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如何在继续执行优化开发区、限制开发区、禁止开发区“三区”规划，加大生态建设力度的同时，有效提高限制和禁止开发区内农牧民生产生活水平和质量，是摆在准格尔旗各级党委、政府面前的一项重大课题。
一、“三区”规划基本情况
2006年，准格尔旗将全旗7692平方公里土地进行了“三区”划分，即：地势平坦土壤肥沃的沿河地区确定为优化发展区，大力实施现代农牧业;生态环境恶劣的丘陵沟壑区确定为禁止发展区，实施人口转移恢复生态;其它地区确定为限制发展区。2009年修订后的农牧业“三区”规划中，优化开发区占全旗总面积的13.4%，总面积1029.5平方公里，主要集中在北部沿河十二连城乡、布尔陶亥苏木、大路镇和龙口镇4个苏木乡镇的29个行政村;限制开发区占全旗总面积的29.8%，总面积2290.6平方公里，分布在北部沿河沙地和十里长川、纳林川、桲牛川以及桲牛川上游四道柳川和暖水川，涉及8个苏木乡镇1个街道办事处52个行政村;禁止开发区占全旗总面积的56.8%，总面积4362.9平方公里，分布在矿区、丘陵沟壑区和梁峁山区，涉及8个苏木乡镇4个街道办事处107个行政村;“三区”比例为13.4∶29.8∶56.8。
二、“三区”规划发展现状及存在问题
实施“三区”规划以来，准格尔旗现代农牧业发展程度有了很大提升、生态环境总体上取得了很大成就、农牧民生活水平整体有了提高。但在实施过程中，也产生了一些矛盾和问题，主要表现为限制开发区和禁止开发区基础设施薄弱、农牧民财产性收入不可持续等。从基础设施投入看，在限制开发区和禁止发展区内居住的农村人口还较多，近几年由于政策和资金上的限制，使得农牧业项目发展难度较大，资金难争取，项目难落实。部分农村人畜饮水困难、道路闭塞、公共卫生和环境较差、科技、文化和医疗卫生条件差。从人口素质看，在限制开发区和禁止发展区内居住的农村人口文化程度较低、年龄偏大、从业技能不足的劳动力居多，其中，小学及以下文化程度的占到53%以上，50周岁以上的占到60%以上，接受过从业技能培训的劳动力不足10%。从资源分布看，煤炭资源多数分布在禁止开发区，由于煤炭价格下降，导致纳日松镇、准格尔召镇等部分煤矿不投产，出现“煤炭企业不征地，农牧民不能发展”的尴尬局面，影响了这些地区的农牧业发展和农民增收。从移民情况看，全旗已设置采矿权660平方公里，矿区居民搬迁涉及10个产煤乡镇、街道，涉及约25000户。目前，全旗已累计搬迁12269户，采矿权范围内仍有12731户未搬迁;2007年-2010年（2011年后未实施），累计完成生态移民7812户，共涉及9个苏木乡镇49个行政村134个社，恢复生态面积1206平方公里。目前，累计安置生态移民4643户。由于移民自身文化程度偏低，缺乏一技之长，部分移民年龄偏大不适合培训等原因，致使就业非常困难。长期游离于城镇，社会问题不容乐观。从产业化水平看，没有形成具有一定规模的支柱产业，产业链条不完整，缺乏稳定的农产品精深加工企业，龙头企业带动效果不明显，农业产业化经营格局尚未真正形成，不能达到示范带动的预期效果。
三、解决措施及建议
在“三区”规划和充分考虑农民现状的条件下，实现“三农”的转型发展的问题，主要有以下几方面措施：
（一）因地制宜，有序推进生态移民工作
