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摘 要：以西部民族地区的青海省大通县为例，介绍近年来当地农村土地流转的现状，阐述培育主体、扶持产业、创新机制、跟进服务等主要做法以及取得的成效，在此基础上分析土地流转过程中存在的主要问题，并提出今后的发展思路。
关键词：西部；民族地区；农村；土地流转；现状；发展思路
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）21-0033-02
自20 世纪80 年代末期以来，全国各地自发开展了一系列土地流转的创新实践，其目的都是为了克服家庭分散经营引发的生产低效率问题。2003年3 月，《农村土地承包法》颁布实施，其中相关的条款为此后的土地流转实践提供了必要的法律基础。2005 年3 月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，又为后来的土地流转管理工作提供了具体的指导办法[1]。大通县作为西部民族地区的国家级贫困县，在近几年的土地流转工作中，不断探索农村土地流转的新思路、新方法，促进了农民增收，提高了当地农村经济整体实力。自2013年5月份开始，笔者和大通县农经站有关人员对全县农村土地流转情况进行了专门调研，在掌握了土地流转现状、主要做法和成效的基础上，分析了存在的问题并提出了今后的发展思路。
一、大通县农村土地流转和规模经营现状
大通县为回族、土族自治县，总面积3 093平方公里，现辖9镇11乡，289个行政村，1 070个自然村，农业人口35.6万人，耕地面积68.9万亩，机动地面积13 648亩，占总耕地面积的2%。截至目前，全县土地流转总面积为50 050.78亩，涉及户数14 374户，实现土地流转收益1 707.13万元，占总耕地面积的7.26%。其中：租赁、转包、转让、互换、入股面积分别达到24 926.36亩、17 433亩、2 091亩、548亩、4 242.42亩。土地规模经营面积24 926.36亩。土地流转带动形成优质无公害蔬菜基地11 000亩（其中已建成高标准设施农业示范园区租赁土地7 658亩）。据调查，在流转中农民可获得双重收入：一是土地租金收入，一般每亩纯收入730元，普遍高于其过去种粮纯收入；二是农民就近到农业园区和外出务工收入，就地务工一般年收入1万元，外出务工1.5～2万元。
二、大通县农村土地流转的主要做法
1.培育主体。全县积极扶持龙头、引进业主、培育大户、发展农民专业合作社，通过培育农业生产经营主体，带动土地流转。据统计，全县目前共有省、市、县级龙头企业33家，各类专业合作社319个。企业、合作社、业主以租赁为主要方式流转土地达2.4万亩以上。
2.创新机制。2009年以来，在双新公路沿线的长宁、黄家寨、桥头、塔尔、新庄5个镇，建成了12个现代农业示范园区，通过策划项目招商引资，推行了土地规模经营。加强了土地流转过程中的政策研究，积极探索土地流转新机制、新途径，通过土地流转，实现土地规模开发、集约经营。农民在自己的土地上既可以作为农民工人领取工资，又可作为土地转出方，坐收地租，实现双重收益。
3.跟进服务。加强流转服务和经营权管理，特别是针对企业、业主在流转农民土地过程中人地两疏、协商繁琐的实际情况，政府及相关部门加强跟进服务，变业主找地为集中土地招商，跟踪开展服务，对土地流转过程中土地成片、流转方式、农民权益保护等问题作了明确规定。在塔尔、景阳等六个乡镇建立了土地流转服务中心，在企业流转土地过程中，縣级农业主管部门、镇村社干部发动群众将土地承包经营权集中委托流转，农户逐户与村土地流转合作社签订土地流转租赁合同书，合作社再与公司签订流转合同，县政府与镇政府主管部门共同审核流转合同条款，保证农民权益不受损害。
三、土地流转取得的成效
1.推动了产业结构调整。大通县在稳定粮食生产的同时，通过土地流转和挖潜改造，突出特色产业的培育和开发，狠抓基地建设，不断提高经济作物和特色农产品的种植面积，既考虑农产品的品种结构、品质结构，又结合各乡镇的实际情况，避免结构类同，形成了别具一格的镇域特色农业，有力地促进了农业产业结构调整。
2.扩大了规模经营。土地流转克服了小规模家庭经营的局限性，有利于土地的充分利用。几年来，全县共引进山东、北京、宁夏等外地种植能人或企业，建立示范园区12个，流转面积达7 658亩，通过土地流转合作社，与2 227户村民签订了十至三十年土地流转合同。 通过土地流转的方式，一是把零散的土地使用权从千家万户农民手中集中连片，使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理”的发展道路；二是加大了农业机械化推广力度，促进了农业机械化耕作水平，实现了集约化经营，有效促进了现代农业的发展；三是通过引进工商资本、社会资本进入农业基地，带动了农业龙头企业的发展。
