实的状态参与访谈。此外，每一份问卷均采用无记名问卷，调查对象可以再填写真实情况的同时，向调查者反应相关问题，而这也成为访谈的重要补充材料。
三、调研分析及问题
本研究结合问卷和访谈法对农村基本公共服务的相关问题进行调研，以镇干部、村干部、镇工作人员、农民为调研对象，收集了充足的问卷数据及访谈资料，并通过软件处理数据，结合获取的调研资料，阐述调研结果。
第一部分问卷涉及受访对象对当地基本服务均等化的推广情况的反馈，各村基本实现了道路建设、水利设施、通讯线路、义务教育、技能培训、科技服务、文化娱乐、环境保护、灾害救助、农业信息、社会保障等基本公共服务的建设，各村因发展规划不同而在基本公共服务上有所侧重。其中，老人对于新农村合作医疗、社会保障、义务教育等基本公共服务项目评价较高，认为真正享受到了国家的政策优惠。
“当然参加了合作医疗，我们花得起钱看病，非常好，国家补助的好！”
“还有一些人不参加农村合作医疗，我就劝他们啊，你以后生病了也能享受合作医疗！别那么短视，花不了多少钱！”
第二部分涉及农村基本公共服务建设的满意度。受访对象对医疗、卫生、防疫工作（60.7%）、国家义务教育投入（60.5%）、环境（62.3%）表示满意，对社会治安状况（50%），对办学条件（43.7%）、公共文化服务（40.5%）的满意态度有所下降，对农村最低生活保障（33%）的满意度最低。国家关于农村最低生活保障早已出台，因此研究者主要关注对受访对象对农村最低生活保障的态度。 “国家的政策是好，但是分不到我们，我们也在低保线以下，可是还有比我们穷的。”
“我们村经济条件都不好，可以低保的户太少了。”
“低保的数额太少，希望能再多一点。”
“我们就比低保线高一点点，就没有我们的了。”
我国受制于城乡经济差异大，不同地区又有其巨大数量的特殊情况，宏观的低保政策及低保指标并不能够满足各地的需要。低保不仅涉及对各地经济困难公民的补偿，更涉及如何平衡各地经济困难的公民。由于低保政策落地推行不充分，政府要照顾更困难的区域群体，或平衡贫困地区的区域再分配，造成低保分配难以平衡。
表1 农村基本公共服务供给满意度
第三部分涉及农村基本公共服务供给的满意度和需求度。值得注意的是，最满意的五项也可能与需求度最高的五项重合，受访对象虽然满意基本公共服务建设，却可能仍希望此项服务加强建设。研究者依据研究对象的选择顺序，分别赋予5、4、3、2、1的权重，并统计每项指标在各选择顺序中的百分比 ，算出加权的总和，详细情况见下表。
续表1 农村基本公共服务供给满意度
表2 农村基本公共服务供给需求度
续表2 农村基本公共服务供给需求度
（注：以上表格作者根据调研数据整理而成。）
通过数据分析发现，受访对象最满意的五项基本公共服务依次是乡村道路建设、公共交通、人畜清洁饮水、农村环境卫生、农田水利设施，需求度最高的是农田水利设施、生产发展资金支持、医疗设施、条件、农业科技推广与培训、乡村道路建设。这与研究者对受访对象的访谈描述相一致。
“非常满意道路建设，以前我们村都是泥地，根本没法走，车也进不来，所以我们这里交通很闭塞，根本没有人愿意来投资，现在路修好了，也有人来我们这里投资了。”
“以前我们出去一趟都非常难，现在我们路修好了，进出非常方便，我们是也出去看看。”
“现在路修好了，年轻人都出去打工了，挣钱去了。”
L镇与其下属的乡村被山隔开，从L镇到L县则也需经过盘山公路，道路交通严重滞后了L镇各村的经济发展。L镇旅游资源丰富，能够为乡镇带来可观的经济收益。L镇自然资源丰富，工业化和城市化率低，污染率低。政府以乡镇丰富的自然资源丰富为基础，推动相关基本公共服务项目建设。
基本公共服务的需求度问题，仍基于当地实情。
“希望政府能多给我们一些资金支持，我们也想多做一些事情，可是没有钱。”
“希望医生能多来村子里看看，一旦生大病出去看病就晚了，希望医生能多来定期为我们检查。”
L镇的下属村落经济发展滞后。根据调研资料，有82.4%的受访对象年收入不足10000元，政府必须加大对生产的投资力度。L镇的下属村落与镇相距较远，大部分农民没有先进的代步工具，农民出现了看病难的问题，特别当农民重病发作，难以在短时间内送至大医院救治。因此，镇政府加强乡村医疗建设，定期下乡为农民体检，有助于保障农民的生命健康。乡村道路建设虽令村民满意，但乡村道路的维护、继续建设，仍是村民关注的重点。只有保障乡村道路的畅通，相对封闭的农村才可能在短时间内实现经济的快速发展。
