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摘要:当前我国农村基层治理中出现了一系列新趋向,如“能人治村”、“大学生村官”、“一肩挑”设置和“三资代理”等。改革开放30年来,我国农村的基层治理并不是一个单纯的“自治”扩大的过程。在村民自治程度逐步提高的同时,党和政府也在不断地改进对基层自治组织的监督与管理。当前农村基层治理中出现的一系列新趋向表明,农村治理正在由原来的“村民自治”走向政府与村民的“合作治理”。
关键词:农村基层政治;村民自治;合作治理
中图分类号:D638文献标识码:A文章编号:1003—0751(2010)03—0023—03
20世纪80年代初期,广西河池地区的宜山、罗成两县的农民根据当地的实际需要,率先创建了农村基层群众性自治组织——村民委员会,开创了村民自治的先河。1987年,《村民委员会组织法》(试行)的颁布,标志着村民自治制度作为我国的一项基层民主政治制度在全国正式推广。1998年,中共十五届三中全会提出了要全面推进村民自治,并将其确定为我国农村跨世纪发展的重要目标。1998年,九届全国人大常委会第五次会议出台了正式的《村民委员会组织法》,为全面推进村民自治提供了法律保障,这标志着我国村民自治制度作为我国农村基层治理的基本制度进入了一个新的发展阶段。
进入21世纪以来,伴随着农村经济社会的发展变化,农村的基层治理出现了一些明显的变化,显现出一些新的发展趋势。新时期农村基层治理中出现的新趋势主要表现在以下几个方面。
一、农村选举:“能人治村”日趋显现
伴随着村民选举的持续推进,“先富能人治村”的现象越来越凸显,越来越多的农村“先富能人”被选做村委会干部。无论在沿海经济发达地区,还是在中、西部经济发展相对落后地区,“能人治村”均较为显著。来自新华网的消息称,浙江省民政厅的统计表明,2009年全省2/3以上的村由企业家、工商户、养殖户等先富起来的人担任村委会主任或村党支部书记,其中不乏资产过千万元乃至上亿元的老板,被称作“老板村官”。①
“能人治村”的出现首先与农村的社会经济变迁有关。改革开放以来,农村中出现了越来越多的企业家、工商户、种养大户、成功的返乡外出务工人员等,形成了农村中的“先富群体”。这些先富群体一般都懂经营、善管理,在经济发展中具有不凡的能力。总体来看,这些农村中的先富能人具有一些共同的特征:第一,自身具有强大的经济实力;第二,具有丰富的致富经验和敏锐的市场洞察力,在务工经商、企业经营中积累了丰富的管理经验和处事能力;第三,拥有丰富的人脉资源和带领村民共同致富的愿望,拥有强大的号召力和人格魅力。
“能人治村”的现象也与农村的选举有关,多是村民自愿选举的结果。村民之所以选举他们,是因为这些先富能人“有责任心,有荣誉感,有带领村民共同富裕的强烈愿望,村民们信任他们,富人通过发展种养殖、农产品加工、生产制造等方面的经济,吸收村民就业,开发农村资源,组织农村市场,在乡村经济发展中居于重要地位,惠及部分乡邻”,“村民这样的选择是理性选择,是合法的选择,是众望所归”②。
当然,“能人治村”治理模式也存在着一定的弊端。“能人治村”中“能人”参与基层政治的动机是多样的,虽然大多数“能人”都抱着一颗回馈乡里、带领大家共同致富的好心,但在实际基层选举的过程中也不乏一些“能人”抱有利用政治地位进一步谋求个人利益、扩大自身企业实力的动机,以至于在基层的选举中,能人“利诱村民,进行贿选”的现象时有发生。
无论利弊如何,在农村的基层选举中,越来越多的“能人”被选出,却是一个不争的事实。可以说,“能人治村”是当前农村基层治理中出现的一个新现象,已经成为新时期的“乡绅治理模式”,只不过这一“乡绅”是由农民选举出来的。
二、知识下乡:“大学生村官”规模庞大
除了“能人治村”之外,当前农村基层政权建设中的又一新景象是大学生村官的出现。大学生村官是指具有大专以上学历的应届或往届大学毕业生到农村担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务。选聘高校毕业生到农村任职,是继选派优秀大学毕业生到乡镇担任乡镇长助理后,中央采取的又一项重大决策。大学生村官的实施,一方面缓解了高校毕业生的就业压力,另一方面也为新农村建设输送了人才。大学生村官可以看做是新时期的“知识青年下乡”。
