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【摘 要】机关事业单位和企业职工的退休养老金存在的巨大差距，日益成为各方广泛关注的热点和呼吁改革的焦点。本文从养老金双轨制的形成和改革的必然性角度分析了养老金双轨制的历史成因，现状与弊端。
【关键词】养老金；双轨制；必然性；企业年金
目前，我国机关事业单位人员的退休养老金标准远远高于企业退休人员，公务员不需要缴纳养老保险费而享受高额养老金，而企业及职工自主缴费但养老金水平却远远低于机关事业单位。這种养老金双轨制的存在，日益造成各种不公，这使养老金的双轨制越来越成为近些年来各方广泛关注的热点和呼吁改革的焦点。
一、养老金“双轨制”简述
所谓养老金“双轨制”，是指对不同用工性质的人员采取两种不同的退休养老金制度，城镇企业职工基本养老保险制度与机关事业单位退休人员两种养老金制度并存，具体来说就是企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，而机关和事业单位的退休金则由国家财政统一发放，我们习惯上统称为养老金双轨制。两种养老金由于资金来源不同和支付标准不同，使得企业退休职工与机关事业单位退休人员在养老金收入上有很大的差距。
二、以发展的观点看养老金双轨制
从历史上看，我国对企业职工和国家机关工作人员的退休问题经历了由分到合，又由合到分，最终形成目前的企业职工和机关事业单位两种不同的养老金制度，也就是我们常说的养老金双轨制。
建国初期实施的养老金双轨制。建国初期，国家高度重视并采取了一系列措施保障职工退休后的的生活。1951年2月，国家颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月修订后正式实施，由企业按照工资总额的3%缴纳养老保险，其中的30%逐级上解作为中央调剂金，70%留在基层用于养老保险金支付，这种养老保险模式属于典型的国家保障型社会养老保险制度，劳动者不需要缴纳任何费用，均能够享受退休金，但是从根本上来说都来源于国家预算。此后，随着其他相关政策法规也陆续出台，我国企业职工的养老保险制度逐步建立起来，而且在一段时间内基本适应了计划经济体制下工资计划管理的需要，很好了保障了职工退休后的基本生活。
针对国家机关人员的养老保险问题，1955年，国家专门颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，建立和实行了与城镇企业职工不同的退休养老金制度。
至此，城镇社会养老保险的两大板块基本形成，即机关事业单位工作人员的养老保险制度，养老金由国家财政预算拨付；企业职工的养老保险制度，养老金由企业按照工资总额的一定比例提取社会保险费。虽然国家干部和企业职工的退休金待遇一开始就有所不同，但是当时两者差距并不十分明显。
养老金双轨制短暂统一。1958年，针对企业和机关退休待遇不统一造成的相互影响问题，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行办法》，统一了企业和国家机关的退休制度。但是在文化大革命期间，中国的企业养老保险制度遭到破坏，近乎废止，养老保险费也改为企业支付，税前列支，社会保险退化为企业保险。
现行的养老金双轨制。党的十一届三中全会后，我国的养老保险制度也在由计划经济向市场经济转型的过程中进行了调整改革。1978年6月，国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，重申了建国初期规定的离退休条件和待遇标准，使机关单位和企业的职工在离退休后都有了根本保障，但是原来统一的养老保险制度又再次一分为二，并且在后续的改革中渐行渐远，最终形成目前的养老金双轨制。
从1982年起，我国按照“以支定收、略有结余”的原则在辽宁省等地试点推行养老保险费用逐步实现社会统筹，探索改变和摆脱企业保险带来的种种弊端，配合改革开放后国企改革的步伐。1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确在全国范围内实行养老保险社会统筹，规定企业职工社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。自此，企业职工养老从“单位保障”彻底迈向了“社会保障”。