此外，研究者发现了一些对农村基本公共服务均等化有重要参考价值的问题。
1.村中留守老人、未成年人居多。研究者走访6个村，发现调研村落的常驻人口以老人、未成年人为主，结合调研数据，我们发现23-45岁的调研对象数量只占全部调研数量31.3%。根据研究者的观察，还有部分未参与调研的老年人，以及没有能力参与调研的未成年人，调研的村落基本符合空巢村，留守儿童、老人多等特征。
“我们村子很多家里的年轻人都外出打工了，年轻人打工挣得很多，每次回家都给我们带很多城里的东西，而且攒够了钱，回家就可以盖新楼了。”
“农民就认为一亩田种不了多少，他就去打工，相应国家号召，包括子女读书、盖房子等都需要钱。”
我国是人力资源大国，劳动力从农村到城市的流动，促进了城市工业、服务业的繁荣，实现了经济的巨大发展。城市经济的快速发展拉大了贫富差距，刺激了农村劳动力外流。此外，越来越多的城市职位向农村劳动力开放，吸引越来越多的农村劳动力外出务工。
2.农产品产量下降。农产品产量下降，与大量的农村劳动力外流有关，留守的未成年人与老人大多种植满足自我生存条件数量的农作物。
“年轻人出去打工赚钱，比种植农作物赚钱，为啥还要留在地里？”
“年轻人出去打工赚钱，我只要能让孩子们和我吃饱就可以了，剩余的粮食也多种不了，年轻人回家都往家里放钱，需要什么可以去买，不用种那么多粮食。”
受访对象支持年轻人外出打工，并不关心自家耕种。究其原因，是城乡区域发展不平衡。农村受制于经济条件，主要以种植农作物及养殖业为主。农产品价格低廉，且农产品受土地、池塘、圈养等限制，造成农村剩余的劳动力资源剩余，农民在以农业生产活动中难以实现高盈利。受限于经济发展，农村及其周边的市场购买力偏低，农民可以用较少的钱满足自己的生产、生活需求。外出务工能够获取更多收益，外出务工能够发挥农村家庭的劳动力优势，赚取更多的财富。因此，外农务工成为农村劳动力的首选。
此外，国家政策也是导致农产品产量下降的原因。
“国家免除了交税、交粮，还给我们钱，我们也不需要去种更多的粮食。”
“国家给我们一部分钱，孩子回家给我们一部分钱，我们种地只是为了不花那么多钱去买吃的。”
农业农村政策从“支农”、“支农惠农”、“强农惠农”再到 “强农惠农富农”，以保障农业健康发展为目的，对农业进行再优化。然而，在某些地区，惠农政策成为农民“搭便车”的工具，惠农政策只发挥其免除农村留守老人、儿童的农作物种植的忧虑，不但没有刺激农业的发展，反而刺激了农村劳动力的输出，减少了务农劳动力。当农民找到了更有利于生产、生活的路径，农产品生产不再是农民的日常必需品，惠农政策便可能成为一种日常补贴，而非刺激农业发展的投入。 3.旧有楼房的使用问题。农村劳动力外出务工返乡，赚钱后会回家盖新楼。研究者发现，农民在搬进新房后，旧有的房子往往闲置。
“家里都搬进新房子了，谁还去住旧房子。”
“旧房子就放着呗，反正也没啥用。”
农村受制于经济条件，住房变更不易，许多家庭还住在土房、砖房。外出务工人员赚钱返乡后，盖新房成为重要选择，全家人搬进新房。同样受制于经济条件，部分家庭将旧房作为仓库，甚至闲置，无法发挥其使用价值。值得注意，旧房仍是农民的重要财产，农民不会轻易转出其所有权及使用权。旧房屋是可利用的资源，政府能否合理利用农村的旧有房屋资源，推广如文化娱乐等基本公共服务，合理利用资源推广基本公共服务，值得研究。
4.基层政府治理的自主性弱。研究者对村干部进行访谈，发现村干部对于农村基本公共服务均等化的推广都有自己的意见。
“因为现在了解农村政策的人，包括乡镇书记，很多也不懂乡镇情况。国家在制定政策时了解实情，有参考，才会制定的更好。政策制定的越多，越难落地。比如土地改革，比林改还要麻烦，如果搞不好，乡镇政府没法干，没有可操作性，应该多听听基层工作人员的意见。”
在农村基本公共服务推行的过程中，基层政府的治理自主性较弱，国家并没有赋予基层政府更多权力去处理问题。同时，基层工作人员没有向上反应意见的有效渠道，这导致宏观的基本公共服务政策虽有统领性价值，但由于区域差距太大，部分政策难以落地难。基层政府最了解农村基本公共服务推广现状，但却并没有参与制定政策、处理问题的权力。