3.促进了农民就业和增收。农村土地流转有利于农村劳动力向二、三产业转移，促进了城乡二元结构的有效改善，同时也加速了农业结构的调整和优化，促进了县域农业特色经济的建设和发展。以塔尔镇为核心的同创、佳兴、丰源等现代农业示范园区，自2009年至今引进12个业主租赁农村土地7 658亩，发展蔬菜、花卉、水果等农业产业，大力促进了该镇农业结构调整和农民增收。
四、土地流转中存在的问题和建议
1.土地规模化流转存在着政策困难。在规模化经营中，个别农民由于认识程度不一，或者受其他一些因素的影响，以致在周围绝大多数农户都接受的情况下，不愿将土地流转出来，影响规模化经营项目的规划和实施，成为土地流转的“钉子户”。而现行土地承包政策又赋予了农民长久不变的经营权，并列为农民享有的物权之一，不能采取强制措施促成土地成片流转，村规民约等形式约束效果也不佳，影响了规模经营发展。
2.土地承包经营权流转最长期限有待作出规定。国家有关政策赋予了农民长久不变的土地承包经营权。在土地流转合同签订过程中，由于涉及租金支付等问题，需要约定实际流转期限。如任由双方协商，可能会出现超过土地承包剩余期限或无限期的情况，势必影响今后国家政策的调整和执行。有待出台一个关于流转最长期限的指导意见，如三十年或五十年。 3.建立农村土地流转申请制度或风险保证金制度。大通县有部分农户私下进行土地流转时主管部门不知情，出现流转纠纷后才找到政府要求解决，个别业主因经营不善，拖欠农户租金，复耕困难的情况也曾发生。建议建立流转申请制度，加大对农业业主的资质审查力度，例如，对流转面积100亩以上的，由业主提出流转土地申请，镇土地承包合同管理部门本着地方经济发展与农民权益保护兼顾的原则对业主的经营实力、经济实力、工商档案以及诚信记录进行审查后予以批复，并报县土地承包主管部门备案。流转面积500亩以上的由县土地承包合同管理部门审查后批复。在签订土地流转合同时，要求业主方按一定比例交纳流转风险保证金，专户储存，用于解决复耕问题，确保农民的土地流转权益最大限度不受侵害。
五、今后的发展思路
1.进一步强化土地流转，强化宏观调控。农村土地流转市场中，土地的供求双方均以利益最大化为目标，容易产生盲目和失范行为，引发负面效应，需要政府发挥宏观调节作用，对农地流转实施有效的宏观管理[2]。建议全县二十个乡镇建立土地流转服务中心，并依托乡镇土地流转服务中心，负责土地流转的登记备案、流转合同、档案管理等工作。以村两委会为依托成立土地流转管理小组。充分发挥土地流转合作社的作用，以租赁的方式集中流转土地，确保设施农业建设用地。
2.深化土地流转社会稳定风险评估机制。通过建立和深化风险评估机制，从源头上预防和减少土地流转实施過程中可能产生的不稳定因素，将土地流转社会稳定风险评估列入各级政府决策程序。科学完善评估办法，进一步明确土地流转风险评估的范围、评估程序等内容，全面做好土地流转风险评估机制试点的落实工作。同时，建立适合本地区的农村土地承包管理现状和纠纷特点的仲裁程序、仲裁方法、仲裁工作规程和仲裁机制，提高依法仲裁农村土地承包经营纠纷的能力，有效化解土地流转影响社会稳定的各类隐患[3]。
3.加强政府引导。出台优惠政策，打造土地流转示范点，带动周边地区进行土地流转。全县现代农业示范园在近几年的发展中，市、县两级高度重视，给予了园区一系列的优惠和奖励政策。在今后的发展当中，应加大国土、林业、规划、工商、税务等部门根据相应职能给予政策扶持。通过各部门的支持，使全县的土地流转规模越来越大，成为具有较强示范带动性的土地流转典型。正确引导工商资本参与土地流转的行为，既要发挥工商资本带动农业转型升级、促进农民就业增收的积极作用，也要防止其与农民争利甚至侵害农民土地利益的行为，坚决制止工商企业流转土地后直接或变相改变土地农业用途的行为[4]。
4.调整优化产业重点和布局。用市场管理理念提高农村土地流转的时效，把产业结构调整、特色主导产业与规模经营和标准化经营有机的结合起来，让农村大户、农民专业合作经济组织、产业化龙头企业直接参与农村的土地流转市场。广泛吸纳社会资金的投入，引进市场化管理模式、标准化生产方式，最终形成农业生产和农产品流通分层次对接，达到农业大生产、大流通的生产方式。
参考文献：
[1] 黄祖辉，王朋.农村土地流转：现状、问题及对策[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2008，（2）：38-47.
