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[摘要]在全球化时代，人类面临诸多依靠一国无法解决的全球性问题。全球治理问题成为学术界广泛关注和热烈讨论的问题。在冷战后的国际体系中，美国作为唯一的超级大国，在全球治理问题上具有举足轻重的地位和作用。本文通过回顾美国在大规模杀伤性武器控制扣气候变化问题这两个领域的政策和表现，旨在揭示美国在全球治理中的作用。
[关键词]全球治理 全球化 大规模杀伤性武器 气候问题
一、全球化和全球性问题
随着第二次工业革命带来的交通和通讯技术的不断发展。20世纪70－80年代，世界上一股强大的、不可逆转的力量开始崭露头角，这种力量先是通过生产分工全球化、消费跨国化和世界金融体系将全球经济塑造成了一个相互依存的整体，继而又不可避免的冲击着世界政治和文化，将人们带到了一个全新的时代，一个我们称之为全球化时代。诚然，全球化并不是一个新的历史现象，最早甚至可追溯到15世纪的地理大发现和新航路的开辟，然而，可以说直到20世纪90年代冷战以那样一种令人始料未及的戏剧化方式戛然而止之后，全球化才真正以一种前所未有的速度扩展和深化，并引起人们广泛的关注和讨论。
按照全球化研究专家戴维·赫尔德的定义，全球化反映了这样一种广泛的认识：在经济力量和技术力量的推动下。世界正在被塑造成一個共同分享的社会空间：在全球一个地区的发展能够对另一个地方的个人或社群的生活机会产生深远的影响。在全球化浪潮的推动下，世界贸易、投资、金融和跨国公司在全球化、一体化和自由化方面都得到了充分发展；冷战后大国间关系趋于稳定，国际合作成为可能；同时由于国家绝对主权的弱化，国际组织和跨国公司等非国家行为体蓬勃发展。
然而，“作为一个不平等的过程，不同的个体、集团、民族、国家，对全球化的理解与感受不同，他们在这个全球化时代的命运也差异很大。全球化世界也同时是一个存在重大问题的世界。”伴随全球化而来的全球性问题主要可分为以下五类：全球安全问题(大规模杀伤性武器的生产和交易、核武器扩散、武装冲突等)：生态环境问题(气候变暖、资源的不合理开发和利用、生物多样性丧失等)；国际经济问题(贫富分化、金融危机、债务危机等)；跨国犯罪(非法移民、毒品交易、国际恐怖活动等)；人权问题(种族灭绝、国际社会的不公正等)。这些层出不穷的全球性问题引发了人们对于传统的以国家为中心的国际关系理论范式和分析工具的反思。
二、全球治理的含义及运行要素
冷战结束后，原本等级化、霸权式的国际秩序管理机制的合法性大大降低。全球化浪潮使得主权国家的权力相对弱化，于此同时。纷繁复杂的全球性问题又向各国提出了世界事务究竟应该如何治理的问题。美国标榜的“霸权稳定”令人担忧，“世界政府”又尚未出现，以建立新形式的超国家治理为基础，旨在通过具有约束力的国际规制以有效地解决全球性问题、有力地维持正常国际政治经济秩序的全球治理理论应运而生。
(一)对于全球治理的三种主要说明性解释
全球治理理论创始人之一詹姆斯·罗西瑙将治理定义为“一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”。当人们将这种区别于“统治”的“治理”理念延伸到全球层面时。便产生了全球治理理论。目前国际关系理论界对于全球治理主要有三种比较权威的解释。
1.新自由制度主义。20世纪70年代罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈的合著《权利与相互依赖》提出了“复合相互依赖”的概念。对于全球治理这一兼有国际合作与制度建设的领域，新自由制度主义者更是表现了极大的关注。新自由制度主义在承认国家这一行为体重要性的前提下，假定正式的国际机制、规则和机构能够治理国际事务，或者至少能治理国际事务的主要方面。但是基欧汉在《霸权之后》一书中也提出，这种超国家的治理是局部的。因为它是国家在一个相互依存的世界里通过其政策与行动的战略协调能够获得的现实利益中发展起来的。超国家机构固然重要，因为它们作为一种相对独立的行为体能够起到调和主权国家权力与全球公共事务之间矛盾的作用，但是全球治理制度能否最终达成依然主要取决于国家的行为与意愿。