一是建议在今后实施生态移民时，要坚持“城乡统筹、集约发展”的原则，适度进行集中，不搞一刀切。针对不同地域水电路等基本生存条件的差异，在充分尊重农民自愿的前提下，结合实际情况，统筹布局，科学规划，逐步实施搬迁。二是适当调整补贴标准，扩大就业门路。搬迁补贴标准应每年根据物价上涨指数适当调整，坚持政府主导实施的原则，进一步强化移民就业培训，使移民切实掌握1-2门实用技术，拓宽就业门路。三是加快保障性住房建设与分配力度，解决移民住房问题。对签订协议并公证，一直都未领取补偿资金，要求认购统建房的移民户，应在政策确定范围内加快统建房的分配力度。对经济条件差，无力购买经济适用住房的移民户，以及搬迁进城后新婚家庭的移民户，政府应提供廉租房或公租房、移民新村（集中新建低层房屋）来解决他们的住房问题，解除其后顾之忧。四是要鼓励神华、伊泰、汇能等大型煤炭企业在回填复垦区域发展现代农牧业、特色种养殖业，吸纳当地农民就业。五是适当调整“三区”规划基础设施建设投入比例。根据禁止开发区及限制开发区面临的实际情况，本着政府主导、因地制宜、分类指导的原则，适当放宽对“两区”投入的限制，把投入到优化开发区的资金，切出部分资金投入到限制开发区和暂时无法实施移民搬迁的禁止开发区，适当在农牧水等项目上给予政策性倾斜，改善当地的生产、生活条件，改变居民行路难、吃水难、用电难、致富难的状况，让居住在“两区”的居民也能享受到改革发展的成果。
（二）统筹兼顾，保障企业和矿区居民基本利益
一是实施矿区搬迁应做到综合考虑，统筹兼顾，既要有利于推进企业发展和城乡一体化，又要结合“以工补农、以城促乡”的发展思路，更要从保障搬迁居民的生产、生活实际和长远利益出发，统筹规划、分步实施，以更完善的制度，更有效的政策性措施，从根本上解决搬迁居民的生活和出路问题，解决企民矛盾，维护社会稳定，促进和谐矿区建设。二是根据当前情况，应切实加强和改进征地管理，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障的基础上，应建立征地补偿标准动态调整机制。三是完善机制，提高搬迁居民的社会保障力度。我旗应建立矿区开发利益补偿和分享机制，将受影响农民统一纳入社保，矿企应接纳被征地农民自愿入股，与煤矿共同发展、共同致富。
（三）优化农牧业产业布局，挖掘内部增收潜力
一是建议将所有川畔（包括十里长川、纳林川、桲牛川以及桲牛川上游四道柳川和暖水川）列为优化开发区，以沿川为主，薛家湾、沙圪堵、龙口镇城郊作为补充，适度发展特色种养殖区，打造绿色有机小杂粮生产基地，绿色有机肉、蛋、奶生产基地，特色林果种植基地，绿色农畜产品生产加工基地;在生态条件较差的十二连城乡、布尔陶亥苏木的沙区，暖水乡发展沙棘、沙柳等林沙产业。二是要集中扶持壮大一批本土龙头企业，引进培育一批大型龙头企业，鼓励本地工商企业转型发展农牧业产业。通过产业化龙头企业，大力推进农畜产品工业化规模生产、精细化标准生产、市场化品牌生产，解决现代农牧业发展瓶颈问题。创新农牧业经营体系，促进农牧业经营主体的多元化，大力培育发展农牧民专业合作社、家庭农牧场、种养大户和农牧企业等，有序推进农牧业适度规模化、集约化与现代化。以全面农村牧区深化改革为契机，完善机制，盘活农村土地、林草地、宅基地等农村资源性资产的产权和经营方式。积极推进农村土地、林草地和宅基地流转、租赁、抵押、置换工作，逐步增加农民资产流转收益、租金、利息和股息金等财产性收入。
（四）加快技术创新，提高科技对农牧业的贡献率