[2] 刘艳芳.浅谈农村土地流转的渠道与途径[J].农业经济，2011，（3）：59-60.
[3] 鲜开林.大连市农村土地流转调查报告[J].农业经济问题，2010，（2）：76-80.
[4] 黄延信，张海阳，李伟毅，刘强.农村土地流转状况调查与思考[J].农业经济问题，2011，（5）：4-8.
[责任编辑 刘娇娇]
关键词：西部；民族地区；农村；土地流转；现状；发展思路
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）21-0033-02
自20 世纪80 年代末期以来，全国各地自发开展了一系列土地流转的创新实践，其目的都是为了克服家庭分散经营引发的生产低效率问题。2003年3 月，《农村土地承包法》颁布实施，其中相关的条款为此后的土地流转实践提供了必要的法律基础。2005 年3 月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，又为后来的土地流转管理工作提供了具体的指导办法[1]。大通县作为西部民族地区的国家级贫困县，在近几年的土地流转工作中，不断探索农村土地流转的新思路、新方法，促进了农民增收，提高了当地农村经济整体实力。自2013年5月份开始，笔者和大通县农经站有关人员对全县农村土地流转情况进行了专门调研，在掌握了土地流转现状、主要做法和成效的基础上，分析了存在的问题并提出了今后的发展思路。
一、大通县农村土地流转和规模经营现状
大通县为回族、土族自治县，总面积3 093平方公里，现辖9镇11乡，289个行政村，1 070个自然村，农业人口35.6万人，耕地面积68.9万亩，机动地面积13 648亩，占总耕地面积的2%。截至目前，全县土地流转总面积为50 050.78亩，涉及户数14 374户，实现土地流转收益1 707.13万元，占总耕地面积的7.26%。其中：租赁、转包、转让、互换、入股面积分别达到24 926.36亩、17 433亩、2 091亩、548亩、4 242.42亩。土地规模经营面积24 926.36亩。土地流转带动形成优质无公害蔬菜基地11 000亩（其中已建成高标准设施农业示范园区租赁土地7 658亩）。据调查，在流转中农民可获得双重收入：一是土地租金收入，一般每亩纯收入730元，普遍高于其过去种粮纯收入；二是农民就近到农业园区和外出务工收入，就地务工一般年收入1万元，外出务工1.5～2万元。
二、大通县农村土地流转的主要做法
1.培育主体。全县积极扶持龙头、引进业主、培育大户、发展农民专业合作社，通过培育农业生产经营主体，带动土地流转。据统计，全县目前共有省、市、县级龙头企业33家，各类专业合作社319个。企业、合作社、业主以租赁为主要方式流转土地达2.4万亩以上。
2.创新机制。2009年以来，在双新公路沿线的长宁、黄家寨、桥头、塔尔、新庄5个镇，建成了12个现代农业示范园区，通过策划项目招商引资，推行了土地规模经营。加强了土地流转过程中的政策研究，积极探索土地流转新机制、新途径，通过土地流转，实现土地规模开发、集约经营。农民在自己的土地上既可以作为农民工人领取工资，又可作为土地转出方，坐收地租，实现双重收益。
3.跟进服务。加强流转服务和经营权管理，特别是针对企业、业主在流转农民土地过程中人地两疏、协商繁琐的实际情况，政府及相关部门加强跟进服务，变业主找地为集中土地招商，跟踪开展服务，对土地流转过程中土地成片、流转方式、农民权益保护等问题作了明确规定。在塔尔、景阳等六个乡镇建立了土地流转服务中心，在企业流转土地过程中，縣级农业主管部门、镇村社干部发动群众将土地承包经营权集中委托流转，农户逐户与村土地流转合作社签订土地流转租赁合同书，合作社再与公司签订流转合同，县政府与镇政府主管部门共同审核流转合同条款，保证农民权益不受损害。
