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摘要：国家推行政策性农业保险试点工作以来，对稳定农业生产和增加农民收入发挥了重要作用。但在实施过程中还存在投保意愿低、经营成本高、理赔程序繁琐、监管不到位等问题。作者在调研基础上提出了建议。
关键词：农业保险；问题；建议
自2004年中国保监会选取9个省区（市）正式启动政策性农业保险试点工作以来，农业保险在我国取得了长足的发展。2015年，我国承保的主要农作物突破14.5亿亩，占全国播种面积的59%，三大主粮作物平均承保覆盖率超过70%，农业保险对稳定农业生产和增加农民收入发挥了重要的“稳定器”作用。但是，农业保险在落地运行中还是出现了一些“水土不服”的问题。本文以湖南澧县为例，探究农业保险在运行过程中存在的问题，提出几点建议。
一、基本情况
澧县位于湖南省西北部、澧水中下游、洞庭湖西岸，拥有湖南省最大的平原——澧阳平原的绝大部分，现有耕地103万亩。正常年景可产粮食50万吨、棉花4万吨、油料10万吨，是全国商品粮基地县、优质棉基地县、油菜生产百强县。2007年，澧县作为湖南省首批试点县启动了农业保险工作。9年来，各级政府的投入越来越大，参保的农户越来越多，覆盖面也越来越广。以种植业保险为例，2013—2015年共收取保费6522.37万元，其中各级财政补贴4455.28万元、农户自缴2067.09万元。共上报受灾面积50.22万亩、理赔受灾农户19.5万户次，保险公司共支付理赔款3973.12万元，占收取保费的60.91%。
二、存在的问题
（一）投保意愿低。一是农户风险意识偏弱。农业生产长期“靠天吃饭”，农民大部分没有风险防控意识。加上澧县属劳务输出大县，常年外出务工人数在20万以上，在家务农的老人居多，这些人群的风险防范意识更加淡薄，投保积极性不高。二是理赔门槛偏高。在基层调研中发现，有很多农户抱怨赔款门槛过高。以水稻为例，实际损失率在损失超过30%才按比例赔付，70%以上才全额赔偿。由于损失三成以上的年景非常少，农民觉得不仅没享受到财政补贴的实惠，还增加了不必要的支出。三是赔偿金额偏低。相对于其他险种来说，农业保险的保障水平较低。以种植业为例，一亩水稻最高賠偿金额仅为360元、棉花仅300元、油菜150元、玉米280元，对农户不具备较强的吸引力，导致农户不愿参保。
（二）经营成本高。农业保险在经营过程中产生的人力成本远高于其他类型保险。一是农户较分散。农业保险面向的是较为偏远的农村地区，而农户居住一般都比较分散，澧县最远的农户距县城100余公里，加上全县人均耕地面积仅为1.37亩，户均缴纳保费只有一二十元钱，挨家挨户收取保费工作量非常大，且收费成本远远高于所收保费。二是网点不完善。各保险公司均只在县一级设立分支机构，没有延伸到乡镇，未建立较为完善的乡、村服务网络，需要投入大量的人力、物力、财力，严重影响了保险公司承保的积极性。三是技术要求高。农业保险的经营范围决定了从业人员必须具备较强的专业素质，从开始的标的物测量到最后的定损理赔，要求农险工作人员既要懂保险业务知识，也要懂农业生产，无形中提高了经营的人力成本。
（三）操作难度大。一是勘灾难。农业生产过程中，生产对象的生命力比较脆弱，抗灾能力较差。不仅受多种灾害影响，而且其发生频率较高，损失范围较广，使得农业保险的理赔具有集中性，导致勘灾过程中往往会出现人手短缺的情况。二是定损难。由于生产经营者的管理水平差异、动植物所处生长阶段不同、市场行情变化等因素影响，合理定损本就非常困难。加上在实际操作中，由于线长面广，一般采取抽样的方式来核定损失程度，不能全面客观地反映真实的损失，以致部分农户对定损结果不认同，出现扯皮的现象。三是理赔程序繁琐。从投保农户报案、勘灾定损、张榜公示，到最后赔付，有时需要近两个月的时间，这就使得农户可能错过最佳的补植补种时间。
（四）监管不到位。从国家的相关政策来看，目前仅仅明确了国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理（《农业保险条例》第四条），并没有对县级以上人民政府及相关部门的监督管理职责予以明确，而且省里也一直没有出台《农业保险条例》的实施细则。这就导致在具体实施过程中，县政府及相关部门没有权利对保险公司及其业务实施常态化监督，出现监管缺位的现象。
