论文部分内容阅读
摘要：公权力是指公共组织根据公共意志，组织、协调和控制社会与个人的力量（社会影响力），或者说是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。这个公共组织往往表现为各级政府部门和一些准公共组织等。
关键词：公权力；权力腐败
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-00-02
公权力腐败是指公权力的行使过程偏离法律和道德的约束，由为公共利益服务的工具转变为破坏公共秩序的力量。
一、权力腐败主要有两种表现形式
利用公权力谋取利益。有些公权力的行使者将公权力作为为自己牟取私利的工具。直接利用公权力谋求生活上的便利，如为家属亲友谋求制度规定以外的特殊照顾。另有一些人直接将公权力视为商品，进行权钱交易或权权交换，如陈良宇接受港商杨崧才贿赂，利用职权帮助其香港财捷投资有限公司获得合作经营上海闽江饭店，并在后来的拆迁补偿中获得2100万元的利益。
主动不作为。主动不作为指公职人员不履行应尽的义务。近些年，个别公职人员思想懈怠，工作严重脱离群众，不仅官僚气息十足，而且工作中怕惹麻烦、怕担责任，遇事互相推脱，玩忽职守。正如一些食品安全事件所暴露出政府监管不到位那样，不作为助长了损害国家利益的行为，纵容了危害群众生命财产安全的行为。
二、公权力腐败的特点
按所从事的职业分，腐败可以分为政府机关公职人员腐败、国有企业工作人员腐败等等。本文主要关注政府机关公职人员公权力腐败，它所具有的特点是：
公权力腐败主体中至少有一方是公职人员。由于公共组织的义务只能由公职人员履行。因此公权力腐败主体中至少有一方是公职人员。
公权力腐败的直接结果是导致社会秩序被破坏。对于公职人员来说，依法行使手中公权力是其应尽的义务。作为回报，公职人员可以享受法律赋予的有限权利。公权力腐败归根结底是公权力行使者希望得法定权利以外的收益。所以行使权力的过程也必须突破法律的约束。无论是哪种形式的公权力腐败，腐败的主体都必须要破坏现有的社会秩序。
三、公权力腐败的现状
公权力腐败案件数量大。据报道，近10年来，因腐败犯罪被判处重刑的省部级高官有100余人。截至2012年8月底，全国纪检监察机关共立案2.71万件，查实2.43万件，给予党纪政纪处分1.81万人，移送司法机关处理9794人。尽管这一事实可以表明我国反腐力度较大，但从里一个侧面看，腐败多发这一事实不能被忽略。
腐败分子向权钱色三位一体化趋势发展。这一特点反映出当今的腐败多以权力为筹码交易各种利益。为了保证公权力能够为公共利益服务，避免公权力主体的各种寻租行为，确保权力不被滥用，必须对公权力的行使进行制约。下面对现实中的几种公权力制约方式进行分析。
四、公权力制约公权力
在现有的行政管理体制下，对权力进行限制的主要方式是制约，即用相对更大的权力对较小的权力进行限制和看管，确保其不被滥用。让我们结合实际举一个例子：
公务员A为了获得更大的晋升空间、更好的发展前景，希望从某市的B’机关调入B机关。此时，B机关也就有了批准或拒绝A进入该机关工作的权力。由于这次人事变动关系到A的个人利益，因此B机关也就有了权力寻租空间。为了避免人事调动过程中权力的非正常行使，该市规定：公务员在该市各机关间的调动必须经市人事局C处审批。C处有依照相关政策对调动进行审查的权力，它可以对各行政机关批准人员调动的权利进行有效地制约，可以避免寻租现象的发生。但同理，C处目前也具备了相应的寻租空间。为制约C处的权力，人事局决定C处必须将审批意见报主管局长D再次审批。
上面的例子中提到的权力依次设为：权力B、权力C，权力D。权力C可以审查B单位作出的决定，同时权力D可以审查权力C作出的审批决定，因此按照权力制约的层级可以得到：权力B<权力C<权力D。根据这一结论可构建一个模型：