四、政府治理创新前瞻：农村基本公共服务均等化政策的战略调整
推行农村基本公共服务均等化，是政府治理追求的目标。政府应适时对农村基本公共服务均等化政策进行战略调整，保障宏观政策的统领性、指导性。农村基本公共服务均等化政策的战略政策调整，是一个复杂但又必须精确的研究问题。本研究着眼于案例分析，以调研资料佐证，尝试为农村基本公共服务均等化政策的战略调整提出新思路 ，具体分为以下四点：
（一）明确农村基本公共服务均等化的供给对象，加大原有相关政策的投入
城乡区域经济差距大，刺激了农村劳动力人口的外流，使得短时间内的农村地区仍以留守老人和留守未成年人为主。政府应明确现阶段农村基本公共服务的供给对象，有针对性地对留守老人、留守未成年人有关的政策加大投入。加强农村的医疗卫生防疫建设和社会保障建设，保障留守老人的身体状况及基本的生活状况。加大农村义务教育的投入力度，增强农村的道路建设、师资、教学设施、维持经费，为留守未成年人提供良好的教育机会、环境。加强农村社会治安建设，保障留守未成年人、老人的安全问题。
（二）对原有的农村基本公共服务均等化政策进行调整
国家关于农村基本公共服务的政策，大多从宏观层面推广，宏观的政策具有指导意义与普遍的共性，但却无法弥补个体的特殊性。宏观的政策不是哲学思辨，在现实层面体现为统领性的价值。地域的差别、时间因素引起的渐变，都可能导致宏观政策统领性价值的下降。国家对原有的农村基本公共服务政策进行调整，使政策适应时代变化，适应多元文化体系下的地区发展，保障政策宏观层面的统领性。
（三）汇集农民的反馈信息，指导基本公共服务均等化政策的决策、推行
国家的基本公共服务政策在宏观层面具有统领性价值，宏观政策如何落实解决微观问题，便是政策落地的重要价值。宏观政策解决微观问题，便要将统领性政策因地制宜，汇集农民对当地基本公共服务的各类有关信息。政府要构建汇集农民反馈信息的渠道，反馈分为正、负反馈两种，正反馈是农民根据自己的需求偏好做出对公共物品需求的选择 ，负反馈则是农民对公共服务的评价 。构建渠道汇集农民的反馈，能够有效地传达至政府的相关机构，为政府基本公共服务政策的决策、推行提供具有参考价值的建议。同时，政府要坚持群众路线，深入农民中了解问题，防止农民有参考价值的信息无法有效传达。
（四）听取基层政府的反馈信息，增加基层政府权力，并建立问责机制
农村基本公共服务均等化政策的制定与推行，基层政府的意见必须听取。基层政府能够站在治理者的角度，提出更客观、更具针对性、更具有效性的信息，提供更详实的当地资料。同时，增加基层政府权力，确保基层政府在能够独立处理并解决农村基本公共服务均等化推行过程中的问题，基层政府作为农村地区的治理者，熟知当地的传统、风俗、文化，能够在掌握最大数量当地信息的情况下做出针对性的决策并执行，既有效的解决了当地的问题，又节省了政府的成本。此外，地方官员囿于政绩考核评价指标的限制，更多地选择政绩产出较快的城市作为财政资金安排的重点，忽视农村发展。 增加基层政府权力，必保建立完整的问责机制，科学建立农村基本公共服务均等化评价体系，通过科学的评价体系及奖惩措施激励、引导农村基本公共服务均等化的相关工作。
五、余论
农村基本公共服务均等化，是一个受多因素影响，多阶段的长期性过程的国家政策，本文作为一个探索性研究，着眼于当前农村基本公共服务的相关问题，以近年来农村基本公共服务发展最迅速的乡镇为案例，分别对现阶段该镇的各村基本公共服务的供给现状，基本公共服务的满意度，基本公共服务的需求进行调研，通过访谈法与问卷法相结合的方式进行分析，探索农村基本公共服务的现状、困境及进一步的发展方向，由于本研究为个案研究，可能无法涵盖所有地区农村基本公共服务的问题，本研究的目的在于为农村基本公共服务均等化理论分析提供新的思路，为新政策提供参考建议。
注释：
十六届六中全会提出：“逐步实现基本公共服务均等化”，到十七届五中全会提出：“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”，再到十八大“基本公共服务均等化总体实现”。 楼继伟.完善转移支付制度 推进基本公共服务均等化.中国财政.2006（1）.6-8.
