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小城镇是省域城镇体系发展的基础。基于山东省小城镇发展特征和时代背景的分析，明确指出乡村工业化推动城镇化发展模式不可复制。山东省小城镇发展应着重理顺非农生产和公共服务两大职能。对公共服务职能，按照相对均衡、均等化的目标进行建设。对于非农生产职能，要立足于发展潜力、职能类型、区域战略目标等，实施差异化发展、分类指导。同时，应通过行政区划调整、扩权强镇、差异化的区域政策、财政体制改革、公共服务体系建设、农村产权制度改革等，全面改善小城镇发展的政策环境。