在这个模型中可以很容易的推理出：权力D同样需要更大权力地制约，因此可以想象，栅栏的层数应该是无穷尽的；或者栅栏的层数有尽头（设为N层，对应权力N），但必须保证权力N能严格按照政策法规，大公无私的行使自己的权力。
五、制度制约
制度的存在给权力划定了行使轨迹。但制度存在失灵的可能性。所谓制度失灵指制度不能发挥应有作用对权力加以限制。
假设某市一行政机构为垂直管理单位。该单位区县分局负责查处法定职权范围内发现的违法行为。在处罚过程中，分局有较大的自由裁量权，可根据对违法行为的主观判断，进行1000至10000元的罚款处罚。市级机关发现，区县分局在处罚时标准不统一，对违法情节类似的行为采取不同的自由裁量结果，出现了行政处罚显失公正的现象。为了规范区县分局公权力行使的过程，避免任意进行自由裁量，市级机关根据调研结果，将违法行为按性质、对社会的影响等因素进行分类，同时将自由裁量划分为多个等次，并规定了每类行为对应的处罚等次。市级机关要求区县执法部门每作出一次行政处罚前都要将处理意见报市级机关审核。
制度推行之后，区县在进行行政处罚时有了统一的标准，公权力要按照制度规定行使。但是，在这个例子中，制度的运行要靠市级机关对区县分局的权威，即：市级机关要求区县分局必须按照制度规定进行行政处罚。这种行政权威也可以被视为一种公权力。但当市级机关出于某些原因故意纵容个别案件突破制度约束，或直接受益区县分局突破制度约束，制度运行便失去了保障，也就丧失了对公权力进行监督的能力。
我們依然可以用栅栏式模型分析制度失灵情况。可分为两种子模式：
1.权力保障制度运行的模式。权力A被制度A所限制；权力B保障制度A的有效运转；权力C限制权力B；权力D限制权力C……
2.权力和制度交替制约的模式。权力A由制度A约束；权力B保障制度A实施；制度B约束权力B；权力C保障制度B。 从上面的分析中我们可以的出两个结论：一是权力无法绝对有效地约束权力。二是制度可能能够约束权力。但制度的行使不能以权力为唯一保障。
六、应对公权力腐败的对策
为了使研究简化，现在假设对权力监督失灵的概率是a，且a<1。根据统计学的有关理论，几个独立事物共同出现的概率是他们单独出现概率的乘积。如：抛掷一枚硬币落地后为正面的概率为50%，那么抛掷两枚硬币，且两枚落地后均为正面的概率为50%×50%=25%。这里说的独立事件指事件A的发生对事件B发生的概率没有影响。
这时，我们可以想到，由于权力监督失灵的概率a<1，那么如果每次权力监督失灵都是独立事件，因此每次对权力的监督均告失灵的概率为a×a……=an。可以看出，社会上权力监督越多，所有监督均失灵的概率就越小，当权力的监督趋于无限多时，失灵的概率趋于0。
现在一种减少权力监督失灵可能性的方法被设计出来。我们可以建立这样一种监督体系：在某项权力运行的过程中，有多种权力对其进行监督，每个监督主体都可以被看作一个独立事件，各自出现监督失灵的概率不受其它监督主体影响。这样，只要有一个监督主体能够正常發挥作用就能避免被监督的权力导致腐败。
七、再分析栅栏模式的局限性
首先，在栅栏模式中，每种监督权力的失灵并不是独立事件，它们必然受到其它监督权力的影响。设想较小的监督权力是否能正常行使很大程度依靠较大监督权力是否存在腐败意图。试想当权力D产生腐败后，为了达到腐败目的即确保权力B能够成功腐败，必然要迫使权力C放弃监督权。因此权力C能否正常发挥监督职能，很大程度上取决于权力D的运行状况。
第二，较大监督权力的正常行使不一定能保证较小权力正常行使。权力D不一定能及时发现权力C产生的腐败。现实的情况即可说明这一情况：尽管中央对腐败深恶痛绝，并一贯重视打击腐败行为，但腐败却依然发生。可见，种种原因导致上层是无法绝对及时准确地发现下级腐败的。