2.现实主义。对于强调无政府状态和主权国家行为体之间的权力与利益关系的现实主义者来说。如同囚徒困境所描述的那样，即使各国的确享有共同利益并有彼此合作的意愿，但是由于无政府状态意味着缺少权威机构强制承诺实施，使得欺诈成为可能并且国家可以由此而获益。因此，现实主义者对国际合作和国际制度的作用并不看好，他们认为全球治理总体上仍然是一种大国政策和利益的反映、一种以权力等级为依托的治理模式。他们将世界经济秩序看作是获得了主要工业化国家认可下的美国霸权的产物。并将全球治理所依托的国际机构和秩序认为是美国结构性权力的表现，而国际机构由于缺乏绝对独立的权力，大体上也只能被大国及大国联盟的政策和利益左右。
3.马克思和新葛兰西主义。与现实主义一样，对于全球治理模式的理解，马克思主义和新葛兰西主义也强调地缘政治和美国霸权，所不同的是，考克斯提出必须将这两个因素放到全球资本主义的结构规则背景下才能被理解。作为霸权国家的美国被认为有强烈的动力去扩张资本主义在全球的统治范围，而国际机构则是维护资本主义绝对优势的工具。从这一方面来看，全球治理被看作是按照一条不曾公开的规则进行的，这条规则根本上维护的是全球资本主义的利益和要求，而且经常不惜以牺牲国家和社会的福利以及自然环境为代价。另一方面，全球治理机构在进行管理的同时，还为同意或反对这条规则的斗争提供的了阵地，就此而言，国际机构也是斗争和可能引起变革的场所。
(二)全球治理的运行要素
1.基本单位。罗西瑙用一个新的概念——“权威空间”来描述全球治理的主体，以此说明全球治理的基本单位绝不仅仅是主权国家和政府，还应该包括非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体等。与之相比，按照层次将治理单元划分为五个似乎更为明了简洁，即超国家组织、区域性组织、跨国组织、亚国家，以及夹在这四个层级之间的民族国家。
2.主要办法。国际关系中各种行为体之间频繁互动：从传统的双边和正式的组织合作，到多边的国家间组织和非政府组织的合作，再到各类组织和个人在世界万维网上的虚拟性直接互动。
三、美国在全球治理过程中的作用
20世纪90年，冷战以苏联的分崩离析这样一种戏剧性的方式结束了，经历了与苏联近半个世纪的对峙之后的。美国没有像一战后的日不落帝国那样走向衰落。反而成为了“自罗马时代以来最为强大的帝国”，以至于在当今几乎所有的国际关系领域，我们都无法忽视美国的作用。具体到全球治理，无论采取何种的模式进行治理，每个行为体在模式中的角色定位都是一个至关重要的问题，然而，即使是在这样 一个“一超多强”的全球化时代，全球治理的角色分配也仍然不可能回避国家间权力不平衡的现实。不可否认的是，至少在全球治理的民族国家层面。美国扮演的是一个不受制约的超级大国的角色。
冷战后，对于美国在全球治理中所起的作用和立场问题，一些学者提出了类似霸权稳定论的看法：美国作为全球治理中的建设性领导者，在建设全球治理机构方面，如全球治理的“政府”联合国；控制世界经济的“三驾马车”——世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行中都发挥着重要的作用，并以此推动了国际自由经济秩序和全球治理机制的建构，还为全球治理的合作和稳定提供了必要的公共物品。并且这个“得到公认的全球主导力量既不谋求霸占领土，也无意建立政治王国”。同时，也仍有许多学者指出，美国在全球治理中的确担负着不可或缺的责任，但是美国在参与全球治理的过程中却往往又凭借其霸权地位实行单边主义政策，从很多全球性问题案例来看，美国对于全球治理的领导权更像是是一种利己主义的霸权。