1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，率先对企业养老制度进行社会保障改革，决定在全国开展“统账结合”的养老保险制度改革，即社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，而机关和事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。
1997年7月，国务院又发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度实施办法》，企业职工退休领取“基本养老金”，退休金按照其交纳的养老保险费以及当年的社会平均工资等因素计发，后又经过几次改革调整，逐步提高养老金统筹的层次，到20世纪末，基本奠定了现在的企业离退休人员的养老保险制度模式。而机关和事业单位的退休人员则继续领取“养老金”，依据其工龄和退休前的工资计发，由此形成了在养老制度上，企业和机关事业单位两种截然不同的“双轨”模式。
养老金双轨制，由于在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，弊端越来越明显，同等学历，同等职务，同等职称，同等技能，同等贡献的人，因为单位性质不同，企业职工的养老金与机关事业单位待遇差别很大，造成了新的不公，社会反映强烈，日益成为亟待解决的问题。
三、养老金双轨制改革的必然性
养老金“双轨制”，最直接的表现就是养老金金额存在的巨大差距，机关事业单位的养老金普遍高企业职工养老金两三倍。尽管从2005年起，国家连续9年10次提高企业退休职工基本养老金，但企业职工与机关事业单位之间的养老金差距依然较大。而究其深层次原因则是在养老金来源、计算方式、管理等方面的不同，最终导致养老金待遇差别大。具体来说：
一是资金来源不同。机关事业单位的养老金由国家财政统一拨款，个人不需要缴纳养老金，属于财政供养模式；而企业职工养老金则由企业和职工分别按照20%和8%的比例缴纳保险费，采用社会统筹和个人账户相结合的方式，属于社会保障模式。
二是计发方式不同。机关事业单位养老金是以退休前的最高工资和工龄为基数进行计发，而是会随着其工资和工龄的增长而增加，一般退休拿到的养老金相当于退休前工资的70%以上，并且还有一定的津贴，最高可达退休前工资的90%左右，而企业职工养老金则以职工平均工资和缴费年限为基数进行计发，最低缴纳15年，多缴纳保险费多得养老金，一般可拿到退休前工资的40%左右，最高也仅达到60%左右。
三是待遇标准差距大。由于来源不同和计发方式的不同，导致机关事业单位和企业职工的得到养老金差距较大。企业职工养老金社会化改革初期，因为没有前期的养老金积累，导致出现拖欠退休工人工资的现象，而机关事业单位和企业职工的养老金虽然有差距但是不突出。但是后来随着机关事业单位工资待遇的调整，两者的养老金待遇差距逐渐拉大。虽然从2005年起连续9年10次提高企业职工的养老金待遇，但是由于企业退休人员养老金基数低，且人员基数大只能小幅逐步提高，导致跟机关事业单位相比仍然有很大的差距。
“企业退休人员热热闹闹几百元、机关退休人员不声不响几千元。”养老金双轨制的积弊受舆论诟病已久，政高企低的退休双轨制，造成了极大的社会不公，影响了社会和谐，产生了很多社会矛盾，改革除弊、实现公平，已经成为养老金改革的共识。养老金双轨制备受诟病，主要体现在以下几个方面：
一是不合理。机关事业单位不缴纳养老金，退休时却能够享受高额的养老金待遇，而企业职工在职期间要按照规定强制缴纳养老金，退休时却只能拿到机关事业单位退休人员养老金的三分之一左右。双轨制的养老金制度也使贫富差距有所拉大，一部分人随着社会改革在大幅增加收入的同时又不负担缴纳个人养老金，而另一部分人则常年要缴个人养老金，使得富者越富，贫困者越来越穷。
二是负担重。企业和职工社会保险费负担过重，实际上是一代人承担了两代人甚至三代人的养老金供养责任。我们知道，企业职工除了要缴纳养老保险外，还要缴纳医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险共五项保险，其中个人总共需要缴纳个人缴费基数的约11%，而单位则需要缴纳工资总额的约30%，这对个人和企业来说都是一笔不小的数目，给企业和个人都造成一定程度的负担。
三是改革慢。造成养老金双轨制，有其历史形成原因，备受诟病、呼吁改革也由来已久，但是改革的决心、改革的彻底性、改革的力度和进度仍然与民众的期待有很大的差距，虽然国家也已经连续9年10次提高企业退休职工的养老金水平，对机关事业单位的调整，国家则是有意识地放慢，但是养老金跟机关事业单位相比差距仍然很大，而机关事业单位的改革由于长期以来没有实质性进展，也没有限期解决的明确目标和路径，推高了这种不满情绪。
