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摘要:在农村综合改革中乡镇机构改革占据非常重要的地位,而民族乡镇作为涉及民族平等,民族团结和民族进步的基层政权,在促进社会和谐稳定方面更有着不可替代的作用。近几年的乡镇机构改革,达到了压缩编制、整合机构、精减人员、提高效能的目的,初步建立起了与农村经济社会发展相适应的乡镇行政管理体制和运行机制,促进了农村经济社会的发展。但改革后的一些困难和问题也逐渐显现,诸如聘任制干部的安置、人员分流、干部素质提高、乡镇空编补充等问题没有得到很好的解决。因此,民族乡镇机构改革重点应放在转变职能上,转变政府职能,加快行政体制改革力度,着力建立一支勤政高效、廉政型政府。
关键词:机构改革;职能转变;新农村;人才
中图分类号:C912.82 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2010)06-0057-02
1新蔡县李桥回族镇概况
李桥回族镇位于县城西北部的洪河岸边,距县城18公里,东距106国道8 km,西南距驻新公路5 km,新阳高速和大广高速公路从镇境内穿过。全镇总面积35 km2,其中耕地面积3.3万亩,辖10个行政村,60个自然村,127个村民组,总人口28 065人,少数民族6 200人。
2005年底乡镇机构改革,李桥回族镇内设机构由原来的28个精简为12个,即内设3个办公室(党委办公室、社会事务办公室、经济工作办公室),下设4个事业中心(农业服务中心、文化服务中心、村镇建设服务中心、计划生育技术服务中心),5个站所。乡镇机构改革后,实有人员由原289人减为72人,减少217人,少75%。按照全省统一对乡镇行政事业精简人员采用“拆庙养和尚”的办法分流人员217名,其中:辞职20人、到村任职8人、自主创业54人、从事主导产业68人、提前离退4人、进入农村工作服务中心(为安置分流人员设立的非正式机构)13人、其他途径分流25人,清退临时人员27人。改革后,乡镇统一设置党委、人大、政府机构,有3名领导实行交叉任职,领导班子职数为7名,精简领导职数4名,减幅为38%;乡镇领导平均年龄由原来的37.8岁下降为36.1岁,乡镇干部平均年龄由原来的37.3岁下降为34.7岁,乡镇干部学历结构由原来的本科以上10%、大专42%、中专33%,高中以下15%提高到本科以上13%、大专49%、中专31%,高中以下7%,改革后乡镇机构运行平稳。
2民族乡镇机构改革存在的问题
每一次机构改革都是一次利益再调整的过程,乡镇机构改革更是一次巨大的乡镇干部的利益调整过程,许多矛盾和问题也就逐步凸现出来。每一次乡镇机构的改革,都取得了一定成绩,但在改革过程中也出现了一些深层次的矛盾,需要我们在今后的工作中进一步地去反思、去研究、去总结,确保改革成果的巩固。
①没有很好地解决人员分流问题。主要表现在分流的渠道很狭窄,分流的办法还不是很灵活,大多数还是按年龄大小进行离岗和内部分流,真正分流出去,脱离财政供养的人不多,财政的负担依旧严重。要想真正解决好人员分流问题,一要有更加优惠的政策作保证,并且分流政策要透明化,法制化,让权力在阳光下运行,才能使政策落实得到保障;二要有一定的改革配套资金作支持,此资金可以包含作为分流人员进行再就业和自主创业的启动资金等;三要在改革的过程中要“大”和“小”两手抓,首先抓“大”的改革环境,其次抓“小”的改革细节,否则,这个问题就不好解决,即便是临时解决了,也还会出现反弹和反复。
②在乡镇工作的聘任制干部分流难度大。作为乡镇特定阶段的工作需要,乡镇聘干为乡镇的经济发展和社会稳定做出了很大的贡献,他们的青春和活力奉献给了基层工作,由于自身身份问题没法解决,在此次改革中,聘任制干部的分流安置问题明显地凸现出来。在改革中尽管采取了一些措施,如按正式干部进行离岗安置,将乡镇聘任制干部纳入社会养老保险体系等,但由于没有明确法律和法规,乡镇聘干的问题仍是改革的遗留问题,一方面要考虑聘任干部的社会贡献,另一方面也要力求推进改革的进程,两者之间因此会形成利益冲突矛盾,如何平衡两者的矛盾,需要我们很好地关注和解决。