(一)大规模杀伤性武器的控制问题
由于冷战后原本比较平衡的美苏制衡关系被打破，再加上缺少世界政府的管理，美国“占有世界权势的份额在主权国家出现以来无国能与之匹敌”。于是在新保守主义的指导下，美国政府开始追求自身的绝对安全。抛弃了冷战期间以多边和双边军控为主的军控政策，转而推行先发制人的单边主义军控战略。这严重影响了对于大规模杀伤性武器的全球治理进程。
在“9·11事件”之后。美国新保守主义主导了国家安全政策，小布什政府更是以支持恐怖主义、并拥有大规模杀伤性武器为由将伊拉克、伊朗、朝鲜等多个国家列入“邪恶轴心”。2003年3月20日。美、英等国以伊拉克藏有大规模杀伤性武器并支持恐怖主義为由，公然绕开联合国安理会，对伊拉克实施了大规模军事打击。美国以战争这种最极端的方式彻底推翻了“邪恶的”萨达姆政权，但是伊拉克却并没有因此而摆脱恐怖袭击的厄运，美国至今也没有找到任何关于伊拉克藏匿大规模杀伤性武器的证据。且不说美国发动伊战究竟是出于反恐、军控或是资源争夺等正义或是非正义的何种原因，作为安理会常任理事国之一的美国完全无视联合国的宗旨和规章制度擅自发动战争，已经是对全球治理体制的最大破坏。在伊拉克战争中，美国这个霸权国家并没有把控制大规模杀伤性武器作为一个全球性问题来看待，也没有为之提供任何公共物品，反而直接将其所谓对大规模杀伤性武器的治理当成了随意对别国发动战争的理由。把它在全球治理领域占有的权力资源作为了实施其先发制人的单边主义战略的工具。
(二)全球气候变化问题
全球气候变暖已经成为了一个关乎全球生存和发展的不争的事实，因此其重要性和紧迫性无可争辩。然而，由于气候变化对不同地区影响不同，发达国家和发展中国家对责任划分无法达成共识，以及究竟该由各国自愿克制还是制定权威性规定等问题的复杂性。原本应当各国齐心协力解决的气候变暖问题，却在国际社会引起了一场关于国际权力与义务再分配以及重构全球治理秩序的角逐。尤其是作为全球温室气体排放量最大的美国，在气候问题的全球治理中所承担的责任与其自身实力和权力毫不相称。
为了应对日益严峻的全球气候问题，国际社会经过长期艰苦的谈判，终于在1997年达成了对发达国家更为有利的《京都议定书》，但是美国参议院却对世界各国的努力无动于衷，最终以无异议的表决结果拒绝批准该议定书。而面对美国的单方面退出，国际社会除了希望美国回心转意之外毫无办法。只能在2001年做出了一个打了折扣的决定，但是“谁也无法清楚地说出解决全球变暖的全球治理行动是否会实质性的开始、什么时候开始”。
从20世纪90年代的《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》到21世纪的《巴厘岛路线图》《哥本哈根协议》《坎昆协议》，美国在气候变化问题上的表现都令人失望：在设立强制减排目标以及对发展中国家援助问题上屡屡失约；忽视历史排放、人均排放等因素要求发展中国家共同承担减排义务；对于已达成的阶段性协议或路线图在执行力度和进度上大打折扣，甚至退出已缔结的国际条约。正如约翰·伊肯伯里所言：“20世纪90年代美国单级权力地位的崛起使得结盟的民主国家后冷战合作的旧逻辑复杂化，美国的权力优势地位使得它对其他国家说不或者单干更加容易。”
美国在诸如控制大规模杀伤性武器、气候问题等全球治理领域中的表现，已经为美国霸权与全球治理的关系问题给出了一个很好的答案：也许美国并没有利用自身霸权直接操纵全球治理，但是它的结构性权力的确嵌入了全球治理的行为体以及全球治理秩序的体制之中。在面对许多有关全球治理的问题时。美国对于国家利益的追求常常是以损害全球公共利益为代价的，可以说，美国的霸权不但没有帮助建立起安全、稳定的全球治理秩序，反而影响了全球治理的效果，使得相关的全球性问题变得更为严重。