一是要增加科技投入，鼓励技术创新和技术进步，加强生物技术、信息技术、耕作技术、节水灌溉等农牧业高新技术的研究开发，鼓励龙头企业开展新品种、新技术、新工艺的研发和应用。二是健全农牧业技术市场，提高技术服务能力，壮大农牧业科技人才队伍，加强技术推广应用，切实提升新成果转化率和实用技术到位率。三是以农牧业标准化示范基地建设为抓手，完善农产品质量安全全程控制和可追溯制度，推进标准化生产，提高农产品质量安全水平。开展质量管理体系和无公害农产品、绿色食品、有机农产品认证，带动农牧产品质量的全面提升和效益的提高。
（五）完善市场流通体系，强化产销衔接功能
一是加强市场体系建设。统筹考虑生产基地规模、交通区位、城镇人口、物流走向，加快产地批发市场、销地批发市场、城市农贸市场和社区商店等零售网点的市场体系建设和改造升级，完善内部现代化交易设施，建成高效、畅通、安全的流通平台。二是推进品牌建设。以准格尔旗独特自然资源环境和农牧业产品的优良品质为基础，以“绿色有机”为核心理念，通过支持龙头企业申报和推介驰名商标、名牌产品、原产地标记、农产品地理标志，形成“高原露”“巨合滩”“五家尧”等地域品牌，打造准格尔旗整体品牌形象。
（六）不断增加资金投入，加强农村牧区基础设施建设
一要继续增加对农牧业基本建设、农村牧区基础设施建设与生态环境保护建设的财政投资，且随着GDP的增长、财政收入的增加，用于农牧业与农村牧区的财政支出在总支出中的比重要以一个科学合理的速度不断增大。二要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地推进社会主义新农村新牧区建设。三要扩大公共财政覆盖农村牧区的范围，强化政府对农村牧区的公共服务，建立工业反哺农业、城市支持农村的长效机制。进一步强化农村牧区基础设施建设，加快乡村道路建设，发展农村牧区通信，继续完善农村牧区电网，逐步解决人畜饮水困难问题，全面落实农村牧区“十个全覆盖”工程。
（作者单位：鄂尔多斯市准格尔旗发展和改革局）
责任编辑：代建明
一、“三区”规划基本情况
2006年，准格尔旗将全旗7692平方公里土地进行了“三区”划分，即：地势平坦土壤肥沃的沿河地区确定为优化发展区，大力实施现代农牧业;生态环境恶劣的丘陵沟壑区确定为禁止发展区，实施人口转移恢复生态;其它地区确定为限制发展区。2009年修订后的农牧业“三区”规划中，优化开发区占全旗总面积的13.4%，总面积1029.5平方公里，主要集中在北部沿河十二连城乡、布尔陶亥苏木、大路镇和龙口镇4个苏木乡镇的29个行政村;限制开发区占全旗总面积的29.8%，总面积2290.6平方公里，分布在北部沿河沙地和十里长川、纳林川、桲牛川以及桲牛川上游四道柳川和暖水川，涉及8个苏木乡镇1个街道办事处52个行政村;禁止开发区占全旗总面积的56.8%，总面积4362.9平方公里，分布在矿区、丘陵沟壑区和梁峁山区，涉及8个苏木乡镇4个街道办事处107个行政村;“三区”比例为13.4∶29.8∶56.8。
二、“三区”规划发展现状及存在问题
实施“三区”规划以来，准格尔旗现代农牧业发展程度有了很大提升、生态环境总体上取得了很大成就、农牧民生活水平整体有了提高。但在实施过程中，也产生了一些矛盾和问题，主要表现为限制开发区和禁止开发区基础设施薄弱、农牧民财产性收入不可持续等。从基础设施投入看，在限制开发区和禁止发展区内居住的农村人口还较多，近几年由于政策和资金上的限制，使得农牧业项目发展难度较大，资金难争取，项目难落实。部分农村人畜饮水困难、道路闭塞、公共卫生和环境较差、科技、文化和医疗卫生条件差。