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【摘要】2011年全国两会召开期间，公民通过网络与国家领导人共商国是成为一道亮丽的风景线。伴随着网络技术的不断突破和公民思想的不断解放，网络参政在我国呈方兴未艾之势。本文在阐述公民网络参政基本理论和重要意义的基础上，指出目前我国网络参政存在的各类问题，并从政府和公民两个层面提出解决对策，期盼網络参政走向规范和有序。
【关键词】公共政策 网络参政 数字鸿沟
在人类社会的发展过程中,公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分,是公民进入公共领域生活、参与治理、对某些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。①公民参与的渠道越丰富，方式越新颖，参与的过程越透明，效率越高，对政府发挥服务性职能和激发广大群众的社会责任意识越具有深远意义。2004年，“公众参与”一词首次出现在国务院政府工作报告中，此后每年的政府工作报告都要求各级政府“坚持科学民主决策，完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策体制，保证人民依法直接行使民主权利。”
网络的普及为公民参与公共政策提供了机会，在拓宽参与途径的同时，网络的匿名性、开放性和共享性使得公民的参与热情大幅提高。2008年6月20日，胡锦涛通过人民网与网民在线交流，并称互联网是“做事情、做决策，了解民情、汇聚民智的一个重要渠道”。这是中国最高领导人第一次通过互联网与公众互动。2008年因此被媒体称为中国政府高层的“触网之年”。之后，在每年的两会期间，温家宝总理都会例行与网友共商国是。2011年全国两会召开期间，人民网开设的“我有问题问总理”栏目更是吸引了众多网民的目光，成为民众倾诉心声、表达心愿、对政府提出殷切希望的重要渠道。
一、公民网络参政的内涵
网络参政是指公众利用计算机技术和网络技术，以电子邮件、网上讨论等形式，试图影响政府决策的活动。首先，参与的主体是普通民众，而非职业的政治家。正因如此，参与者的活动是业余的、间断的，相对于其他社会角色而言，通常是附带的或第二位的。②其次，参政的媒介是网络。目前我国公民参与公共政策的主要途径包括信访制、听证制度、公示制度、座谈会、公民接待日制度、市长热线电话、新闻发言人制度等。网络参政的准入平台较低，普及面广，操作便利。但这也恰巧为公民参政滋生无序和混乱提供了温床。最后，公众只是试图影响政府的决策，而不管是否产生实际的效果。公众参政指向的对象是公共权力的行使者——政府。公众的参与可能是维护政府的某项政策，也可能是试图推翻某项政策或者催促某项政策的出台，但最终决定权仍在政府的手中。
我国公民网络参政的兴起有其特定的历史背景。Web2.0的广泛应用和发展为网络参政提供了强大的技术支持。网络的普及打破了报纸、杂志和广播电视自上而下、单方向传递信息的垄断模式，公众由被动的消息接收者成为兼具接受和创造、发布信息的双重身份。伴随着经济体制改革的深化，公民的民主意识被唤醒，他们强烈要求对社会公共资源和价值分配发表意见，网络参政在我国呈现方兴未艾之势。
二、公民网络参政的现实意义
首先，公民网络参政保证了政策议题的广泛性，打破了政府垄断决策信息的局面，有利于政府制定和出台更完善的政策与法规，促进政策制定的科学化、民主化。中国人民大学舆论研究所公布的《2010全国两会网络舆情研究报告》显示, 2010年3月3日至3月13日关于全国两会的有效信息中，论坛帖子217865条，其中原创120320条，转载97545条。海量信息之中包含着公民对政府未来工作的期望与要求。2011年全国两会期间，人民网网民投票结果显示收入分配、民主法制、反腐倡廉、房价物价、教育改革、医改社保、三农问题、就业问题和经济政策占据公民最关心问题的前十位，为党政机关今后的工作重点和政策专攻领域指明了方向。