③乡镇年轻干部缺乏工作经验。乡镇机构改革和乡镇党委换届,一大批年轻干部走上乡镇领导岗位,他们有干劲、有活力,文化程度较高,但缺乏工作经验,没有和老百姓打交道的基层工作经历,不能很好的把握工作的力度和总体方向,其专业技术不能在工作得到很好的运用,不能很好的保障人员的换届时工作能得到交接,年轻干部分析问题能力虽然有些优势,但对问题解决时缺乏实战经验,难免纸上谈兵,因此在工作重要加强正确的引导和培训,更好的全心全意为人民服务。
④乡镇“以钱养事”公益事业服务机制的运行有待完善。此次乡镇机构改革过程中,各地虽然提出了乡镇事业服务经费由政府提供,人员由身份管理向岗位管理目标的转变,单位由“对人”向“对事”转变的目标,有服务的多少决定经费的使用,并且制订了相关的政策,但这还是一个需要逐步完善的改革举措,还需要一系列相应的配套政策和管理方法,并且通过宣传让老百姓和党员干部对政策更加认同,政策在实施的过程中可能会遇到一些阻力,这就需要在思想上加强宣传教育,公益服务部门是一个薄弱的部门环节,其公益事业服务的运行过程还有大量的工作需要我们去做。
⑤县乡事权的划分不清。这次改革,对县“以钱养事”公益事业服务机制乡政府之间的事权和各自的责任,进行了明确划分。但问题出在工作过程中如何操作和运行,就是在决策过程和执行的权责划分上没有形成统一意见,如何监督管理的问题也没有很好的解决,在经费的运作使用过程中,内部监督机构需要完善的监管体系来全程追踪费用的使用方向,如何监督,监督谁,谁来监督,都是需要考虑完善的内容,权责不明的工作状态下,任何工作的开展都会导致工作核心力量的不明显,从而导致工作效率的低下和决策的延期性,这些方面都需要在今后的工作中进一步完善。
⑥乡镇空编补充人员的问题。由于多年来对行政人员控制比较紧,乡镇人员特别是公务员“三空”(空缺,空编、空岗)现象较为严重,且在职在岗人员文化素质整理偏低,整体年龄偏大,影响了乡镇工作的工作效率,降低了乡镇工作的服务水平。一方面是大中专学生就业难,另一方面是乡镇空编,,因此,在今后乡镇空编补充人员要及时跟上,采取公开考试,择优录取的办法,优先录用大中专毕业生,或者进行大中专大学生的人才储备和管理,首先不进入编制中,只对其基层培养,一旦空编出现,既缺既补,以达到“共赢”的目标。
3完善民族乡镇机构改革对策
①转变乡镇政府的职能是重中之重。积极转变乡镇政府的职能,对富余机关人员的分流可以采用逐步分流一批,取转一批的办法。所谓“逐步分流一批”,就是把事业人员分流的目标不是在短期内完成,而是在5～10年的时间内完成,在乡镇人员只减不增的原则下,逐步消化。所谓“转一批”,就是从优秀事业人员中通过公开考试,择优录取的方式转为行政编制。而在乡镇长期工作的事业人员,经验丰富,适合行政管理岗位,可以转为行政人员。如果要对机关富余人员一次性分流,就会增加改革过程的成本,同时增加了改革的难度。容易滋生社会的不稳定因素,增加体制改革的社会经济成本。
②明确认清乡镇政府职能。在新的历史条件下,乡镇政府的职能主要有以下三点:第一是发展社会公共事业,建设社会主义新农村的精神文明。第二是强化完善社会管理功能,建立健全乡村治理机制。第三是强化公共服务职能,改善农村基础设施建设。乡镇政府必须进一步强化发展农村社会事业职能,完善医疗卫生事业,加快发展农村义务教育,大规模开展农村劳动力技能培训,繁荣农村文化,建立农村社会保障体系,加强社会主义公德建设,加强农民思想道德教育,倡导社会主义新文明,新风尚。
③完善小数民族干部的人才使用机制。目前,各地普遍存在少数民族干部紧缺,尤其是民族地区对民族干部需求显得更为迫切。为此,一是建议在调训干部时,对少数民族干部实行保比例培养,坚持做到“三个优先”即:首先是要积极采取上派、外派、下派挂职等形式,加大对少数民族干部培养锻炼的力度。要把那些有发展潜力,但长期在基层工作、经历比较单一的优秀少数民族年轻干部选派到上级机关挂职学习,提高宏观决策和管理能力。其次在同等条件下,对少数民族干部优先列入后备干部队伍、优先调训培养、优先选拔作用。在公务员招考、选调生选拔中适当增加少数民族毕业生的比例,不断扩大少数民族干部的来源。二是还要选派有一定基层工作经验和发展前途的优秀少数民族年轻干部到发达地区挂职学习,拓展视野,提高驾驭市场经济的能力。要广泛采取跟班学习以及实行助理制度和交流轮岗等多种有效形式,加大对少数民族干部的培养力度。最后要注意挖潜,不拘一格选人才。充分发掘有限的少数民族党政人才资源,发挥其应有的价值,做到人尽其才。