三、建议
（一）完善补贴政策。一方面，实施差别化的财政补贴政策。建议逐步取消经济欠发达县特别是粮食生产大县的县级财政资金配套的规定，减轻地方财政压力。另一方面，探索对保险公司给予管理费用补贴。对于经营政策性农业保险业务的保险公司，可以按照其经营业务量的大小，给予一定比例的经营管理费用补贴（有资料表明，国外一般为5%—10%）。这样可减轻保险公司经营成本，提高其经营政策性农业保险的积极性。
（二）提高保障水平。一方面，改善保险产品。针对农户的不同需求，按照“少缴少赔、多缴多赔”的原则，提供不同档次的农业保险产品，政府可按原有比例增加保费补贴，提高农业保险的最高赔付额。另一方面，降低理赔门槛。由于水稻等种植业的利润很低，一般不会超过20%。因此，建议降低水稻等种植业的理赔门槛，对理赔政策进行调整。从澧县情况看，保险公司收取的保费只有60%用于赔偿农户损失，还有很大的理赔空间。建议将水稻损失理赔起点从以前的30%下调为20%，也就是水稻损失率在20%时，保险人（农户）按照保险合同将得到相应的赔偿。这样，可以极大地增加农户投保的积极性。
（三）健全服务网络。建议以乡镇农业综合服务管理站为平台，设立农业保险代办点，并发展一批乡镇农业保险专（兼）干和村级协保员，主要职责包括发放农业保险宣传资料，让农户知道怎么投保、交多少保费、如何索赔等；挨家挨户收取保费，核对农户承保信息并登记造册、发放保险卡；灾害发生后查勘灾情，上报受损情况等。另外，在健全保险服务体系的同时，进一步简化理赔流程，切实提高保险理赔效能，让广大农户都能享受到优质快捷的保险服务。
（四）强化监督管理。由于农业保险不同于其他商业保险，属于政策性保险，强化监督管理显得尤为重要。建议省里尽快出台《农业保险条例》实施细则，明确地方政府及相关部门的监督管理职责。在省里的细则出台之前，县级政府及相关部门要积极履职：宣传部门要强化宣传力度，提升农民自觉参保意识；农业部门要加强培训和防范措施，及时参与勘损鉴定；财政部门确保保费足额收缴，理赔及时准确，全面实行“一卡通”，并实施随机抽查；保险公司要严格实行“五公开”、“三到户”等程序，确保农业保险规范运行。
（作者单位：湖南省澧县财政局）
责任编辑：洪峰
关键词：农业保险；问题；建议
自2004年中国保监会选取9个省区（市）正式启动政策性农业保险试点工作以来，农业保险在我国取得了长足的发展。2015年，我国承保的主要农作物突破14.5亿亩，占全国播种面积的59%，三大主粮作物平均承保覆盖率超过70%，农业保险对稳定农业生产和增加农民收入发挥了重要的“稳定器”作用。但是，农业保险在落地运行中还是出现了一些“水土不服”的问题。本文以湖南澧县为例，探究农业保险在运行过程中存在的问题，提出几点建议。
一、基本情况
澧县位于湖南省西北部、澧水中下游、洞庭湖西岸，拥有湖南省最大的平原——澧阳平原的绝大部分，现有耕地103万亩。正常年景可产粮食50万吨、棉花4万吨、油料10万吨，是全国商品粮基地县、优质棉基地县、油菜生产百强县。2007年，澧县作为湖南省首批试点县启动了农业保险工作。9年来，各级政府的投入越来越大，参保的农户越来越多，覆盖面也越来越广。以种植业保险为例，2013—2015年共收取保费6522.37万元，其中各级财政补贴4455.28万元、农户自缴2067.09万元。共上报受灾面积50.22万亩、理赔受灾农户19.5万户次，保险公司共支付理赔款3973.12万元，占收取保费的60.91%。
二、存在的问题
（一）投保意愿低。一是农户风险意识偏弱。农业生产长期“靠天吃饭”，农民大部分没有风险防控意识。加上澧县属劳务输出大县，常年外出务工人数在20万以上，在家务农的老人居多，这些人群的风险防范意识更加淡薄，投保积极性不高。二是理赔门槛偏高。在基层调研中发现，有很多农户抱怨赔款门槛过高。以水稻为例，实际损失率在损失超过30%才按比例赔付，70%以上才全额赔偿。由于损失三成以上的年景非常少，农民觉得不仅没享受到财政补贴的实惠，还增加了不必要的支出。三是赔偿金额偏低。相对于其他险种来说，农业保险的保障水平较低。以种植业为例，一亩水稻最高賠偿金额仅为360元、棉花仅300元、油菜150元、玉米280元，对农户不具备较强的吸引力，导致农户不愿参保。