唐钧.“基本公共服务均等化”保障6种基本权利.时事报告.2006（6）.42-43.
郭琪.实现地区间公共服务均等化的途径——浅析中国政府间均等化转移支付.当代经理人.2006（5）.6-7.
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常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究.中共天津市委党校学报.2007（2）.66-71.
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《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出“加强城乡基本公共服务规划一体化。涉及公共服务的各类规划，要贯彻区域覆盖、制度统筹的原则要求，以服务半径、服务人口为基本依据，打破城乡界限，统筹空间布局，制定实施城乡统一的基本公共服务设施配置和建设标准，”详见：《国家基本公共服务体系“十二五”规划》.http：//govinfo.nlc.gov.cn/gtfz/xxgk/gwyzcbm/rlzyshbz/201211/t20121123_3112300.html#.
选址缘由在于L镇自2013年9月更换镇委书记开始，L镇的基本公共服务推广迅速，从2013年9月时的镇上没有柏油路，以及道路两旁不足两盏路灯，到今年获评优秀称号。因此，以G市L县L镇为例进行案例研究，可以更好地了解自《国家基本公共服务体系“十二五”规划》颁布后，农村基本公共服务均等化的政策推广现状。
值得注意的是，受文化、地域、气候、风俗等等多方面因素的限制，研究者涉及的问卷难免会与当地的实际情况有所冲突，这也是任何实地调研面临的难题。
包括道路建设、水利设施、通讯线路、义务教育、技能培训、科技服务、文化娱乐、环境保护、灾害救助、农业信息、社会保障等，即广义上的公共服务。
包括很满意、比较满意、一般、不太满意、很不满意五项，本调查问卷原本采用分数和加权来收集调查对象对于当地基本公共服务供给满意度，到访当地后，发现当地人的普遍文化素质并不高，采用赋予采访对象较高自由度的打分原则并不适用，故采取了较简单的测量方法。
调查对象根据目前所在村各项基本公共服务的供给现状和调查对象自身对于各项基本公共服务的需求程度，分别进行排序，重复排序则视为无效，最后总满意度的计算则根据权重计算综合，最满意到第五满意依次赋权为5、4、3、2、1。考虑到受访对象的实际情况，调研目的以及调研成本，此部分只要求调查对象排序认为最满意的和最需要的前五项基本公共服务。
即H村、F村、C村、Z村、M村、S村
限于篇幅所限，本文仅呈现若干具有代表性的访谈，若读者对访谈记录感兴趣，可连续作者。
为了计算方便，将百分比去掉百分号。
本研究为案例分析，以获取的调研描述性资料为基础。从方法论上讲，并不适用于对农村基本服务均等化政策的战略调整进行理论上的探讨和建议。
王和平.农村公共服务均等化若干误区辨析.学习论坛.2007（4）.51-54.
吴秀红、吴珺.从社会分层视角看农村公共服务均等化问题.长白学刊.2013（4）.68-71.
颜德如、岳强.城乡基本公共服务均等化的实现路径探析.学习与探索.2014（2）.43-47.
关键词 基本公共服务 均等化 农村 基层政府 治理
中图分类号：D267 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.240
一、引言
基本公共服务均等化，是现代政府追求的目标。从党的十六届六中全会到十七届五中全会，再到十八大 ，意味着基本公共服务均等化已成为实现社会公正，促进民生建设的重大战略任务，是事关中国特色社会主义现代化建设，全面推进我国人民生活水平与未来发展的重要举措。从顶层设计的角度观之，研究基本服务均等化是从理论层面佐证这一战略部署的合理性以及重要性，并从学理的角度为政府治理提供理论支持与路径设计。