④理顺乡政府与上级政府的关系。首先是要理顺好条块结合的关系。现在乡镇许多职能权限都上收为县以上条条管理,乡镇职权限大大降低,能愈加不够完整,形成“无限的责任、有限的权力”。应当明确下放权力的重要性,能由乡镇管理的事情。其次是上级政府对下级政府的考核,要全面的考核,引入“绿色GDP”考核机制。如果上级过分片面强调经济增长等指标,特别是过多地实行“一票否决”制度,乡镇政府的自由裁量权被限制,发展过程中亦步亦趋,政府职能则难以转变。有些上级对乡镇的评价指标往往强调必须有人员、有机构,这是造成乡镇机构减而复胀的原因之一。因此,应当切实变革现行的评价机制,将乡镇机构工作人员的切实利益同乡镇的发展密切联系起来,上级部门对乡镇的考核依据除了注重经济社会的发展,还要注重人民的满意度上来。
⑤完善乡镇工作人员的工作方式和人员素质结构,促进职能转型的落实。目前,乡镇机关、事业单位工作人员文化和知识素质普遍较低,不少乡镇干部文化水平较低,不具备市场经济知识和新形势下的管理服务能力。群众形象地比喻:一些乡镇只有20%的人能干事、在干事,其他80%的人员无所事事,找不到头绪干事。一些乡镇干部仍然没有适应社会主义市场经济条件下的“政府监管,市场调节”的工作作风和态度,仍习惯于计划经济条件下的思维和工作方式,习惯于分片包村,使得乡镇职能转型困难。为此,必须从提高乡镇工作人员素质入手,注入文化水平较高的“新鲜血液”,认真执行大学生村官制度,提高工作人员整体文化水平,调整人员结构,转变工作方式和方法,促进乡镇职能转型。
参考文献:
[1] 马宏图,李铮.2005:河南乡镇大变革[N].河南日报,2006-01-15.
[2] 中共中央组织部.农村基层干部读本[M].北京:党建读物出 版社,1999.
[3] 张富良.希冀与隐忧:河南省乡镇机构改革大回放[J].中国党政干部论坛,2006,(4).
[4] 李晓玮.坚定不移地推进市县乡机构改革[N].河南日报,2001-03-24.
关键词:机构改革;职能转变;新农村;人才
中图分类号:C912.82 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2010)06-0057-02
1新蔡县李桥回族镇概况
李桥回族镇位于县城西北部的洪河岸边,距县城18公里,东距106国道8 km,西南距驻新公路5 km,新阳高速和大广高速公路从镇境内穿过。全镇总面积35 km2,其中耕地面积3.3万亩,辖10个行政村,60个自然村,127个村民组,总人口28 065人,少数民族6 200人。
2005年底乡镇机构改革,李桥回族镇内设机构由原来的28个精简为12个,即内设3个办公室(党委办公室、社会事务办公室、经济工作办公室),下设4个事业中心(农业服务中心、文化服务中心、村镇建设服务中心、计划生育技术服务中心),5个站所。乡镇机构改革后,实有人员由原289人减为72人,减少217人,少75%。按照全省统一对乡镇行政事业精简人员采用“拆庙养和尚”的办法分流人员217名,其中:辞职20人、到村任职8人、自主创业54人、从事主导产业68人、提前离退4人、进入农村工作服务中心(为安置分流人员设立的非正式机构)13人、其他途径分流25人,清退临时人员27人。改革后,乡镇统一设置党委、人大、政府机构,有3名领导实行交叉任职,领导班子职数为7名,精简领导职数4名,减幅为38%;乡镇领导平均年龄由原来的37.8岁下降为36.1岁,乡镇干部平均年龄由原来的37.3岁下降为34.7岁,乡镇干部学历结构由原来的本科以上10%、大专42%、中专33%,高中以下15%提高到本科以上13%、大专49%、中专31%,高中以下7%,改革后乡镇机构运行平稳。