从20世纪90年代中期以来,大学生“村官”经历了从无到有、由点到面的发展过程。1995年,为解决“三农”问题,江苏省率先开始招聘大学生担任农村基层干部。1999年,海南省推出大学生“村官”计划,同年,浙江省宁波市采用公开招考方式招聘大学生“村官”,成为全国第一个推行“一村一名大学生”计划的地区。2000年3月,广州市天河区公开招聘52名大学生“村官”,全国各地3000多名大学生前往求职。2002年河南省鹤壁市招聘205名大学生“村官”,拉开了河南省大学生“村官”工程序幕。2004年,河北省邢台市在试点工作的基础上,决定每年选派1000名大学生到农村工作,5年内实现全市5200个行政村都有大学生“村官”的目标。
在各地试点的基础上,2005年7月,中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》。2006年2月,中共中央组织部,国家人事部、教育部等八部委下发通知,联合组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作。此后,大学生“村官”工作进入大范围推广阶段。截至2008年2月底,全国共有28个省市区启动大学生“村官”计划,其中17个省市区启动了村村有大学生“村官”计划。截至到2008年底,我国的大学生“村官”已经达到13万名,分布在除港澳台以外的所有31个省、自治区、直辖市,1381个县(市、旗),20%以上的村民委员会。③新华网的消息称,从2008年开始,中央决定连续用5年时间,选聘10万名高校毕业生到村任职,每年选聘2万名。为了进一步推进大学毕业生到农村任职,中组部等12个部门于2009年联合下发了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》,提出要进一步加强和改进选聘工作,完善配套政策,健全规章制度,不断提高选聘工作的制度化、规范化水平,逐步形成选聘工作的长效机制。④
党的十七届三中全会也明确提出,“引导高校毕业生到村任职,实施一村一名大学生计划”。民政部的统计数据表明,截止到2009年底,我国共有农村村委会60万个。⑤如果十七届三中全会提出的“一村一名大学生计划”真正实施,那将意味着我国至少将有60万名大学生村官。
总之,大学生村官是新时期农村基层治理中出现的另一个新的现象。尽管农村中的大学生村官规模越来越大,尽管已有学者指出,“大学生村官制度”值得进行经验总结,⑥但就目前的学界研究来看,理论研究依然缺乏。农村治理中的“大学生村官”现象值得进一步深入研究。
三、两委关系:“一肩挑”模式趋于常态
在村民自治推行的过程中,农村基层党支部与村委会的关系(“两委”关系)一直是农村基层治理中面临的重要问题。有关“两委”之间的矛盾,频繁见诸媒体报道。在农村基层的“两委”关系中,村党支部书记往往强调自己的“领导核心地位”,村委会主任则强调自身的“民意代表性”,结果往往造成村委会主任和村党支部书记各自为政、互相争权的局面。
为了解决农村村委会和党支部之间的矛盾,缓和两者之间的内在冲突,基层政府尤其是县、乡两级政府做出了积极的探索,从过去的“两票制”,到后来的“两推一选”,再到当前的“一肩挑”,都是解决农村“两委”矛盾的有效尝试。所谓“两票制”是在村支部书记选举中,先由村民投信任票,然后再由党员投票选举,只有村民信任票过半的村支书候选人才能参加村党支部选举。“两票制”有效克服了过去农村领导干部由党员单独选举的制度困境。所谓“两推一选”是指先由党员和村民代表投票推荐村党支部委员候选人初步人选,再由乡镇党委依据推荐票数和村党支部委员任职的基本条件,推荐村党支部委员正式候选人,最后在党员大会上差额选举村党支部委员会委员。