基本公共服务均等化，学界主要从权利均等（楼继伟2006 、唐钧2006 、郭琪2006 、丁元竹2008 、陈海威2007 ）、机会均等（常修泽2007 、迟福林等2008 ）、结果均等（迟福林2006 、张恒龙、陈宪2007 ）、结果均等（孙庆国2009 、刘德吉2008 陈海威、田侃 2007）方面进行界定。 学界关于基本公共服务均等化界定的多元视角，均包括基本公共服务的对象为全体公民，强调公民享受基本公共服务的平等性。多元的视角，意味着基本公共服务的侧重不同，侧重的不同表明适用的统一性待探讨。平等性，则在现实意义上要求基本公共服务更多地涉及全体社会公民生存和发展的“根本权益”和“底线需求”，使每一名社会成员都能获得与社会经济发展状况相适应的基本的发展起点。
当今中国的农村经济建设的相对落后，城乡经济发展水平与服务供给的差距大，导致基本公共服务推行难度大，农村居民的“根本权益”与“底线需求”难以得到满足，使得社会阶层趋于固化，进一步加深了社会矛盾。农村基本公共服务均等化，不但是基本公共服务均等化实现的难题，更关系到社会的安定与发展。为了促进农村基本公共服务均等化进程，国务院于2012年颁布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》 旨在进一步推动农村基本公共服务基本化建设。那么，推行三年的基本公共服务体系规划，是否促进了农村的基本公共服务均等化的推广？农村现阶段的基本公共服务供给现状如何，能否基本实现均等化，若未基本实现均等化，则该如何调整政策推广，哪些基本公共服务应该供给？本文通过对农村基本公共服务均等化进行个案研究，旨在回答以上问题，为农村基本公共服务均等化政策的战略调整提供新思路，推进农村基本公共服务均等化的实现。
二、研究设计
本次调研的范围限定在西南地区，具体位置选择在G市L县L镇。 作为西南西区农村基本公共服务推广最好的镇之一，L镇推广基本公共服务的经验值得研究、借鉴。同时，L镇在推广基本公共服务所遇到的问题、教训等也值得研究、反思。此外，L镇还并没有参与过任何调研，也具有极高的调研价值。
本研究涉及对于农民、镇干部、村干部，采用问卷调查与访谈相结合的调查方法。 调查问卷共涉及三部分内容，首先涉及基本生产类、基本生活类、福利保障类、满意度等问题 ，以A、B、C、D字母选项的形式标出，以单选和多选结合的方式。其次，涉及农村基本公共服务供给的满意度，涵盖以上所列的基本公共服务，受访对象根据本地区的农村基本公共服务供给的实际情况选择，满意度随选项序号依次减弱。 第三部分涉及农村基本公共服务供给和需求相结合的农村基本公共服务排序。
访谈的提纲呈现开放性特征，主要针对调查问卷，以及农民主动口述的资料。对于镇干部、村干部，则以汇总的农民问卷及访谈的资料为基础，结合研究者对农村基本公共服务现状的观察进行针对性的提问，鼓励干部们口述。此外，研究者在要保持价值中立，勿将话题引向研究者预设的假设或答案。
本次问卷采用问卷与访谈法，注重调研的数量与质量。研究者选取了6个村， 共119人调研，每村均都涵盖不同层次且具备一定的文化基础的农民，选取村干部、镇干部，镇政府负责基本公共服务的工作人员。研究者对每个人的问卷调研给予监督、指导，以保证问卷的真实性，同时，研究者对访谈对象进行一对一访谈，并与他人区隔，以保证访谈对象以最真实的状态参与访谈。此外，每一份问卷均采用无记名问卷，调查对象可以再填写真实情况的同时，向调查者反应相关问题，而这也成为访谈的重要补充材料。
三、调研分析及问题
本研究结合问卷和访谈法对农村基本公共服务的相关问题进行调研，以镇干部、村干部、镇工作人员、农民为调研对象，收集了充足的问卷数据及访谈资料，并通过软件处理数据，结合获取的调研资料，阐述调研结果。
第一部分问卷涉及受访对象对当地基本服务均等化的推广情况的反馈，各村基本实现了道路建设、水利设施、通讯线路、义务教育、技能培训、科技服务、文化娱乐、环境保护、灾害救助、农业信息、社会保障等基本公共服务的建设，各村因发展规划不同而在基本公共服务上有所侧重。其中，老人对于新农村合作医疗、社会保障、义务教育等基本公共服务项目评价较高，认为真正享受到了国家的政策优惠。
“当然参加了合作医疗，我们花得起钱看病，非常好，国家补助的好！”
“还有一些人不参加农村合作医疗，我就劝他们啊，你以后生病了也能享受合作医疗！别那么短视，花不了多少钱！”
第二部分涉及农村基本公共服务建设的满意度。受访对象对医疗、卫生、防疫工作（60.7%）、国家义务教育投入（60.5%）、环境（62.3%）表示满意，对社会治安状况（50%），对办学条件（43.7%）、公共文化服务（40.5%）的满意态度有所下降，对农村最低生活保障（33%）的满意度最低。国家关于农村最低生活保障早已出台，因此研究者主要关注对受访对象对农村最低生活保障的态度。 “国家的政策是好，但是分不到我们，我们也在低保线以下，可是还有比我们穷的。”