八、对制度的思考
对权力监督的分析进行到这里，我们不得不对制度进行全面的思考。如果上面推理是正确的，那么权力监督的制度应该是这样的：
1.制度不能依靠某个人或组织的权威而存在。制度实际上是明确了社会全体成员的权利。这些权利受到法律保护。任何违反制度侵害权力的行为都必须要受到法律的制裁。
2.制度应当确立监督主体的合法监督地位，并保障监督的有效实施。首先，制度应当允许各种监督力量的存在。第二，制度应当保护这些监督力量不受行政权力行使者的打压。第三，保障每种监督主体不受其他监督主体的打压。最后，还应当规范民间监督力量行为的正当性，要对妖言惑众者加以严惩。
3.制度必须保证每种监督能够独立发挥作用。独立发挥作用是指监督主体具有独立地位，对公权力监督行为的实施不受其他因素限制和约束。保证公权力监督有效性的首要因素不是监督主体的数量，而是监督主体能够独立发挥作用。监督主体能够独立发挥作用是保证对公权力监督有效性的充分条件。当多个监督主体受到同一主导者的限制时，当主导者的价值观趋向于铲除公权力腐败，监督主体可以正常发挥监督作用；但当主导者趋于包庇腐败行为时，它所包含的监督主体即便数量众多，也都很难发挥作用。
4.制度必须确保公权力的有关信息被人所知。上文中的内容对监督主体如何存在进行了说明。但只保证存在的状态是远远不够的，它仅仅建立了公权力监督系统的硬件设施。监督主体存在的目的是要实现对公权力腐败现象进行揭露。这一职能的发挥，必须要通过对公权力行使过程产生的一系列信息进行分析辨别来实现。因此如果没有信息，监督主体形同虚设，就如同工厂建立了完整的生产线但却没有原材料。在行政过程中，行政机关有能力主动对一些信息进行隐瞒，躲避监督。所以，应建立更加完善的信息公开制度，确保行政过程的信息可以被公众所知。
5.制度必须建立控诉公权力腐败的途径。控诉就是在发现公权力腐败后，开始对腐败行为进行纠正的过程。控诉可以被比喻成整个监督过程的咽喉。只有通过对腐败行为的控诉，才能使铲除腐败的目的变成现实。
关键词：公权力；权力腐败
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-00-02
公权力腐败是指公权力的行使过程偏离法律和道德的约束，由为公共利益服务的工具转变为破坏公共秩序的力量。
一、权力腐败主要有两种表现形式
利用公权力谋取利益。有些公权力的行使者将公权力作为为自己牟取私利的工具。直接利用公权力谋求生活上的便利，如为家属亲友谋求制度规定以外的特殊照顾。另有一些人直接将公权力视为商品，进行权钱交易或权权交换，如陈良宇接受港商杨崧才贿赂，利用职权帮助其香港财捷投资有限公司获得合作经营上海闽江饭店，并在后来的拆迁补偿中获得2100万元的利益。
主动不作为。主动不作为指公职人员不履行应尽的义务。近些年，个别公职人员思想懈怠，工作严重脱离群众，不仅官僚气息十足，而且工作中怕惹麻烦、怕担责任，遇事互相推脱，玩忽职守。正如一些食品安全事件所暴露出政府监管不到位那样，不作为助长了损害国家利益的行为，纵容了危害群众生命财产安全的行为。
二、公权力腐败的特点
按所从事的职业分，腐败可以分为政府机关公职人员腐败、国有企业工作人员腐败等等。本文主要关注政府机关公职人员公权力腐败，它所具有的特点是：
公权力腐败主体中至少有一方是公职人员。由于公共组织的义务只能由公职人员履行。因此公权力腐败主体中至少有一方是公职人员。
公权力腐败的直接结果是导致社会秩序被破坏。对于公职人员来说，依法行使手中公权力是其应尽的义务。作为回报，公职人员可以享受法律赋予的有限权利。公权力腐败归根结底是公权力行使者希望得法定权利以外的收益。所以行使权力的过程也必须突破法律的约束。无论是哪种形式的公权力腐败，腐败的主体都必须要破坏现有的社会秩序。