从人口素质看，在限制开发区和禁止发展区内居住的农村人口文化程度较低、年龄偏大、从业技能不足的劳动力居多，其中，小学及以下文化程度的占到53%以上，50周岁以上的占到60%以上，接受过从业技能培训的劳动力不足10%。从资源分布看，煤炭资源多数分布在禁止开发区，由于煤炭价格下降，导致纳日松镇、准格尔召镇等部分煤矿不投产，出现“煤炭企业不征地，农牧民不能发展”的尴尬局面，影响了这些地区的农牧业发展和农民增收。从移民情况看，全旗已设置采矿权660平方公里，矿区居民搬迁涉及10个产煤乡镇、街道，涉及约25000户。目前，全旗已累计搬迁12269户，采矿权范围内仍有12731户未搬迁;2007年-2010年（2011年后未实施），累计完成生态移民7812户，共涉及9个苏木乡镇49个行政村134个社，恢复生态面积1206平方公里。目前，累计安置生态移民4643户。由于移民自身文化程度偏低，缺乏一技之长，部分移民年龄偏大不适合培训等原因，致使就业非常困难。长期游离于城镇，社会问题不容乐观。从产业化水平看，没有形成具有一定规模的支柱产业，产业链条不完整，缺乏稳定的农产品精深加工企业，龙头企业带动效果不明显，农业产业化经营格局尚未真正形成，不能达到示范带动的预期效果。
三、解决措施及建议
在“三区”规划和充分考虑农民现状的条件下，实现“三农”的转型发展的问题，主要有以下几方面措施：
（一）因地制宜，有序推进生态移民工作
一是建议在今后实施生态移民时，要坚持“城乡统筹、集约发展”的原则，适度进行集中，不搞一刀切。针对不同地域水电路等基本生存条件的差异，在充分尊重农民自愿的前提下，结合实际情况，统筹布局，科学规划，逐步实施搬迁。二是适当调整补贴标准，扩大就业门路。搬迁补贴标准应每年根据物价上涨指数适当调整，坚持政府主导实施的原则，进一步强化移民就业培训，使移民切实掌握1-2门实用技术，拓宽就业门路。三是加快保障性住房建设与分配力度，解决移民住房问题。对签订协议并公证，一直都未领取补偿资金，要求认购统建房的移民户，应在政策确定范围内加快统建房的分配力度。对经济条件差，无力购买经济适用住房的移民户，以及搬迁进城后新婚家庭的移民户，政府应提供廉租房或公租房、移民新村（集中新建低层房屋）来解决他们的住房问题，解除其后顾之忧。四是要鼓励神华、伊泰、汇能等大型煤炭企业在回填复垦区域发展现代农牧业、特色种养殖业，吸纳当地农民就业。五是适当调整“三区”规划基础设施建设投入比例。根据禁止开发区及限制开发区面临的实际情况，本着政府主导、因地制宜、分类指导的原则，适当放宽对“两区”投入的限制，把投入到优化开发区的资金，切出部分资金投入到限制开发区和暂时无法实施移民搬迁的禁止开发区，适当在农牧水等项目上给予政策性倾斜，改善当地的生产、生活条件，改变居民行路难、吃水难、用电难、致富难的状况，让居住在“两区”的居民也能享受到改革发展的成果。
（二）统筹兼顾，保障企业和矿区居民基本利益
一是实施矿区搬迁应做到综合考虑，统筹兼顾，既要有利于推进企业发展和城乡一体化，又要结合“以工补农、以城促乡”的发展思路，更要从保障搬迁居民的生产、生活实际和长远利益出发，统筹规划、分步实施，以更完善的制度，更有效的政策性措施，从根本上解决搬迁居民的生活和出路问题，解决企民矛盾，维护社会稳定，促进和谐矿区建设。二是根据当前情况，应切实加强和改进征地管理，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障的基础上，应建立征地补偿标准动态调整机制。三是完善机制，提高搬迁居民的社会保障力度。我旗应建立矿区开发利益补偿和分享机制，将受影响农民统一纳入社保，矿企应接纳被征地农民自愿入股，与煤矿共同发展、共同致富。