“我们村经济条件都不好，可以低保的户太少了。”
“低保的数额太少，希望能再多一点。”
“我们就比低保线高一点点，就没有我们的了。”
我国受制于城乡经济差异大，不同地区又有其巨大数量的特殊情况，宏观的低保政策及低保指标并不能够满足各地的需要。低保不仅涉及对各地经济困难公民的补偿，更涉及如何平衡各地经济困难的公民。由于低保政策落地推行不充分，政府要照顾更困难的区域群体，或平衡贫困地区的区域再分配，造成低保分配难以平衡。
表1 农村基本公共服务供给满意度
第三部分涉及农村基本公共服务供给的满意度和需求度。值得注意的是，最满意的五项也可能与需求度最高的五项重合，受访对象虽然满意基本公共服务建设，却可能仍希望此项服务加强建设。研究者依据研究对象的选择顺序，分别赋予5、4、3、2、1的权重，并统计每项指标在各选择顺序中的百分比 ，算出加权的总和，详细情况见下表。
续表1 农村基本公共服务供给满意度
表2 农村基本公共服务供给需求度
续表2 农村基本公共服务供给需求度
（注：以上表格作者根据调研数据整理而成。）
通过数据分析发现，受访对象最满意的五项基本公共服务依次是乡村道路建设、公共交通、人畜清洁饮水、农村环境卫生、农田水利设施，需求度最高的是农田水利设施、生产发展资金支持、医疗设施、条件、农业科技推广与培训、乡村道路建设。这与研究者对受访对象的访谈描述相一致。
“非常满意道路建设，以前我们村都是泥地，根本没法走，车也进不来，所以我们这里交通很闭塞，根本没有人愿意来投资，现在路修好了，也有人来我们这里投资了。”
“以前我们出去一趟都非常难，现在我们路修好了，进出非常方便，我们是也出去看看。”
“现在路修好了，年轻人都出去打工了，挣钱去了。”
L镇与其下属的乡村被山隔开，从L镇到L县则也需经过盘山公路，道路交通严重滞后了L镇各村的经济发展。L镇旅游资源丰富，能够为乡镇带来可观的经济收益。L镇自然资源丰富，工业化和城市化率低，污染率低。政府以乡镇丰富的自然资源丰富为基础，推动相关基本公共服务项目建设。
基本公共服务的需求度问题，仍基于当地实情。
“希望政府能多给我们一些资金支持，我们也想多做一些事情，可是没有钱。”
“希望医生能多来村子里看看，一旦生大病出去看病就晚了，希望医生能多来定期为我们检查。”
L镇的下属村落经济发展滞后。根据调研资料，有82.4%的受访对象年收入不足10000元，政府必须加大对生产的投资力度。L镇的下属村落与镇相距较远，大部分农民没有先进的代步工具，农民出现了看病难的问题，特别当农民重病发作，难以在短时间内送至大医院救治。因此，镇政府加强乡村医疗建设，定期下乡为农民体检，有助于保障农民的生命健康。乡村道路建设虽令村民满意，但乡村道路的维护、继续建设，仍是村民关注的重点。只有保障乡村道路的畅通，相对封闭的农村才可能在短时间内实现经济的快速发展。
此外，研究者发现了一些对农村基本公共服务均等化有重要参考价值的问题。
1.村中留守老人、未成年人居多。研究者走访6个村，发现调研村落的常驻人口以老人、未成年人为主，结合调研数据，我们发现23-45岁的调研对象数量只占全部调研数量31.3%。根据研究者的观察，还有部分未参与调研的老年人，以及没有能力参与调研的未成年人，调研的村落基本符合空巢村，留守儿童、老人多等特征。
“我们村子很多家里的年轻人都外出打工了，年轻人打工挣得很多，每次回家都给我们带很多城里的东西，而且攒够了钱，回家就可以盖新楼了。”
“农民就认为一亩田种不了多少，他就去打工，相应国家号召，包括子女读书、盖房子等都需要钱。”
我国是人力资源大国，劳动力从农村到城市的流动，促进了城市工业、服务业的繁荣，实现了经济的巨大发展。城市经济的快速发展拉大了贫富差距，刺激了农村劳动力外流。此外，越来越多的城市职位向农村劳动力开放，吸引越来越多的农村劳动力外出务工。
2.农产品产量下降。农产品产量下降，与大量的农村劳动力外流有关，留守的未成年人与老人大多种植满足自我生存条件数量的农作物。
“年轻人出去打工赚钱，比种植农作物赚钱，为啥还要留在地里？”
“年轻人出去打工赚钱，我只要能让孩子们和我吃饱就可以了，剩余的粮食也多种不了，年轻人回家都往家里放钱，需要什么可以去买，不用种那么多粮食。”