责任编辑 马永义
[关键词]全球治理 全球化 大规模杀伤性武器 气候问题
一、全球化和全球性问题
随着第二次工业革命带来的交通和通讯技术的不断发展。20世纪70－80年代，世界上一股强大的、不可逆转的力量开始崭露头角，这种力量先是通过生产分工全球化、消费跨国化和世界金融体系将全球经济塑造成了一个相互依存的整体，继而又不可避免的冲击着世界政治和文化，将人们带到了一个全新的时代，一个我们称之为全球化时代。诚然，全球化并不是一个新的历史现象，最早甚至可追溯到15世纪的地理大发现和新航路的开辟，然而，可以说直到20世纪90年代冷战以那样一种令人始料未及的戏剧化方式戛然而止之后，全球化才真正以一种前所未有的速度扩展和深化，并引起人们广泛的关注和讨论。
按照全球化研究专家戴维·赫尔德的定义，全球化反映了这样一种广泛的认识：在经济力量和技术力量的推动下。世界正在被塑造成一個共同分享的社会空间：在全球一个地区的发展能够对另一个地方的个人或社群的生活机会产生深远的影响。在全球化浪潮的推动下，世界贸易、投资、金融和跨国公司在全球化、一体化和自由化方面都得到了充分发展；冷战后大国间关系趋于稳定，国际合作成为可能；同时由于国家绝对主权的弱化，国际组织和跨国公司等非国家行为体蓬勃发展。
然而，“作为一个不平等的过程，不同的个体、集团、民族、国家，对全球化的理解与感受不同，他们在这个全球化时代的命运也差异很大。全球化世界也同时是一个存在重大问题的世界。”伴随全球化而来的全球性问题主要可分为以下五类：全球安全问题(大规模杀伤性武器的生产和交易、核武器扩散、武装冲突等)：生态环境问题(气候变暖、资源的不合理开发和利用、生物多样性丧失等)；国际经济问题(贫富分化、金融危机、债务危机等)；跨国犯罪(非法移民、毒品交易、国际恐怖活动等)；人权问题(种族灭绝、国际社会的不公正等)。这些层出不穷的全球性问题引发了人们对于传统的以国家为中心的国际关系理论范式和分析工具的反思。
二、全球治理的含义及运行要素
冷战结束后，原本等级化、霸权式的国际秩序管理机制的合法性大大降低。全球化浪潮使得主权国家的权力相对弱化，于此同时。纷繁复杂的全球性问题又向各国提出了世界事务究竟应该如何治理的问题。美国标榜的“霸权稳定”令人担忧，“世界政府”又尚未出现，以建立新形式的超国家治理为基础，旨在通过具有约束力的国际规制以有效地解决全球性问题、有力地维持正常国际政治经济秩序的全球治理理论应运而生。
(一)对于全球治理的三种主要说明性解释
全球治理理论创始人之一詹姆斯·罗西瑙将治理定义为“一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”。当人们将这种区别于“统治”的“治理”理念延伸到全球层面时。便产生了全球治理理论。目前国际关系理论界对于全球治理主要有三种比较权威的解释。
1.新自由制度主义。20世纪70年代罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈的合著《权利与相互依赖》提出了“复合相互依赖”的概念。对于全球治理这一兼有国际合作与制度建设的领域，新自由制度主义者更是表现了极大的关注。新自由制度主义在承认国家这一行为体重要性的前提下，假定正式的国际机制、规则和机构能够治理国际事务，或者至少能治理国际事务的主要方面。但是基欧汉在《霸权之后》一书中也提出，这种超国家的治理是局部的。因为它是国家在一个相互依存的世界里通过其政策与行动的战略协调能够获得的现实利益中发展起来的。超国家机构固然重要，因为它们作为一种相对独立的行为体能够起到调和主权国家权力与全球公共事务之间矛盾的作用，但是全球治理制度能否最终达成依然主要取决于国家的行为与意愿。