（三）优化农牧业产业布局，挖掘内部增收潜力
一是建议将所有川畔（包括十里长川、纳林川、桲牛川以及桲牛川上游四道柳川和暖水川）列为优化开发区，以沿川为主，薛家湾、沙圪堵、龙口镇城郊作为补充，适度发展特色种养殖区，打造绿色有机小杂粮生产基地，绿色有机肉、蛋、奶生产基地，特色林果种植基地，绿色农畜产品生产加工基地;在生态条件较差的十二连城乡、布尔陶亥苏木的沙区，暖水乡发展沙棘、沙柳等林沙产业。二是要集中扶持壮大一批本土龙头企业，引进培育一批大型龙头企业，鼓励本地工商企业转型发展农牧业产业。通过产业化龙头企业，大力推进农畜产品工业化规模生产、精细化标准生产、市场化品牌生产，解决现代农牧业发展瓶颈问题。创新农牧业经营体系，促进农牧业经营主体的多元化，大力培育发展农牧民专业合作社、家庭农牧场、种养大户和农牧企业等，有序推进农牧业适度规模化、集约化与现代化。以全面农村牧区深化改革为契机，完善机制，盘活农村土地、林草地、宅基地等农村资源性资产的产权和经营方式。积极推进农村土地、林草地和宅基地流转、租赁、抵押、置换工作，逐步增加农民资产流转收益、租金、利息和股息金等财产性收入。
（四）加快技术创新，提高科技对农牧业的贡献率
一是要增加科技投入，鼓励技术创新和技术进步，加强生物技术、信息技术、耕作技术、节水灌溉等农牧业高新技术的研究开发，鼓励龙头企业开展新品种、新技术、新工艺的研发和应用。二是健全农牧业技术市场，提高技术服务能力，壮大农牧业科技人才队伍，加强技术推广应用，切实提升新成果转化率和实用技术到位率。三是以农牧业标准化示范基地建设为抓手，完善农产品质量安全全程控制和可追溯制度，推进标准化生产，提高农产品质量安全水平。开展质量管理体系和无公害农产品、绿色食品、有机农产品认证，带动农牧产品质量的全面提升和效益的提高。
（五）完善市场流通体系，强化产销衔接功能
一是加强市场体系建设。统筹考虑生产基地规模、交通区位、城镇人口、物流走向，加快产地批发市场、销地批发市场、城市农贸市场和社区商店等零售网点的市场体系建设和改造升级，完善内部现代化交易设施，建成高效、畅通、安全的流通平台。二是推进品牌建设。以准格尔旗独特自然资源环境和农牧业产品的优良品质为基础，以“绿色有机”为核心理念，通过支持龙头企业申报和推介驰名商标、名牌产品、原产地标记、农产品地理标志，形成“高原露”“巨合滩”“五家尧”等地域品牌，打造准格尔旗整体品牌形象。
（六）不断增加资金投入，加强农村牧区基础设施建设
一要继续增加对农牧业基本建设、农村牧区基础设施建设与生态环境保护建设的财政投资，且随着GDP的增长、财政收入的增加，用于农牧业与农村牧区的财政支出在总支出中的比重要以一个科学合理的速度不断增大。二要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地推进社会主义新农村新牧区建设。三要扩大公共财政覆盖农村牧区的范围，强化政府对农村牧区的公共服务，建立工业反哺农业、城市支持农村的长效机制。进一步强化农村牧区基础设施建设，加快乡村道路建设，发展农村牧区通信，继续完善农村牧区电网，逐步解决人畜饮水困难问题，全面落实农村牧区“十个全覆盖”工程。
（作者单位：鄂尔多斯市准格尔旗发展和改革局）
责任编辑：代建明