受访对象支持年轻人外出打工，并不关心自家耕种。究其原因，是城乡区域发展不平衡。农村受制于经济条件，主要以种植农作物及养殖业为主。农产品价格低廉，且农产品受土地、池塘、圈养等限制，造成农村剩余的劳动力资源剩余，农民在以农业生产活动中难以实现高盈利。受限于经济发展，农村及其周边的市场购买力偏低，农民可以用较少的钱满足自己的生产、生活需求。外出务工能够获取更多收益，外出务工能够发挥农村家庭的劳动力优势，赚取更多的财富。因此，外农务工成为农村劳动力的首选。
此外，国家政策也是导致农产品产量下降的原因。
“国家免除了交税、交粮，还给我们钱，我们也不需要去种更多的粮食。”
“国家给我们一部分钱，孩子回家给我们一部分钱，我们种地只是为了不花那么多钱去买吃的。”
农业农村政策从“支农”、“支农惠农”、“强农惠农”再到 “强农惠农富农”，以保障农业健康发展为目的，对农业进行再优化。然而，在某些地区，惠农政策成为农民“搭便车”的工具，惠农政策只发挥其免除农村留守老人、儿童的农作物种植的忧虑，不但没有刺激农业的发展，反而刺激了农村劳动力的输出，减少了务农劳动力。当农民找到了更有利于生产、生活的路径，农产品生产不再是农民的日常必需品，惠农政策便可能成为一种日常补贴，而非刺激农业发展的投入。 3.旧有楼房的使用问题。农村劳动力外出务工返乡，赚钱后会回家盖新楼。研究者发现，农民在搬进新房后，旧有的房子往往闲置。
“家里都搬进新房子了，谁还去住旧房子。”
“旧房子就放着呗，反正也没啥用。”
农村受制于经济条件，住房变更不易，许多家庭还住在土房、砖房。外出务工人员赚钱返乡后，盖新房成为重要选择，全家人搬进新房。同样受制于经济条件，部分家庭将旧房作为仓库，甚至闲置，无法发挥其使用价值。值得注意，旧房仍是农民的重要财产，农民不会轻易转出其所有权及使用权。旧房屋是可利用的资源，政府能否合理利用农村的旧有房屋资源，推广如文化娱乐等基本公共服务，合理利用资源推广基本公共服务，值得研究。
4.基层政府治理的自主性弱。研究者对村干部进行访谈，发现村干部对于农村基本公共服务均等化的推广都有自己的意见。
“因为现在了解农村政策的人，包括乡镇书记，很多也不懂乡镇情况。国家在制定政策时了解实情，有参考，才会制定的更好。政策制定的越多，越难落地。比如土地改革，比林改还要麻烦，如果搞不好，乡镇政府没法干，没有可操作性，应该多听听基层工作人员的意见。”
在农村基本公共服务推行的过程中，基层政府的治理自主性较弱，国家并没有赋予基层政府更多权力去处理问题。同时，基层工作人员没有向上反应意见的有效渠道，这导致宏观的基本公共服务政策虽有统领性价值，但由于区域差距太大，部分政策难以落地难。基层政府最了解农村基本公共服务推广现状，但却并没有参与制定政策、处理问题的权力。
四、政府治理创新前瞻：农村基本公共服务均等化政策的战略调整
推行农村基本公共服务均等化，是政府治理追求的目标。政府应适时对农村基本公共服务均等化政策进行战略调整，保障宏观政策的统领性、指导性。农村基本公共服务均等化政策的战略政策调整，是一个复杂但又必须精确的研究问题。本研究着眼于案例分析，以调研资料佐证，尝试为农村基本公共服务均等化政策的战略调整提出新思路 ，具体分为以下四点：
（一）明确农村基本公共服务均等化的供给对象，加大原有相关政策的投入
城乡区域经济差距大，刺激了农村劳动力人口的外流，使得短时间内的农村地区仍以留守老人和留守未成年人为主。政府应明确现阶段农村基本公共服务的供给对象，有针对性地对留守老人、留守未成年人有关的政策加大投入。加强农村的医疗卫生防疫建设和社会保障建设，保障留守老人的身体状况及基本的生活状况。加大农村义务教育的投入力度，增强农村的道路建设、师资、教学设施、维持经费，为留守未成年人提供良好的教育机会、环境。加强农村社会治安建设，保障留守未成年人、老人的安全问题。
（二）对原有的农村基本公共服务均等化政策进行调整
国家关于农村基本公共服务的政策，大多从宏观层面推广，宏观的政策具有指导意义与普遍的共性，但却无法弥补个体的特殊性。宏观的政策不是哲学思辨，在现实层面体现为统领性的价值。地域的差别、时间因素引起的渐变，都可能导致宏观政策统领性价值的下降。国家对原有的农村基本公共服务政策进行调整，使政策适应时代变化，适应多元文化体系下的地区发展，保障政策宏观层面的统领性。
（三）汇集农民的反馈信息，指导基本公共服务均等化政策的决策、推行