2.现实主义。对于强调无政府状态和主权国家行为体之间的权力与利益关系的现实主义者来说。如同囚徒困境所描述的那样，即使各国的确享有共同利益并有彼此合作的意愿，但是由于无政府状态意味着缺少权威机构强制承诺实施，使得欺诈成为可能并且国家可以由此而获益。因此，现实主义者对国际合作和国际制度的作用并不看好，他们认为全球治理总体上仍然是一种大国政策和利益的反映、一种以权力等级为依托的治理模式。他们将世界经济秩序看作是获得了主要工业化国家认可下的美国霸权的产物。并将全球治理所依托的国际机构和秩序认为是美国结构性权力的表现，而国际机构由于缺乏绝对独立的权力，大体上也只能被大国及大国联盟的政策和利益左右。
3.马克思和新葛兰西主义。与现实主义一样，对于全球治理模式的理解，马克思主义和新葛兰西主义也强调地缘政治和美国霸权，所不同的是，考克斯提出必须将这两个因素放到全球资本主义的结构规则背景下才能被理解。作为霸权国家的美国被认为有强烈的动力去扩张资本主义在全球的统治范围，而国际机构则是维护资本主义绝对优势的工具。从这一方面来看，全球治理被看作是按照一条不曾公开的规则进行的，这条规则根本上维护的是全球资本主义的利益和要求，而且经常不惜以牺牲国家和社会的福利以及自然环境为代价。另一方面，全球治理机构在进行管理的同时，还为同意或反对这条规则的斗争提供的了阵地，就此而言，国际机构也是斗争和可能引起变革的场所。
(二)全球治理的运行要素
1.基本单位。罗西瑙用一个新的概念——“权威空间”来描述全球治理的主体，以此说明全球治理的基本单位绝不仅仅是主权国家和政府，还应该包括非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体等。与之相比，按照层次将治理单元划分为五个似乎更为明了简洁，即超国家组织、区域性组织、跨国组织、亚国家，以及夹在这四个层级之间的民族国家。
2.主要办法。国际关系中各种行为体之间频繁互动：从传统的双边和正式的组织合作，到多边的国家间组织和非政府组织的合作，再到各类组织和个人在世界万维网上的虚拟性直接互动。
三、美国在全球治理过程中的作用
20世纪90年，冷战以苏联的分崩离析这样一种戏剧性的方式结束了，经历了与苏联近半个世纪的对峙之后的。美国没有像一战后的日不落帝国那样走向衰落。反而成为了“自罗马时代以来最为强大的帝国”，以至于在当今几乎所有的国际关系领域，我们都无法忽视美国的作用。具体到全球治理，无论采取何种的模式进行治理，每个行为体在模式中的角色定位都是一个至关重要的问题，然而，即使是在这样 一个“一超多强”的全球化时代，全球治理的角色分配也仍然不可能回避国家间权力不平衡的现实。不可否认的是，至少在全球治理的民族国家层面。美国扮演的是一个不受制约的超级大国的角色。
冷战后，对于美国在全球治理中所起的作用和立场问题，一些学者提出了类似霸权稳定论的看法：美国作为全球治理中的建设性领导者，在建设全球治理机构方面，如全球治理的“政府”联合国；控制世界经济的“三驾马车”——世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行中都发挥着重要的作用，并以此推动了国际自由经济秩序和全球治理机制的建构，还为全球治理的合作和稳定提供了必要的公共物品。并且这个“得到公认的全球主导力量既不谋求霸占领土，也无意建立政治王国”。同时，也仍有许多学者指出，美国在全球治理中的确担负着不可或缺的责任，但是美国在参与全球治理的过程中却往往又凭借其霸权地位实行单边主义政策，从很多全球性问题案例来看，美国对于全球治理的领导权更像是是一种利己主义的霸权。