三、公权力腐败的现状
公权力腐败案件数量大。据报道，近10年来，因腐败犯罪被判处重刑的省部级高官有100余人。截至2012年8月底，全国纪检监察机关共立案2.71万件，查实2.43万件，给予党纪政纪处分1.81万人，移送司法机关处理9794人。尽管这一事实可以表明我国反腐力度较大，但从里一个侧面看，腐败多发这一事实不能被忽略。
腐败分子向权钱色三位一体化趋势发展。这一特点反映出当今的腐败多以权力为筹码交易各种利益。为了保证公权力能够为公共利益服务，避免公权力主体的各种寻租行为，确保权力不被滥用，必须对公权力的行使进行制约。下面对现实中的几种公权力制约方式进行分析。
四、公权力制约公权力
在现有的行政管理体制下，对权力进行限制的主要方式是制约，即用相对更大的权力对较小的权力进行限制和看管，确保其不被滥用。让我们结合实际举一个例子：
公务员A为了获得更大的晋升空间、更好的发展前景，希望从某市的B’机关调入B机关。此时，B机关也就有了批准或拒绝A进入该机关工作的权力。由于这次人事变动关系到A的个人利益，因此B机关也就有了权力寻租空间。为了避免人事调动过程中权力的非正常行使，该市规定：公务员在该市各机关间的调动必须经市人事局C处审批。C处有依照相关政策对调动进行审查的权力，它可以对各行政机关批准人员调动的权利进行有效地制约，可以避免寻租现象的发生。但同理，C处目前也具备了相应的寻租空间。为制约C处的权力，人事局决定C处必须将审批意见报主管局长D再次审批。
上面的例子中提到的权力依次设为：权力B、权力C，权力D。权力C可以审查B单位作出的决定，同时权力D可以审查权力C作出的审批决定，因此按照权力制约的层级可以得到：权力B<权力C<权力D。根据这一结论可构建一个模型：
在这个模型中可以很容易的推理出：权力D同样需要更大权力地制约，因此可以想象，栅栏的层数应该是无穷尽的；或者栅栏的层数有尽头（设为N层，对应权力N），但必须保证权力N能严格按照政策法规，大公无私的行使自己的权力。
五、制度制约
制度的存在给权力划定了行使轨迹。但制度存在失灵的可能性。所谓制度失灵指制度不能发挥应有作用对权力加以限制。
假设某市一行政机构为垂直管理单位。该单位区县分局负责查处法定职权范围内发现的违法行为。在处罚过程中，分局有较大的自由裁量权，可根据对违法行为的主观判断，进行1000至10000元的罚款处罚。市级机关发现，区县分局在处罚时标准不统一，对违法情节类似的行为采取不同的自由裁量结果，出现了行政处罚显失公正的现象。为了规范区县分局公权力行使的过程，避免任意进行自由裁量，市级机关根据调研结果，将违法行为按性质、对社会的影响等因素进行分类，同时将自由裁量划分为多个等次，并规定了每类行为对应的处罚等次。市级机关要求区县执法部门每作出一次行政处罚前都要将处理意见报市级机关审核。
制度推行之后，区县在进行行政处罚时有了统一的标准，公权力要按照制度规定行使。但是，在这个例子中，制度的运行要靠市级机关对区县分局的权威，即：市级机关要求区县分局必须按照制度规定进行行政处罚。这种行政权威也可以被视为一种公权力。但当市级机关出于某些原因故意纵容个别案件突破制度约束，或直接受益区县分局突破制度约束，制度运行便失去了保障，也就丧失了对公权力进行监督的能力。
我們依然可以用栅栏式模型分析制度失灵情况。可分为两种子模式：
1.权力保障制度运行的模式。权力A被制度A所限制；权力B保障制度A的有效运转；权力C限制权力B；权力D限制权力C……
2.权力和制度交替制约的模式。权力A由制度A约束；权力B保障制度A实施；制度B约束权力B；权力C保障制度B。 从上面的分析中我们可以的出两个结论：一是权力无法绝对有效地约束权力。二是制度可能能够约束权力。但制度的行使不能以权力为唯一保障。