其次，在执行层面上，由于政府广泛听取舆情民意，鼓励不同的利益群体建言献策，出台的政策关注度和支持度更高，减少了执行中的阻力，降低了执行的成本，政策有效性大幅提升。作为政策过程的重要环节，政策执行是指政府这只“看得见的手”对政治、经济、文化和社会活动进行全方位的干预和调整，由于涉及既得利益者和潜在利益者的纠纷与博弈，政策无法贯彻到底，中途夭折的现象时有发生。只有当政策反映了公众诉求，得到多数人的理解、认可和接受时，政策执行才会顺畅。
最后，在政策的监督以及评估层面上，公民网络参政为政策再制定提供了完善的反馈信息，提升了对政府决策的监督力度，有利于打造廉洁高效的服务型政府。政策执行走样往往是由于监督不力造成的。网络的匿名性为公民说真话撑起了一把天然的保护伞，尖锐的、直指核心的言论往往揭示出政府工作的不力。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，网络传播可以将事件放大，从南京“天价烟”局长周久耕被曝光至最终判刑，到佘祥林杀妻冤案，网民对政策效果的反馈、对执政者言行的监督，必将促使“阳光政府”的早日到来。
三、我国公民网络参政现存困境
（一）城乡之间、省份之间的“数字鸿沟”导致网络参政的非代表性
提姆·鲁克说过“数字鸿沟把整个社会划分为信息的富有者和信息的贫困者，信息的所有者与信息的非所有者，以及第一和第三世界。”③2010 年我国农村网民规模为1.25 亿，占整体网民的27.3%④，城乡网民规模的差距依然存在。
2011年中国互联网络发展状况统计报告以互联网普及率为依据将我国省份划分为三个梯队。第一梯队主要集中在东部沿海地区和部分内陆省份，网络普及率高于全国平均水平；第二梯队互联网普及率低于全国平均水平，但是高于全球平均水平，包括青海、湖北、吉林、河北等地；第三梯队网络普及率低于全球平均水平，集中在西南部各省和中部地区。网络科技的迅速发展留下一条亟待填平的数字鸿沟，这与公民平等、广泛参政的初衷背道而驰。事实上，网络参政的低准入特性能够将普通公民尤其是弱势群体一度被掩盖的声音放大，然而网络资源使用的不平等导致一部分人丧失了发出声音的机会。最完全的公众意见无法在网络上出现，出现的只是部分群体的利益诉求，政策的制定难免会出现偏差。
（二）公民的非理性言论和海量信息造成政府的错误决策与盲目决策
由于公民无需对网络言论承担责任，在网络这个硕大的染缸里，公民在现实世界恪守的道德底线可能被攻破，责任意识可能被淡化，攻击性、煽动性甚至别有用心的言论此消彼长，造成“假民意”流行。在这种情况下，各级政府如果仅仅以点击率高低和跟帖、留言的多少来判断政策热点，决策失败的风险必将飙升。除此之外，网民的片言碎语将政府置于无边无垠的信息海洋之中，公共政策的制定出现了由“霍布森效应”到“布里丹效应”的转变。前者指做决策时可依据的信息有限，后者则指信息过量，造成决策者盲目、犹豫的困境。决策者想要在信息爆炸的网络平台中筛选有价值的言论无疑是非常困难的。
四、摆脱我国公民网络参政困境的对策建议
（一）政府层面
1、加强网络基础设施建设，努力消除数字鸿沟。政府要加大对不发达地区和信息弱势群体的投入，让信息技术发展惠及更多的普通群众，为他们提供网络参政的机会。地方政府应当使中小学的计算机等硬件设施配备齐全；贯彻电脑下乡的政策，让电脑像冰箱、洗衣机等家电一样走入千万农民家庭；在向公民普及计算机和网络知识的同时，鼓励各类信息技术培训班的开办。
2、完善网络立法工作，注重网络文化建设。只有健全网络立法，才能引导公民网络参政由无序走向有序。网络的瞬息万变要求立法工作必须与时俱进，对现有网络法规的滞后条款应当及时修正，同时将笼统的法规细化成可操作的条款。立法必须在公民网络参政的自由、平等与规范、有序之间取得平衡。加强网络文化建设，净化网络环境对于发挥网络参政的正面效应，遏制负面影响具有积极意义。因此必须大力弘扬社会主义核心价值体系，传播先进文化和科学真理，坚决抵制腐朽落后的思想观念。