(一)大规模杀伤性武器的控制问题
由于冷战后原本比较平衡的美苏制衡关系被打破，再加上缺少世界政府的管理，美国“占有世界权势的份额在主权国家出现以来无国能与之匹敌”。于是在新保守主义的指导下，美国政府开始追求自身的绝对安全。抛弃了冷战期间以多边和双边军控为主的军控政策，转而推行先发制人的单边主义军控战略。这严重影响了对于大规模杀伤性武器的全球治理进程。
在“9·11事件”之后。美国新保守主义主导了国家安全政策，小布什政府更是以支持恐怖主义、并拥有大规模杀伤性武器为由将伊拉克、伊朗、朝鲜等多个国家列入“邪恶轴心”。2003年3月20日。美、英等国以伊拉克藏有大规模杀伤性武器并支持恐怖主義为由，公然绕开联合国安理会，对伊拉克实施了大规模军事打击。美国以战争这种最极端的方式彻底推翻了“邪恶的”萨达姆政权，但是伊拉克却并没有因此而摆脱恐怖袭击的厄运，美国至今也没有找到任何关于伊拉克藏匿大规模杀伤性武器的证据。且不说美国发动伊战究竟是出于反恐、军控或是资源争夺等正义或是非正义的何种原因，作为安理会常任理事国之一的美国完全无视联合国的宗旨和规章制度擅自发动战争，已经是对全球治理体制的最大破坏。在伊拉克战争中，美国这个霸权国家并没有把控制大规模杀伤性武器作为一个全球性问题来看待，也没有为之提供任何公共物品，反而直接将其所谓对大规模杀伤性武器的治理当成了随意对别国发动战争的理由。把它在全球治理领域占有的权力资源作为了实施其先发制人的单边主义战略的工具。
(二)全球气候变化问题
全球气候变暖已经成为了一个关乎全球生存和发展的不争的事实，因此其重要性和紧迫性无可争辩。然而，由于气候变化对不同地区影响不同，发达国家和发展中国家对责任划分无法达成共识，以及究竟该由各国自愿克制还是制定权威性规定等问题的复杂性。原本应当各国齐心协力解决的气候变暖问题，却在国际社会引起了一场关于国际权力与义务再分配以及重构全球治理秩序的角逐。尤其是作为全球温室气体排放量最大的美国，在气候问题的全球治理中所承担的责任与其自身实力和权力毫不相称。
为了应对日益严峻的全球气候问题，国际社会经过长期艰苦的谈判，终于在1997年达成了对发达国家更为有利的《京都议定书》，但是美国参议院却对世界各国的努力无动于衷，最终以无异议的表决结果拒绝批准该议定书。而面对美国的单方面退出，国际社会除了希望美国回心转意之外毫无办法。只能在2001年做出了一个打了折扣的决定，但是“谁也无法清楚地说出解决全球变暖的全球治理行动是否会实质性的开始、什么时候开始”。
从20世纪90年代的《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》到21世纪的《巴厘岛路线图》《哥本哈根协议》《坎昆协议》，美国在气候变化问题上的表现都令人失望：在设立强制减排目标以及对发展中国家援助问题上屡屡失约；忽视历史排放、人均排放等因素要求发展中国家共同承担减排义务；对于已达成的阶段性协议或路线图在执行力度和进度上大打折扣，甚至退出已缔结的国际条约。正如约翰·伊肯伯里所言：“20世纪90年代美国单级权力地位的崛起使得结盟的民主国家后冷战合作的旧逻辑复杂化，美国的权力优势地位使得它对其他国家说不或者单干更加容易。”
美国在诸如控制大规模杀伤性武器、气候问题等全球治理领域中的表现，已经为美国霸权与全球治理的关系问题给出了一个很好的答案：也许美国并没有利用自身霸权直接操纵全球治理，但是它的结构性权力的确嵌入了全球治理的行为体以及全球治理秩序的体制之中。在面对许多有关全球治理的问题时。美国对于国家利益的追求常常是以损害全球公共利益为代价的，可以说，美国的霸权不但没有帮助建立起安全、稳定的全球治理秩序，反而影响了全球治理的效果，使得相关的全球性问题变得更为严重。
责任编辑 马永义