参考文献：
[1]中国养老保障的价值取向研究吉林大学硕士论文李菁婧(导师：徐晓海)2009
【关键词】养老金；双轨制；必然性；企业年金
目前，我国机关事业单位人员的退休养老金标准远远高于企业退休人员，公务员不需要缴纳养老保险费而享受高额养老金，而企业及职工自主缴费但养老金水平却远远低于机关事业单位。這种养老金双轨制的存在，日益造成各种不公，这使养老金的双轨制越来越成为近些年来各方广泛关注的热点和呼吁改革的焦点。
一、养老金“双轨制”简述
所谓养老金“双轨制”，是指对不同用工性质的人员采取两种不同的退休养老金制度，城镇企业职工基本养老保险制度与机关事业单位退休人员两种养老金制度并存，具体来说就是企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，而机关和事业单位的退休金则由国家财政统一发放，我们习惯上统称为养老金双轨制。两种养老金由于资金来源不同和支付标准不同，使得企业退休职工与机关事业单位退休人员在养老金收入上有很大的差距。
二、以发展的观点看养老金双轨制
从历史上看，我国对企业职工和国家机关工作人员的退休问题经历了由分到合，又由合到分，最终形成目前的企业职工和机关事业单位两种不同的养老金制度，也就是我们常说的养老金双轨制。
建国初期实施的养老金双轨制。建国初期，国家高度重视并采取了一系列措施保障职工退休后的的生活。1951年2月，国家颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月修订后正式实施，由企业按照工资总额的3%缴纳养老保险，其中的30%逐级上解作为中央调剂金，70%留在基层用于养老保险金支付，这种养老保险模式属于典型的国家保障型社会养老保险制度，劳动者不需要缴纳任何费用，均能够享受退休金，但是从根本上来说都来源于国家预算。此后，随着其他相关政策法规也陆续出台，我国企业职工的养老保险制度逐步建立起来，而且在一段时间内基本适应了计划经济体制下工资计划管理的需要，很好了保障了职工退休后的基本生活。
针对国家机关人员的养老保险问题，1955年，国家专门颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，建立和实行了与城镇企业职工不同的退休养老金制度。
至此，城镇社会养老保险的两大板块基本形成，即机关事业单位工作人员的养老保险制度，养老金由国家财政预算拨付；企业职工的养老保险制度，养老金由企业按照工资总额的一定比例提取社会保险费。虽然国家干部和企业职工的退休金待遇一开始就有所不同，但是当时两者差距并不十分明显。
养老金双轨制短暂统一。1958年，针对企业和机关退休待遇不统一造成的相互影响问题，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行办法》，统一了企业和国家机关的退休制度。但是在文化大革命期间，中国的企业养老保险制度遭到破坏，近乎废止，养老保险费也改为企业支付，税前列支，社会保险退化为企业保险。
现行的养老金双轨制。党的十一届三中全会后，我国的养老保险制度也在由计划经济向市场经济转型的过程中进行了调整改革。1978年6月，国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，重申了建国初期规定的离退休条件和待遇标准，使机关单位和企业的职工在离退休后都有了根本保障，但是原来统一的养老保险制度又再次一分为二，并且在后续的改革中渐行渐远，最终形成目前的养老金双轨制。
从1982年起，我国按照“以支定收、略有结余”的原则在辽宁省等地试点推行养老保险费用逐步实现社会统筹，探索改变和摆脱企业保险带来的种种弊端，配合改革开放后国企改革的步伐。1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确在全国范围内实行养老保险社会统筹，规定企业职工社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。自此，企业职工养老从“单位保障”彻底迈向了“社会保障”。
1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，率先对企业养老制度进行社会保障改革，决定在全国开展“统账结合”的养老保险制度改革，即社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，而机关和事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。