“一肩挑”是继“两票制”、“两推一选”之后,国家为了进一步推进基层民主建设,解决村民自治过程中存在的一系列问题而推出的一种新的基层选举方法。“一肩挑”是指村党支部书记兼任村委会主任,党支部委员兼任村委会委员,党支部委员和村委会成员之间交叉任职,实行“一套班子、两块牌子”。2002年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,明确提出了“四个提倡”:提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人,通过选举兼任村民委员会成员;提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表;提倡拟推荐的村党支部书记人选,先参加村委会的选举,获得群众承认以后,再推荐为村党支部书记人选,如果选不上村委会主任,就不再推荐为党支部书记人选;提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举,兼任村党支部委员。由此,“一肩挑”模式在全国范围内得以推广。目前,“一肩挑”模式已经成为新时期解决农村基层“两委”关系的新机制。
四、乡村关系:“三资代理”逐步推广
村民自治实施以来,“乡政”(乡政府行政)与“村治”(村民自治)之间的关系成为大家关注的焦点问题。“乡政”是以国家强制力为后盾,具有高度的行政性和一定的集权性,是国家基层政权之所在,而“村治”是以村规民约、村民意愿为后盾,具有高度的自治性和一定的民主性,是由村民自己处理基层社会事务的制度设置。⑦如何处理好乡村关系,一直是农村基层治理中面临的一个热点话题。
在一定意义上,当前农村基层普遍推行的“三资代理”,是处理乡村关系的一种新的实践探索。所谓“三资”是指村级的资金、资产和资源。“三资”代理的主要表现形式是村级会计委托服务制,即在乡镇(办事处)建立统一的代理服务中心,村集体经济组织的一切收入都必须及时、足额存入村集体设在乡镇经管中心的资金收入账户,由乡镇代理服务中心按“一村一账”方式对村组的资金、资产、资源进行统一管理。在“三资代理”制度下,村集体经济组织财务收支实现了账、权、钱、物分管,实现了“村里花钱不管钱,乡镇管钱不花钱”。
目前,“三资代理”已经得到了广泛推广,并取得了显著成效。2008年,全国62%的村推行村级会计委托代理服务制,17个省(区、市)出台农村集体资产管理条例。2010年2月,中纪委、财政部、农业部、民政部联合印发了《关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见》,明确指出,“村级会计委托代理服务,是规范农村集体财务管理、强化村集体经济组织会计工作、深入推进农村党风廉政建设的有效措施”,“村级会计委托代理服务是农村基层实践工作的创新,是管理农村财务、强化会计监督的有效模式,是服务社会主义新农村建设的具体体现”,各地应该进一步强化村级会计委托代理机构建设,完善工作规范。
当然,“三资”代理的推广有其深刻的社会背景。在村民自治推行的过程中,随着农村集体经济的发展,村级集体资金、资产规模不断扩大,一些资源的开发和流转速度明显加快,村级资金、资产、资源的管理问题成为农村社会的热点问题和干群矛盾的焦点问题。在这种背景下,如何预防和制止村级腐败是当前农村基层治理中一个亟待解决的问题,目前推行的“三资代理”就是在这样的背景下出台的。
总之,“三资代理”已经成为当前农村治理中普遍实行的一种制度设置。从乡村关系的视角来看,“三资代理”体现的更多的是作为基层政权组织的乡镇政府对村民选举产生的村委会的外部监督,而不是村民的自我监督。
五、农村治理大趋势:从村民自治走向合作治理
伴随着村民自治的普遍推广,农村基层治理中的“自治”成分确实在不断扩大,并且取得了明显的实效,得到民众的拥护。但笔者想指出的是,改革开放以来农村基层政治的发展,并不是一个单纯的“自治”扩大的过程。在自治程度逐步提高的同时,党和政府也在不断地强化对基层自治组织的监督与管理。本文描述的“大学生村官”、处理“两委”关系的“一肩挑”设置以及“三资代理”的普遍推广,就是党和政府在新时期为了应对农村社会经济形势的变化,加强党在农村基层执政能力而采取的新举措。