3、加快转变各地官员的网络观念，提升应对公民网络参政的能力。毛寿龙教授指出，网络执政的土壤已经形成，网络不仅成为全国上下相当重视的一个信息平台，也应该成为官员执政的另一个平台。公民网络参政走向常规化是大势所趋，合格的现代官员不仅要读书、看报、看电视，还要懂得上网，用好网络。面对突发事件，政府必须由过去的“捂、盖、遮”走向公开和透明，把握舆论的主动权，及时做出正面回应。这就需要对各级公务员加大培训力度，全面提高红领队伍的网络素质。
（二）公民层面
1、拓展网络应用，自觉加入网络参政的行列。2011年中国互联网络发展状况统计报告数据表明，娱乐类网站使用率普遍下降。网络娱乐与网络参政此消彼长，公民上网的目的正在发生转变。参与性文化的构建不仅需要政府的宣传，更离不开公民的积极配合。拥有网络和一台计算机，人人都应该加入参政议政的行列，为社会公益建言献策。
2、自觉维护网络参政的道德准则，遵守相关法律法规。网络交流的双向性有利于倾诉民声、释放民怨，公民只有秉着认真、负责的态度，才能将真实的诉求传达给政策制定者，才能提出科学、合理、可行的政策建议，使出台的政策有的放矢。只有当网络道德和法律意识内化为公民的习惯时，网络参政才不会偏离初衷。
结语
胡锦涛总书记2008年6月20日在人民日报社考察工作时指出:“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器,我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力”、“通过互联网来了解民情、汇聚民智,是一个重要的渠道”。网络参政作为技术发展和思想解放的结合物，其常态化趋势不可逆转，面对目前存在的不足，唯有从政府和公民层面双管齐下才能标本兼治。■
参考文献
①约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社，2005：10
②塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择：发展中国家的政治参与》，华夏出版社，1989：5
③提姆·鲁克：《应对数字鸿沟：计算机世界里的严峻现实》，广西师范大学出版社，2003：206
④中国互联网络信息中心,《中国互联网络发展状况统计报告》，2011年1月
（作者：苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生）
实习编辑：何健
责编：程世来
【关键词】公共政策 网络参政 数字鸿沟
在人类社会的发展过程中,公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分,是公民进入公共领域生活、参与治理、对某些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。①公民参与的渠道越丰富，方式越新颖，参与的过程越透明，效率越高，对政府发挥服务性职能和激发广大群众的社会责任意识越具有深远意义。2004年，“公众参与”一词首次出现在国务院政府工作报告中，此后每年的政府工作报告都要求各级政府“坚持科学民主决策，完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策体制，保证人民依法直接行使民主权利。”
网络的普及为公民参与公共政策提供了机会，在拓宽参与途径的同时，网络的匿名性、开放性和共享性使得公民的参与热情大幅提高。2008年6月20日，胡锦涛通过人民网与网民在线交流，并称互联网是“做事情、做决策，了解民情、汇聚民智的一个重要渠道”。这是中国最高领导人第一次通过互联网与公众互动。2008年因此被媒体称为中国政府高层的“触网之年”。之后，在每年的两会期间，温家宝总理都会例行与网友共商国是。2011年全国两会召开期间，人民网开设的“我有问题问总理”栏目更是吸引了众多网民的目光，成为民众倾诉心声、表达心愿、对政府提出殷切希望的重要渠道。
一、公民网络参政的内涵