1997年7月，国务院又发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度实施办法》，企业职工退休领取“基本养老金”，退休金按照其交纳的养老保险费以及当年的社会平均工资等因素计发，后又经过几次改革调整，逐步提高养老金统筹的层次，到20世纪末，基本奠定了现在的企业离退休人员的养老保险制度模式。而机关和事业单位的退休人员则继续领取“养老金”，依据其工龄和退休前的工资计发，由此形成了在养老制度上，企业和机关事业单位两种截然不同的“双轨”模式。
养老金双轨制，由于在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，弊端越来越明显，同等学历，同等职务，同等职称，同等技能，同等贡献的人，因为单位性质不同，企业职工的养老金与机关事业单位待遇差别很大，造成了新的不公，社会反映强烈，日益成为亟待解决的问题。
三、养老金双轨制改革的必然性
养老金“双轨制”，最直接的表现就是养老金金额存在的巨大差距，机关事业单位的养老金普遍高企业职工养老金两三倍。尽管从2005年起，国家连续9年10次提高企业退休职工基本养老金，但企业职工与机关事业单位之间的养老金差距依然较大。而究其深层次原因则是在养老金来源、计算方式、管理等方面的不同，最终导致养老金待遇差别大。具体来说：
一是资金来源不同。机关事业单位的养老金由国家财政统一拨款，个人不需要缴纳养老金，属于财政供养模式；而企业职工养老金则由企业和职工分别按照20%和8%的比例缴纳保险费，采用社会统筹和个人账户相结合的方式，属于社会保障模式。
二是计发方式不同。机关事业单位养老金是以退休前的最高工资和工龄为基数进行计发，而是会随着其工资和工龄的增长而增加，一般退休拿到的养老金相当于退休前工资的70%以上，并且还有一定的津贴，最高可达退休前工资的90%左右，而企业职工养老金则以职工平均工资和缴费年限为基数进行计发，最低缴纳15年，多缴纳保险费多得养老金，一般可拿到退休前工资的40%左右，最高也仅达到60%左右。
三是待遇标准差距大。由于来源不同和计发方式的不同，导致机关事业单位和企业职工的得到养老金差距较大。企业职工养老金社会化改革初期，因为没有前期的养老金积累，导致出现拖欠退休工人工资的现象，而机关事业单位和企业职工的养老金虽然有差距但是不突出。但是后来随着机关事业单位工资待遇的调整，两者的养老金待遇差距逐渐拉大。虽然从2005年起连续9年10次提高企业职工的养老金待遇，但是由于企业退休人员养老金基数低，且人员基数大只能小幅逐步提高，导致跟机关事业单位相比仍然有很大的差距。
“企业退休人员热热闹闹几百元、机关退休人员不声不响几千元。”养老金双轨制的积弊受舆论诟病已久，政高企低的退休双轨制，造成了极大的社会不公，影响了社会和谐，产生了很多社会矛盾，改革除弊、实现公平，已经成为养老金改革的共识。养老金双轨制备受诟病，主要体现在以下几个方面：
一是不合理。机关事业单位不缴纳养老金，退休时却能够享受高额的养老金待遇，而企业职工在职期间要按照规定强制缴纳养老金，退休时却只能拿到机关事业单位退休人员养老金的三分之一左右。双轨制的养老金制度也使贫富差距有所拉大，一部分人随着社会改革在大幅增加收入的同时又不负担缴纳个人养老金，而另一部分人则常年要缴个人养老金，使得富者越富，贫困者越来越穷。
二是负担重。企业和职工社会保险费负担过重，实际上是一代人承担了两代人甚至三代人的养老金供养责任。我们知道，企业职工除了要缴纳养老保险外，还要缴纳医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险共五项保险，其中个人总共需要缴纳个人缴费基数的约11%，而单位则需要缴纳工资总额的约30%，这对个人和企业来说都是一笔不小的数目，给企业和个人都造成一定程度的负担。
三是改革慢。造成养老金双轨制，有其历史形成原因，备受诟病、呼吁改革也由来已久，但是改革的决心、改革的彻底性、改革的力度和进度仍然与民众的期待有很大的差距，虽然国家也已经连续9年10次提高企业退休职工的养老金水平，对机关事业单位的调整，国家则是有意识地放慢，但是养老金跟机关事业单位相比差距仍然很大，而机关事业单位的改革由于长期以来没有实质性进展，也没有限期解决的明确目标和路径，推高了这种不满情绪。
参考文献：
[1]中国养老保障的价值取向研究吉林大学硕士论文李菁婧(导师：徐晓海)2009