我们如何看待当前农村基层治理中发生的新变化?笔者认为,农村的基层治理正在从“村民自治”走向“善治”,即从村民的“自治”走向政府与民众的“合作治理”。在一定意义上,可以把改革前的乡村政治理解为“统治”,“政府统治的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。”⑧改革开放之后,农村的村民自治开始推广,在一定意义上村民自治与“统治”是一个相反的过程,它强调的不是上级政府对民众的管理,而是村民的自我管理。伴随着村民自治的推行,村民的自我管理能力和农村的自治程度有了很大提高。
但是,村民自治程度的提高并不意味着政府一定从基层治理中撤出,本文描述的基层治理中出现的新现象表明,在村民自治扩大的过程中,政府也在不断渗透、监督、参与农村基层的治理。可以说,当前中国农村的基层治理是政府和民众的合作治理,是走向“善治”的治理。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。”⑨
注释
①《富人治村,一个值得关注的新现象》,参见新华网的报道,http://news.xinhuanet.com/politics/2009-09/12/content_12040429.htm.②樊平:《“富人治村”两面观》,《人民论坛》2009年第2期。③《全国大学生村官总数13万北京已实现每村2名目标》,《中国青年报》2009年4月21日。④参见新华网的报道:“中组部负责人就《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》答记者问”,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-05/05/content_11318123_1.htm.⑤参见民政部2009年第四季度“民政事业统计季报”,http://files.mca.gov.cn/cws/201001/20100128092527729.htm.⑥郭星华:《“大学生村官制度”十年经验值得总结》,《中国教育报》2009年12月3日。⑦卢福营:《冲突与协调:乡村治理治理中的博弈》,上海交通大学出版社,2006年,第83—84页。⑧⑨俞可平:《引论:治理与善治》,见俞可平主编《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年,第6、8页。
责任编辑:浩淼
关键词:农村基层政治;村民自治;合作治理
中图分类号:D638文献标识码:A文章编号:1003—0751(2010)03—0023—03
20世纪80年代初期,广西河池地区的宜山、罗成两县的农民根据当地的实际需要,率先创建了农村基层群众性自治组织——村民委员会,开创了村民自治的先河。1987年,《村民委员会组织法》(试行)的颁布,标志着村民自治制度作为我国的一项基层民主政治制度在全国正式推广。1998年,中共十五届三中全会提出了要全面推进村民自治,并将其确定为我国农村跨世纪发展的重要目标。1998年,九届全国人大常委会第五次会议出台了正式的《村民委员会组织法》,为全面推进村民自治提供了法律保障,这标志着我国村民自治制度作为我国农村基层治理的基本制度进入了一个新的发展阶段。
进入21世纪以来,伴随着农村经济社会的发展变化,农村的基层治理出现了一些明显的变化,显现出一些新的发展趋势。新时期农村基层治理中出现的新趋势主要表现在以下几个方面。
一、农村选举:“能人治村”日趋显现
伴随着村民选举的持续推进,“先富能人治村”的现象越来越凸显,越来越多的农村“先富能人”被选做村委会干部。无论在沿海经济发达地区,还是在中、西部经济发展相对落后地区,“能人治村”均较为显著。来自新华网的消息称,浙江省民政厅的统计表明,2009年全省2/3以上的村由企业家、工商户、养殖户等先富起来的人担任村委会主任或村党支部书记,其中不乏资产过千万元乃至上亿元的老板,被称作“老板村官”。①