（二）经营成本高。农业保险在经营过程中产生的人力成本远高于其他类型保险。一是农户较分散。农业保险面向的是较为偏远的农村地区，而农户居住一般都比较分散，澧县最远的农户距县城100余公里，加上全县人均耕地面积仅为1.37亩，户均缴纳保费只有一二十元钱，挨家挨户收取保费工作量非常大，且收费成本远远高于所收保费。二是网点不完善。各保险公司均只在县一级设立分支机构，没有延伸到乡镇，未建立较为完善的乡、村服务网络，需要投入大量的人力、物力、财力，严重影响了保险公司承保的积极性。三是技术要求高。农业保险的经营范围决定了从业人员必须具备较强的专业素质，从开始的标的物测量到最后的定损理赔，要求农险工作人员既要懂保险业务知识，也要懂农业生产，无形中提高了经营的人力成本。
（三）操作难度大。一是勘灾难。农业生产过程中，生产对象的生命力比较脆弱，抗灾能力较差。不仅受多种灾害影响，而且其发生频率较高，损失范围较广，使得农业保险的理赔具有集中性，导致勘灾过程中往往会出现人手短缺的情况。二是定损难。由于生产经营者的管理水平差异、动植物所处生长阶段不同、市场行情变化等因素影响，合理定损本就非常困难。加上在实际操作中，由于线长面广，一般采取抽样的方式来核定损失程度，不能全面客观地反映真实的损失，以致部分农户对定损结果不认同，出现扯皮的现象。三是理赔程序繁琐。从投保农户报案、勘灾定损、张榜公示，到最后赔付，有时需要近两个月的时间，这就使得农户可能错过最佳的补植补种时间。
（四）监管不到位。从国家的相关政策来看，目前仅仅明确了国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理（《农业保险条例》第四条），并没有对县级以上人民政府及相关部门的监督管理职责予以明确，而且省里也一直没有出台《农业保险条例》的实施细则。这就导致在具体实施过程中，县政府及相关部门没有权利对保险公司及其业务实施常态化监督，出现监管缺位的现象。
三、建议
（一）完善补贴政策。一方面，实施差别化的财政补贴政策。建议逐步取消经济欠发达县特别是粮食生产大县的县级财政资金配套的规定，减轻地方财政压力。另一方面，探索对保险公司给予管理费用补贴。对于经营政策性农业保险业务的保险公司，可以按照其经营业务量的大小，给予一定比例的经营管理费用补贴（有资料表明，国外一般为5%—10%）。这样可减轻保险公司经营成本，提高其经营政策性农业保险的积极性。
（二）提高保障水平。一方面，改善保险产品。针对农户的不同需求，按照“少缴少赔、多缴多赔”的原则，提供不同档次的农业保险产品，政府可按原有比例增加保费补贴，提高农业保险的最高赔付额。另一方面，降低理赔门槛。由于水稻等种植业的利润很低，一般不会超过20%。因此，建议降低水稻等种植业的理赔门槛，对理赔政策进行调整。从澧县情况看，保险公司收取的保费只有60%用于赔偿农户损失，还有很大的理赔空间。建议将水稻损失理赔起点从以前的30%下调为20%，也就是水稻损失率在20%时，保险人（农户）按照保险合同将得到相应的赔偿。这样，可以极大地增加农户投保的积极性。
（三）健全服务网络。建议以乡镇农业综合服务管理站为平台，设立农业保险代办点，并发展一批乡镇农业保险专（兼）干和村级协保员，主要职责包括发放农业保险宣传资料，让农户知道怎么投保、交多少保费、如何索赔等；挨家挨户收取保费，核对农户承保信息并登记造册、发放保险卡；灾害发生后查勘灾情，上报受损情况等。另外，在健全保险服务体系的同时，进一步简化理赔流程，切实提高保险理赔效能，让广大农户都能享受到优质快捷的保险服务。
（四）强化监督管理。由于农业保险不同于其他商业保险，属于政策性保险，强化监督管理显得尤为重要。建议省里尽快出台《农业保险条例》实施细则，明确地方政府及相关部门的监督管理职责。在省里的细则出台之前，县级政府及相关部门要积极履职：宣传部门要强化宣传力度，提升农民自觉参保意识；农业部门要加强培训和防范措施，及时参与勘损鉴定；财政部门确保保费足额收缴，理赔及时准确，全面实行“一卡通”，并实施随机抽查；保险公司要严格实行“五公开”、“三到户”等程序，确保农业保险规范运行。
（作者单位：湖南省澧县财政局）
责任编辑：洪峰