国家的基本公共服务政策在宏观层面具有统领性价值，宏观政策如何落实解决微观问题，便是政策落地的重要价值。宏观政策解决微观问题，便要将统领性政策因地制宜，汇集农民对当地基本公共服务的各类有关信息。政府要构建汇集农民反馈信息的渠道，反馈分为正、负反馈两种，正反馈是农民根据自己的需求偏好做出对公共物品需求的选择 ，负反馈则是农民对公共服务的评价 。构建渠道汇集农民的反馈，能够有效地传达至政府的相关机构，为政府基本公共服务政策的决策、推行提供具有参考价值的建议。同时，政府要坚持群众路线，深入农民中了解问题，防止农民有参考价值的信息无法有效传达。
（四）听取基层政府的反馈信息，增加基层政府权力，并建立问责机制
农村基本公共服务均等化政策的制定与推行，基层政府的意见必须听取。基层政府能够站在治理者的角度，提出更客观、更具针对性、更具有效性的信息，提供更详实的当地资料。同时，增加基层政府权力，确保基层政府在能够独立处理并解决农村基本公共服务均等化推行过程中的问题，基层政府作为农村地区的治理者，熟知当地的传统、风俗、文化，能够在掌握最大数量当地信息的情况下做出针对性的决策并执行，既有效的解决了当地的问题，又节省了政府的成本。此外，地方官员囿于政绩考核评价指标的限制，更多地选择政绩产出较快的城市作为财政资金安排的重点，忽视农村发展。 增加基层政府权力，必保建立完整的问责机制，科学建立农村基本公共服务均等化评价体系，通过科学的评价体系及奖惩措施激励、引导农村基本公共服务均等化的相关工作。
五、余论
农村基本公共服务均等化，是一个受多因素影响，多阶段的长期性过程的国家政策，本文作为一个探索性研究，着眼于当前农村基本公共服务的相关问题，以近年来农村基本公共服务发展最迅速的乡镇为案例，分别对现阶段该镇的各村基本公共服务的供给现状，基本公共服务的满意度，基本公共服务的需求进行调研，通过访谈法与问卷法相结合的方式进行分析，探索农村基本公共服务的现状、困境及进一步的发展方向，由于本研究为个案研究，可能无法涵盖所有地区农村基本公共服务的问题，本研究的目的在于为农村基本公共服务均等化理论分析提供新的思路，为新政策提供参考建议。
注释：
十六届六中全会提出：“逐步实现基本公共服务均等化”，到十七届五中全会提出：“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”，再到十八大“基本公共服务均等化总体实现”。 楼继伟.完善转移支付制度 推进基本公共服务均等化.中国财政.2006（1）.6-8.
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选址缘由在于L镇自2013年9月更换镇委书记开始，L镇的基本公共服务推广迅速，从2013年9月时的镇上没有柏油路，以及道路两旁不足两盏路灯，到今年获评优秀称号。因此，以G市L县L镇为例进行案例研究，可以更好地了解自《国家基本公共服务体系“十二五”规划》颁布后，农村基本公共服务均等化的政策推广现状。
值得注意的是，受文化、地域、气候、风俗等等多方面因素的限制，研究者涉及的问卷难免会与当地的实际情况有所冲突，这也是任何实地调研面临的难题。
包括道路建设、水利设施、通讯线路、义务教育、技能培训、科技服务、文化娱乐、环境保护、灾害救助、农业信息、社会保障等，即广义上的公共服务。
包括很满意、比较满意、一般、不太满意、很不满意五项，本调查问卷原本采用分数和加权来收集调查对象对于当地基本公共服务供给满意度，到访当地后，发现当地人的普遍文化素质并不高，采用赋予采访对象较高自由度的打分原则并不适用，故采取了较简单的测量方法。
调查对象根据目前所在村各项基本公共服务的供给现状和调查对象自身对于各项基本公共服务的需求程度，分别进行排序，重复排序则视为无效，最后总满意度的计算则根据权重计算综合，最满意到第五满意依次赋权为5、4、3、2、1。考虑到受访对象的实际情况，调研目的以及调研成本，此部分只要求调查对象排序认为最满意的和最需要的前五项基本公共服务。
即H村、F村、C村、Z村、M村、S村
限于篇幅所限，本文仅呈现若干具有代表性的访谈，若读者对访谈记录感兴趣，可连续作者。
为了计算方便，将百分比去掉百分号。
本研究为案例分析，以获取的调研描述性资料为基础。从方法论上讲，并不适用于对农村基本服务均等化政策的战略调整进行理论上的探讨和建议。
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