“能人治村”的出现首先与农村的社会经济变迁有关。改革开放以来,农村中出现了越来越多的企业家、工商户、种养大户、成功的返乡外出务工人员等,形成了农村中的“先富群体”。这些先富群体一般都懂经营、善管理,在经济发展中具有不凡的能力。总体来看,这些农村中的先富能人具有一些共同的特征:第一,自身具有强大的经济实力;第二,具有丰富的致富经验和敏锐的市场洞察力,在务工经商、企业经营中积累了丰富的管理经验和处事能力;第三,拥有丰富的人脉资源和带领村民共同致富的愿望,拥有强大的号召力和人格魅力。
“能人治村”的现象也与农村的选举有关,多是村民自愿选举的结果。村民之所以选举他们,是因为这些先富能人“有责任心,有荣誉感,有带领村民共同富裕的强烈愿望,村民们信任他们,富人通过发展种养殖、农产品加工、生产制造等方面的经济,吸收村民就业,开发农村资源,组织农村市场,在乡村经济发展中居于重要地位,惠及部分乡邻”,“村民这样的选择是理性选择,是合法的选择,是众望所归”②。
当然,“能人治村”治理模式也存在着一定的弊端。“能人治村”中“能人”参与基层政治的动机是多样的,虽然大多数“能人”都抱着一颗回馈乡里、带领大家共同致富的好心,但在实际基层选举的过程中也不乏一些“能人”抱有利用政治地位进一步谋求个人利益、扩大自身企业实力的动机,以至于在基层的选举中,能人“利诱村民,进行贿选”的现象时有发生。
无论利弊如何,在农村的基层选举中,越来越多的“能人”被选出,却是一个不争的事实。可以说,“能人治村”是当前农村基层治理中出现的一个新现象,已经成为新时期的“乡绅治理模式”,只不过这一“乡绅”是由农民选举出来的。
二、知识下乡:“大学生村官”规模庞大
除了“能人治村”之外,当前农村基层政权建设中的又一新景象是大学生村官的出现。大学生村官是指具有大专以上学历的应届或往届大学毕业生到农村担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务。选聘高校毕业生到农村任职,是继选派优秀大学毕业生到乡镇担任乡镇长助理后,中央采取的又一项重大决策。大学生村官的实施,一方面缓解了高校毕业生的就业压力,另一方面也为新农村建设输送了人才。大学生村官可以看做是新时期的“知识青年下乡”。
从20世纪90年代中期以来,大学生“村官”经历了从无到有、由点到面的发展过程。1995年,为解决“三农”问题,江苏省率先开始招聘大学生担任农村基层干部。1999年,海南省推出大学生“村官”计划,同年,浙江省宁波市采用公开招考方式招聘大学生“村官”,成为全国第一个推行“一村一名大学生”计划的地区。2000年3月,广州市天河区公开招聘52名大学生“村官”,全国各地3000多名大学生前往求职。2002年河南省鹤壁市招聘205名大学生“村官”,拉开了河南省大学生“村官”工程序幕。2004年,河北省邢台市在试点工作的基础上,决定每年选派1000名大学生到农村工作,5年内实现全市5200个行政村都有大学生“村官”的目标。
在各地试点的基础上,2005年7月,中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》。2006年2月,中共中央组织部,国家人事部、教育部等八部委下发通知,联合组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作。此后,大学生“村官”工作进入大范围推广阶段。截至2008年2月底,全国共有28个省市区启动大学生“村官”计划,其中17个省市区启动了村村有大学生“村官”计划。截至到2008年底,我国的大学生“村官”已经达到13万名,分布在除港澳台以外的所有31个省、自治区、直辖市,1381个县(市、旗),20%以上的村民委员会。③新华网的消息称,从2008年开始,中央决定连续用5年时间,选聘10万名高校毕业生到村任职,每年选聘2万名。为了进一步推进大学毕业生到农村任职,中组部等12个部门于2009年联合下发了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》,提出要进一步加强和改进选聘工作,完善配套政策,健全规章制度,不断提高选聘工作的制度化、规范化水平,逐步形成选聘工作的长效机制。④
党的十七届三中全会也明确提出,“引导高校毕业生到村任职,实施一村一名大学生计划”。民政部的统计数据表明,截止到2009年底,我国共有农村村委会60万个。⑤如果十七届三中全会提出的“一村一名大学生计划”真正实施,那将意味着我国至少将有60万名大学生村官。