网络参政是指公众利用计算机技术和网络技术，以电子邮件、网上讨论等形式，试图影响政府决策的活动。首先，参与的主体是普通民众，而非职业的政治家。正因如此，参与者的活动是业余的、间断的，相对于其他社会角色而言，通常是附带的或第二位的。②其次，参政的媒介是网络。目前我国公民参与公共政策的主要途径包括信访制、听证制度、公示制度、座谈会、公民接待日制度、市长热线电话、新闻发言人制度等。网络参政的准入平台较低，普及面广，操作便利。但这也恰巧为公民参政滋生无序和混乱提供了温床。最后，公众只是试图影响政府的决策，而不管是否产生实际的效果。公众参政指向的对象是公共权力的行使者——政府。公众的参与可能是维护政府的某项政策，也可能是试图推翻某项政策或者催促某项政策的出台，但最终决定权仍在政府的手中。
我国公民网络参政的兴起有其特定的历史背景。Web2.0的广泛应用和发展为网络参政提供了强大的技术支持。网络的普及打破了报纸、杂志和广播电视自上而下、单方向传递信息的垄断模式，公众由被动的消息接收者成为兼具接受和创造、发布信息的双重身份。伴随着经济体制改革的深化，公民的民主意识被唤醒，他们强烈要求对社会公共资源和价值分配发表意见，网络参政在我国呈现方兴未艾之势。
二、公民网络参政的现实意义
首先，公民网络参政保证了政策议题的广泛性，打破了政府垄断决策信息的局面，有利于政府制定和出台更完善的政策与法规，促进政策制定的科学化、民主化。中国人民大学舆论研究所公布的《2010全国两会网络舆情研究报告》显示, 2010年3月3日至3月13日关于全国两会的有效信息中，论坛帖子217865条，其中原创120320条，转载97545条。海量信息之中包含着公民对政府未来工作的期望与要求。2011年全国两会期间，人民网网民投票结果显示收入分配、民主法制、反腐倡廉、房价物价、教育改革、医改社保、三农问题、就业问题和经济政策占据公民最关心问题的前十位，为党政机关今后的工作重点和政策专攻领域指明了方向。
其次，在执行层面上，由于政府广泛听取舆情民意，鼓励不同的利益群体建言献策，出台的政策关注度和支持度更高，减少了执行中的阻力，降低了执行的成本，政策有效性大幅提升。作为政策过程的重要环节，政策执行是指政府这只“看得见的手”对政治、经济、文化和社会活动进行全方位的干预和调整，由于涉及既得利益者和潜在利益者的纠纷与博弈，政策无法贯彻到底，中途夭折的现象时有发生。只有当政策反映了公众诉求，得到多数人的理解、认可和接受时，政策执行才会顺畅。
最后，在政策的监督以及评估层面上，公民网络参政为政策再制定提供了完善的反馈信息，提升了对政府决策的监督力度，有利于打造廉洁高效的服务型政府。政策执行走样往往是由于监督不力造成的。网络的匿名性为公民说真话撑起了一把天然的保护伞，尖锐的、直指核心的言论往往揭示出政府工作的不力。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，网络传播可以将事件放大，从南京“天价烟”局长周久耕被曝光至最终判刑，到佘祥林杀妻冤案，网民对政策效果的反馈、对执政者言行的监督，必将促使“阳光政府”的早日到来。
三、我国公民网络参政现存困境
（一）城乡之间、省份之间的“数字鸿沟”导致网络参政的非代表性
提姆·鲁克说过“数字鸿沟把整个社会划分为信息的富有者和信息的贫困者，信息的所有者与信息的非所有者，以及第一和第三世界。”③2010 年我国农村网民规模为1.25 亿，占整体网民的27.3%④，城乡网民规模的差距依然存在。
2011年中国互联网络发展状况统计报告以互联网普及率为依据将我国省份划分为三个梯队。第一梯队主要集中在东部沿海地区和部分内陆省份，网络普及率高于全国平均水平；第二梯队互联网普及率低于全国平均水平，但是高于全球平均水平，包括青海、湖北、吉林、河北等地；第三梯队网络普及率低于全球平均水平，集中在西南部各省和中部地区。网络科技的迅速发展留下一条亟待填平的数字鸿沟，这与公民平等、广泛参政的初衷背道而驰。事实上，网络参政的低准入特性能够将普通公民尤其是弱势群体一度被掩盖的声音放大，然而网络资源使用的不平等导致一部分人丧失了发出声音的机会。最完全的公众意见无法在网络上出现，出现的只是部分群体的利益诉求，政策的制定难免会出现偏差。
（二）公民的非理性言论和海量信息造成政府的错误决策与盲目决策