六、应对公权力腐败的对策
为了使研究简化，现在假设对权力监督失灵的概率是a，且a<1。根据统计学的有关理论，几个独立事物共同出现的概率是他们单独出现概率的乘积。如：抛掷一枚硬币落地后为正面的概率为50%，那么抛掷两枚硬币，且两枚落地后均为正面的概率为50%×50%=25%。这里说的独立事件指事件A的发生对事件B发生的概率没有影响。
这时，我们可以想到，由于权力监督失灵的概率a<1，那么如果每次权力监督失灵都是独立事件，因此每次对权力的监督均告失灵的概率为a×a……=an。可以看出，社会上权力监督越多，所有监督均失灵的概率就越小，当权力的监督趋于无限多时，失灵的概率趋于0。
现在一种减少权力监督失灵可能性的方法被设计出来。我们可以建立这样一种监督体系：在某项权力运行的过程中，有多种权力对其进行监督，每个监督主体都可以被看作一个独立事件，各自出现监督失灵的概率不受其它监督主体影响。这样，只要有一个监督主体能够正常發挥作用就能避免被监督的权力导致腐败。
七、再分析栅栏模式的局限性
首先，在栅栏模式中，每种监督权力的失灵并不是独立事件，它们必然受到其它监督权力的影响。设想较小的监督权力是否能正常行使很大程度依靠较大监督权力是否存在腐败意图。试想当权力D产生腐败后，为了达到腐败目的即确保权力B能够成功腐败，必然要迫使权力C放弃监督权。因此权力C能否正常发挥监督职能，很大程度上取决于权力D的运行状况。
第二，较大监督权力的正常行使不一定能保证较小权力正常行使。权力D不一定能及时发现权力C产生的腐败。现实的情况即可说明这一情况：尽管中央对腐败深恶痛绝，并一贯重视打击腐败行为，但腐败却依然发生。可见，种种原因导致上层是无法绝对及时准确地发现下级腐败的。
八、对制度的思考
对权力监督的分析进行到这里，我们不得不对制度进行全面的思考。如果上面推理是正确的，那么权力监督的制度应该是这样的：
1.制度不能依靠某个人或组织的权威而存在。制度实际上是明确了社会全体成员的权利。这些权利受到法律保护。任何违反制度侵害权力的行为都必须要受到法律的制裁。
2.制度应当确立监督主体的合法监督地位，并保障监督的有效实施。首先，制度应当允许各种监督力量的存在。第二，制度应当保护这些监督力量不受行政权力行使者的打压。第三，保障每种监督主体不受其他监督主体的打压。最后，还应当规范民间监督力量行为的正当性，要对妖言惑众者加以严惩。
3.制度必须保证每种监督能够独立发挥作用。独立发挥作用是指监督主体具有独立地位，对公权力监督行为的实施不受其他因素限制和约束。保证公权力监督有效性的首要因素不是监督主体的数量，而是监督主体能够独立发挥作用。监督主体能够独立发挥作用是保证对公权力监督有效性的充分条件。当多个监督主体受到同一主导者的限制时，当主导者的价值观趋向于铲除公权力腐败，监督主体可以正常发挥监督作用；但当主导者趋于包庇腐败行为时，它所包含的监督主体即便数量众多，也都很难发挥作用。
4.制度必须确保公权力的有关信息被人所知。上文中的内容对监督主体如何存在进行了说明。但只保证存在的状态是远远不够的，它仅仅建立了公权力监督系统的硬件设施。监督主体存在的目的是要实现对公权力腐败现象进行揭露。这一职能的发挥，必须要通过对公权力行使过程产生的一系列信息进行分析辨别来实现。因此如果没有信息，监督主体形同虚设，就如同工厂建立了完整的生产线但却没有原材料。在行政过程中，行政机关有能力主动对一些信息进行隐瞒，躲避监督。所以，应建立更加完善的信息公开制度，确保行政过程的信息可以被公众所知。
5.制度必须建立控诉公权力腐败的途径。控诉就是在发现公权力腐败后，开始对腐败行为进行纠正的过程。控诉可以被比喻成整个监督过程的咽喉。只有通过对腐败行为的控诉，才能使铲除腐败的目的变成现实。