总之,大学生村官是新时期农村基层治理中出现的另一个新的现象。尽管农村中的大学生村官规模越来越大,尽管已有学者指出,“大学生村官制度”值得进行经验总结,⑥但就目前的学界研究来看,理论研究依然缺乏。农村治理中的“大学生村官”现象值得进一步深入研究。
三、两委关系:“一肩挑”模式趋于常态
在村民自治推行的过程中,农村基层党支部与村委会的关系(“两委”关系)一直是农村基层治理中面临的重要问题。有关“两委”之间的矛盾,频繁见诸媒体报道。在农村基层的“两委”关系中,村党支部书记往往强调自己的“领导核心地位”,村委会主任则强调自身的“民意代表性”,结果往往造成村委会主任和村党支部书记各自为政、互相争权的局面。
为了解决农村村委会和党支部之间的矛盾,缓和两者之间的内在冲突,基层政府尤其是县、乡两级政府做出了积极的探索,从过去的“两票制”,到后来的“两推一选”,再到当前的“一肩挑”,都是解决农村“两委”矛盾的有效尝试。所谓“两票制”是在村支部书记选举中,先由村民投信任票,然后再由党员投票选举,只有村民信任票过半的村支书候选人才能参加村党支部选举。“两票制”有效克服了过去农村领导干部由党员单独选举的制度困境。所谓“两推一选”是指先由党员和村民代表投票推荐村党支部委员候选人初步人选,再由乡镇党委依据推荐票数和村党支部委员任职的基本条件,推荐村党支部委员正式候选人,最后在党员大会上差额选举村党支部委员会委员。
“一肩挑”是继“两票制”、“两推一选”之后,国家为了进一步推进基层民主建设,解决村民自治过程中存在的一系列问题而推出的一种新的基层选举方法。“一肩挑”是指村党支部书记兼任村委会主任,党支部委员兼任村委会委员,党支部委员和村委会成员之间交叉任职,实行“一套班子、两块牌子”。2002年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,明确提出了“四个提倡”:提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人,通过选举兼任村民委员会成员;提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表;提倡拟推荐的村党支部书记人选,先参加村委会的选举,获得群众承认以后,再推荐为村党支部书记人选,如果选不上村委会主任,就不再推荐为党支部书记人选;提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举,兼任村党支部委员。由此,“一肩挑”模式在全国范围内得以推广。目前,“一肩挑”模式已经成为新时期解决农村基层“两委”关系的新机制。
四、乡村关系:“三资代理”逐步推广
村民自治实施以来,“乡政”(乡政府行政)与“村治”(村民自治)之间的关系成为大家关注的焦点问题。“乡政”是以国家强制力为后盾,具有高度的行政性和一定的集权性,是国家基层政权之所在,而“村治”是以村规民约、村民意愿为后盾,具有高度的自治性和一定的民主性,是由村民自己处理基层社会事务的制度设置。⑦如何处理好乡村关系,一直是农村基层治理中面临的一个热点话题。
在一定意义上,当前农村基层普遍推行的“三资代理”,是处理乡村关系的一种新的实践探索。所谓“三资”是指村级的资金、资产和资源。“三资”代理的主要表现形式是村级会计委托服务制,即在乡镇(办事处)建立统一的代理服务中心,村集体经济组织的一切收入都必须及时、足额存入村集体设在乡镇经管中心的资金收入账户,由乡镇代理服务中心按“一村一账”方式对村组的资金、资产、资源进行统一管理。在“三资代理”制度下,村集体经济组织财务收支实现了账、权、钱、物分管,实现了“村里花钱不管钱,乡镇管钱不花钱”。