2民族乡镇机构改革存在的问题
每一次机构改革都是一次利益再调整的过程,乡镇机构改革更是一次巨大的乡镇干部的利益调整过程,许多矛盾和问题也就逐步凸现出来。每一次乡镇机构的改革,都取得了一定成绩,但在改革过程中也出现了一些深层次的矛盾,需要我们在今后的工作中进一步地去反思、去研究、去总结,确保改革成果的巩固。
①没有很好地解决人员分流问题。主要表现在分流的渠道很狭窄,分流的办法还不是很灵活,大多数还是按年龄大小进行离岗和内部分流,真正分流出去,脱离财政供养的人不多,财政的负担依旧严重。要想真正解决好人员分流问题,一要有更加优惠的政策作保证,并且分流政策要透明化,法制化,让权力在阳光下运行,才能使政策落实得到保障;二要有一定的改革配套资金作支持,此资金可以包含作为分流人员进行再就业和自主创业的启动资金等;三要在改革的过程中要“大”和“小”两手抓,首先抓“大”的改革环境,其次抓“小”的改革细节,否则,这个问题就不好解决,即便是临时解决了,也还会出现反弹和反复。
②在乡镇工作的聘任制干部分流难度大。作为乡镇特定阶段的工作需要,乡镇聘干为乡镇的经济发展和社会稳定做出了很大的贡献,他们的青春和活力奉献给了基层工作,由于自身身份问题没法解决,在此次改革中,聘任制干部的分流安置问题明显地凸现出来。在改革中尽管采取了一些措施,如按正式干部进行离岗安置,将乡镇聘任制干部纳入社会养老保险体系等,但由于没有明确法律和法规,乡镇聘干的问题仍是改革的遗留问题,一方面要考虑聘任干部的社会贡献,另一方面也要力求推进改革的进程,两者之间因此会形成利益冲突矛盾,如何平衡两者的矛盾,需要我们很好地关注和解决。
③乡镇年轻干部缺乏工作经验。乡镇机构改革和乡镇党委换届,一大批年轻干部走上乡镇领导岗位,他们有干劲、有活力,文化程度较高,但缺乏工作经验,没有和老百姓打交道的基层工作经历,不能很好的把握工作的力度和总体方向,其专业技术不能在工作得到很好的运用,不能很好的保障人员的换届时工作能得到交接,年轻干部分析问题能力虽然有些优势,但对问题解决时缺乏实战经验,难免纸上谈兵,因此在工作重要加强正确的引导和培训,更好的全心全意为人民服务。
④乡镇“以钱养事”公益事业服务机制的运行有待完善。此次乡镇机构改革过程中,各地虽然提出了乡镇事业服务经费由政府提供,人员由身份管理向岗位管理目标的转变,单位由“对人”向“对事”转变的目标,有服务的多少决定经费的使用,并且制订了相关的政策,但这还是一个需要逐步完善的改革举措,还需要一系列相应的配套政策和管理方法,并且通过宣传让老百姓和党员干部对政策更加认同,政策在实施的过程中可能会遇到一些阻力,这就需要在思想上加强宣传教育,公益服务部门是一个薄弱的部门环节,其公益事业服务的运行过程还有大量的工作需要我们去做。
⑤县乡事权的划分不清。这次改革,对县“以钱养事”公益事业服务机制乡政府之间的事权和各自的责任,进行了明确划分。但问题出在工作过程中如何操作和运行,就是在决策过程和执行的权责划分上没有形成统一意见,如何监督管理的问题也没有很好的解决,在经费的运作使用过程中,内部监督机构需要完善的监管体系来全程追踪费用的使用方向,如何监督,监督谁,谁来监督,都是需要考虑完善的内容,权责不明的工作状态下,任何工作的开展都会导致工作核心力量的不明显,从而导致工作效率的低下和决策的延期性,这些方面都需要在今后的工作中进一步完善。
⑥乡镇空编补充人员的问题。由于多年来对行政人员控制比较紧,乡镇人员特别是公务员“三空”(空缺,空编、空岗)现象较为严重,且在职在岗人员文化素质整理偏低,整体年龄偏大,影响了乡镇工作的工作效率,降低了乡镇工作的服务水平。一方面是大中专学生就业难,另一方面是乡镇空编,,因此,在今后乡镇空编补充人员要及时跟上,采取公开考试,择优录取的办法,优先录用大中专毕业生,或者进行大中专大学生的人才储备和管理,首先不进入编制中,只对其基层培养,一旦空编出现,既缺既补,以达到“共赢”的目标。
3完善民族乡镇机构改革对策