由于公民无需对网络言论承担责任，在网络这个硕大的染缸里，公民在现实世界恪守的道德底线可能被攻破，责任意识可能被淡化，攻击性、煽动性甚至别有用心的言论此消彼长，造成“假民意”流行。在这种情况下，各级政府如果仅仅以点击率高低和跟帖、留言的多少来判断政策热点，决策失败的风险必将飙升。除此之外，网民的片言碎语将政府置于无边无垠的信息海洋之中，公共政策的制定出现了由“霍布森效应”到“布里丹效应”的转变。前者指做决策时可依据的信息有限，后者则指信息过量，造成决策者盲目、犹豫的困境。决策者想要在信息爆炸的网络平台中筛选有价值的言论无疑是非常困难的。
四、摆脱我国公民网络参政困境的对策建议
（一）政府层面
1、加强网络基础设施建设，努力消除数字鸿沟。政府要加大对不发达地区和信息弱势群体的投入，让信息技术发展惠及更多的普通群众，为他们提供网络参政的机会。地方政府应当使中小学的计算机等硬件设施配备齐全；贯彻电脑下乡的政策，让电脑像冰箱、洗衣机等家电一样走入千万农民家庭；在向公民普及计算机和网络知识的同时，鼓励各类信息技术培训班的开办。
2、完善网络立法工作，注重网络文化建设。只有健全网络立法，才能引导公民网络参政由无序走向有序。网络的瞬息万变要求立法工作必须与时俱进，对现有网络法规的滞后条款应当及时修正，同时将笼统的法规细化成可操作的条款。立法必须在公民网络参政的自由、平等与规范、有序之间取得平衡。加强网络文化建设，净化网络环境对于发挥网络参政的正面效应，遏制负面影响具有积极意义。因此必须大力弘扬社会主义核心价值体系，传播先进文化和科学真理，坚决抵制腐朽落后的思想观念。
3、加快转变各地官员的网络观念，提升应对公民网络参政的能力。毛寿龙教授指出，网络执政的土壤已经形成，网络不仅成为全国上下相当重视的一个信息平台，也应该成为官员执政的另一个平台。公民网络参政走向常规化是大势所趋，合格的现代官员不仅要读书、看报、看电视，还要懂得上网，用好网络。面对突发事件，政府必须由过去的“捂、盖、遮”走向公开和透明，把握舆论的主动权，及时做出正面回应。这就需要对各级公务员加大培训力度，全面提高红领队伍的网络素质。
（二）公民层面
1、拓展网络应用，自觉加入网络参政的行列。2011年中国互联网络发展状况统计报告数据表明，娱乐类网站使用率普遍下降。网络娱乐与网络参政此消彼长，公民上网的目的正在发生转变。参与性文化的构建不仅需要政府的宣传，更离不开公民的积极配合。拥有网络和一台计算机，人人都应该加入参政议政的行列，为社会公益建言献策。
2、自觉维护网络参政的道德准则，遵守相关法律法规。网络交流的双向性有利于倾诉民声、释放民怨，公民只有秉着认真、负责的态度，才能将真实的诉求传达给政策制定者，才能提出科学、合理、可行的政策建议，使出台的政策有的放矢。只有当网络道德和法律意识内化为公民的习惯时，网络参政才不会偏离初衷。
结语
胡锦涛总书记2008年6月20日在人民日报社考察工作时指出:“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器,我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力”、“通过互联网来了解民情、汇聚民智,是一个重要的渠道”。网络参政作为技术发展和思想解放的结合物，其常态化趋势不可逆转，面对目前存在的不足，唯有从政府和公民层面双管齐下才能标本兼治。■
参考文献
①约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社，2005：10
②塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择：发展中国家的政治参与》，华夏出版社，1989：5
③提姆·鲁克：《应对数字鸿沟：计算机世界里的严峻现实》，广西师范大学出版社，2003：206
④中国互联网络信息中心,《中国互联网络发展状况统计报告》，2011年1月
（作者：苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生）
实习编辑：何健
责编：程世来