目前,“三资代理”已经得到了广泛推广,并取得了显著成效。2008年,全国62%的村推行村级会计委托代理服务制,17个省(区、市)出台农村集体资产管理条例。2010年2月,中纪委、财政部、农业部、民政部联合印发了《关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见》,明确指出,“村级会计委托代理服务,是规范农村集体财务管理、强化村集体经济组织会计工作、深入推进农村党风廉政建设的有效措施”,“村级会计委托代理服务是农村基层实践工作的创新,是管理农村财务、强化会计监督的有效模式,是服务社会主义新农村建设的具体体现”,各地应该进一步强化村级会计委托代理机构建设,完善工作规范。
当然,“三资”代理的推广有其深刻的社会背景。在村民自治推行的过程中,随着农村集体经济的发展,村级集体资金、资产规模不断扩大,一些资源的开发和流转速度明显加快,村级资金、资产、资源的管理问题成为农村社会的热点问题和干群矛盾的焦点问题。在这种背景下,如何预防和制止村级腐败是当前农村基层治理中一个亟待解决的问题,目前推行的“三资代理”就是在这样的背景下出台的。
总之,“三资代理”已经成为当前农村治理中普遍实行的一种制度设置。从乡村关系的视角来看,“三资代理”体现的更多的是作为基层政权组织的乡镇政府对村民选举产生的村委会的外部监督,而不是村民的自我监督。
五、农村治理大趋势:从村民自治走向合作治理
伴随着村民自治的普遍推广,农村基层治理中的“自治”成分确实在不断扩大,并且取得了明显的实效,得到民众的拥护。但笔者想指出的是,改革开放以来农村基层政治的发展,并不是一个单纯的“自治”扩大的过程。在自治程度逐步提高的同时,党和政府也在不断地强化对基层自治组织的监督与管理。本文描述的“大学生村官”、处理“两委”关系的“一肩挑”设置以及“三资代理”的普遍推广,就是党和政府在新时期为了应对农村社会经济形势的变化,加强党在农村基层执政能力而采取的新举措。
我们如何看待当前农村基层治理中发生的新变化?笔者认为,农村的基层治理正在从“村民自治”走向“善治”,即从村民的“自治”走向政府与民众的“合作治理”。在一定意义上,可以把改革前的乡村政治理解为“统治”,“政府统治的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。”⑧改革开放之后,农村的村民自治开始推广,在一定意义上村民自治与“统治”是一个相反的过程,它强调的不是上级政府对民众的管理,而是村民的自我管理。伴随着村民自治的推行,村民的自我管理能力和农村的自治程度有了很大提高。
但是,村民自治程度的提高并不意味着政府一定从基层治理中撤出,本文描述的基层治理中出现的新现象表明,在村民自治扩大的过程中,政府也在不断渗透、监督、参与农村基层的治理。可以说,当前中国农村的基层治理是政府和民众的合作治理,是走向“善治”的治理。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。”⑨
注释
①《富人治村,一个值得关注的新现象》,参见新华网的报道,http://news.xinhuanet.com/politics/2009-09/12/content_12040429.htm.②樊平:《“富人治村”两面观》,《人民论坛》2009年第2期。③《全国大学生村官总数13万北京已实现每村2名目标》,《中国青年报》2009年4月21日。④参见新华网的报道:“中组部负责人就《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》答记者问”,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-05/05/content_11318123_1.htm.⑤参见民政部2009年第四季度“民政事业统计季报”,http://files.mca.gov.cn/cws/201001/20100128092527729.htm.⑥郭星华:《“大学生村官制度”十年经验值得总结》,《中国教育报》2009年12月3日。⑦卢福营:《冲突与协调:乡村治理治理中的博弈》,上海交通大学出版社,2006年,第83—84页。⑧⑨俞可平:《引论:治理与善治》,见俞可平主编《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年,第6、8页。
责任编辑:浩淼