①转变乡镇政府的职能是重中之重。积极转变乡镇政府的职能,对富余机关人员的分流可以采用逐步分流一批,取转一批的办法。所谓“逐步分流一批”,就是把事业人员分流的目标不是在短期内完成,而是在5～10年的时间内完成,在乡镇人员只减不增的原则下,逐步消化。所谓“转一批”,就是从优秀事业人员中通过公开考试,择优录取的方式转为行政编制。而在乡镇长期工作的事业人员,经验丰富,适合行政管理岗位,可以转为行政人员。如果要对机关富余人员一次性分流,就会增加改革过程的成本,同时增加了改革的难度。容易滋生社会的不稳定因素,增加体制改革的社会经济成本。
②明确认清乡镇政府职能。在新的历史条件下,乡镇政府的职能主要有以下三点:第一是发展社会公共事业,建设社会主义新农村的精神文明。第二是强化完善社会管理功能,建立健全乡村治理机制。第三是强化公共服务职能,改善农村基础设施建设。乡镇政府必须进一步强化发展农村社会事业职能,完善医疗卫生事业,加快发展农村义务教育,大规模开展农村劳动力技能培训,繁荣农村文化,建立农村社会保障体系,加强社会主义公德建设,加强农民思想道德教育,倡导社会主义新文明,新风尚。
③完善小数民族干部的人才使用机制。目前,各地普遍存在少数民族干部紧缺,尤其是民族地区对民族干部需求显得更为迫切。为此,一是建议在调训干部时,对少数民族干部实行保比例培养,坚持做到“三个优先”即:首先是要积极采取上派、外派、下派挂职等形式,加大对少数民族干部培养锻炼的力度。要把那些有发展潜力,但长期在基层工作、经历比较单一的优秀少数民族年轻干部选派到上级机关挂职学习,提高宏观决策和管理能力。其次在同等条件下,对少数民族干部优先列入后备干部队伍、优先调训培养、优先选拔作用。在公务员招考、选调生选拔中适当增加少数民族毕业生的比例,不断扩大少数民族干部的来源。二是还要选派有一定基层工作经验和发展前途的优秀少数民族年轻干部到发达地区挂职学习,拓展视野,提高驾驭市场经济的能力。要广泛采取跟班学习以及实行助理制度和交流轮岗等多种有效形式,加大对少数民族干部的培养力度。最后要注意挖潜,不拘一格选人才。充分发掘有限的少数民族党政人才资源,发挥其应有的价值,做到人尽其才。
④理顺乡政府与上级政府的关系。首先是要理顺好条块结合的关系。现在乡镇许多职能权限都上收为县以上条条管理,乡镇职权限大大降低,能愈加不够完整,形成“无限的责任、有限的权力”。应当明确下放权力的重要性,能由乡镇管理的事情。其次是上级政府对下级政府的考核,要全面的考核,引入“绿色GDP”考核机制。如果上级过分片面强调经济增长等指标,特别是过多地实行“一票否决”制度,乡镇政府的自由裁量权被限制,发展过程中亦步亦趋,政府职能则难以转变。有些上级对乡镇的评价指标往往强调必须有人员、有机构,这是造成乡镇机构减而复胀的原因之一。因此,应当切实变革现行的评价机制,将乡镇机构工作人员的切实利益同乡镇的发展密切联系起来,上级部门对乡镇的考核依据除了注重经济社会的发展,还要注重人民的满意度上来。
⑤完善乡镇工作人员的工作方式和人员素质结构,促进职能转型的落实。目前,乡镇机关、事业单位工作人员文化和知识素质普遍较低,不少乡镇干部文化水平较低,不具备市场经济知识和新形势下的管理服务能力。群众形象地比喻:一些乡镇只有20%的人能干事、在干事,其他80%的人员无所事事,找不到头绪干事。一些乡镇干部仍然没有适应社会主义市场经济条件下的“政府监管,市场调节”的工作作风和态度,仍习惯于计划经济条件下的思维和工作方式,习惯于分片包村,使得乡镇职能转型困难。为此,必须从提高乡镇工作人员素质入手,注入文化水平较高的“新鲜血液”,认真执行大学生村官制度,提高工作人员整体文化水平,调整人员结构,转变工作方式和方法,促进乡镇职能转型。
参考文献:
[1] 马宏图,李铮.2005:河南乡镇大变革[N].河南日报,2006-01-15.
[2] 中共中央组织部.农村基层干部读本[M].北京:党建读物出 版社,1999.
[3] 张富良.希冀与隐忧:河南省乡镇机构改革大回放[J].中国党政干部论坛,2006,(4).
[4] 李晓玮.坚定不移地推进市县乡机构改革[N].河南日报,2001-03-24.