三、土地流转取得的成效
1.推动了产业结构调整。大通县在稳定粮食生产的同时，通过土地流转和挖潜改造，突出特色产业的培育和开发，狠抓基地建设，不断提高经济作物和特色农产品的种植面积，既考虑农产品的品种结构、品质结构，又结合各乡镇的实际情况，避免结构类同，形成了别具一格的镇域特色农业，有力地促进了农业产业结构调整。
2.扩大了规模经营。土地流转克服了小规模家庭经营的局限性，有利于土地的充分利用。几年来，全县共引进山东、北京、宁夏等外地种植能人或企业，建立示范园区12个，流转面积达7 658亩，通过土地流转合作社，与2 227户村民签订了十至三十年土地流转合同。 通过土地流转的方式，一是把零散的土地使用权从千家万户农民手中集中连片，使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理”的发展道路；二是加大了农业机械化推广力度，促进了农业机械化耕作水平，实现了集约化经营，有效促进了现代农业的发展；三是通过引进工商资本、社会资本进入农业基地，带动了农业龙头企业的发展。
3.促进了农民就业和增收。农村土地流转有利于农村劳动力向二、三产业转移，促进了城乡二元结构的有效改善，同时也加速了农业结构的调整和优化，促进了县域农业特色经济的建设和发展。以塔尔镇为核心的同创、佳兴、丰源等现代农业示范园区，自2009年至今引进12个业主租赁农村土地7 658亩，发展蔬菜、花卉、水果等农业产业，大力促进了该镇农业结构调整和农民增收。
四、土地流转中存在的问题和建议
1.土地规模化流转存在着政策困难。在规模化经营中，个别农民由于认识程度不一，或者受其他一些因素的影响，以致在周围绝大多数农户都接受的情况下，不愿将土地流转出来，影响规模化经营项目的规划和实施，成为土地流转的“钉子户”。而现行土地承包政策又赋予了农民长久不变的经营权，并列为农民享有的物权之一，不能采取强制措施促成土地成片流转，村规民约等形式约束效果也不佳，影响了规模经营发展。
2.土地承包经营权流转最长期限有待作出规定。国家有关政策赋予了农民长久不变的土地承包经营权。在土地流转合同签订过程中，由于涉及租金支付等问题，需要约定实际流转期限。如任由双方协商，可能会出现超过土地承包剩余期限或无限期的情况，势必影响今后国家政策的调整和执行。有待出台一个关于流转最长期限的指导意见，如三十年或五十年。 3.建立农村土地流转申请制度或风险保证金制度。大通县有部分农户私下进行土地流转时主管部门不知情，出现流转纠纷后才找到政府要求解决，个别业主因经营不善，拖欠农户租金，复耕困难的情况也曾发生。建议建立流转申请制度，加大对农业业主的资质审查力度，例如，对流转面积100亩以上的，由业主提出流转土地申请，镇土地承包合同管理部门本着地方经济发展与农民权益保护兼顾的原则对业主的经营实力、经济实力、工商档案以及诚信记录进行审查后予以批复，并报县土地承包主管部门备案。流转面积500亩以上的由县土地承包合同管理部门审查后批复。在签订土地流转合同时，要求业主方按一定比例交纳流转风险保证金，专户储存，用于解决复耕问题，确保农民的土地流转权益最大限度不受侵害。
五、今后的发展思路
1.进一步强化土地流转，强化宏观调控。农村土地流转市场中，土地的供求双方均以利益最大化为目标，容易产生盲目和失范行为，引发负面效应，需要政府发挥宏观调节作用，对农地流转实施有效的宏观管理[2]。建议全县二十个乡镇建立土地流转服务中心，并依托乡镇土地流转服务中心，负责土地流转的登记备案、流转合同、档案管理等工作。以村两委会为依托成立土地流转管理小组。充分发挥土地流转合作社的作用，以租赁的方式集中流转土地，确保设施农业建设用地。
2.深化土地流转社会稳定风险评估机制。通过建立和深化风险评估机制，从源头上预防和减少土地流转实施過程中可能产生的不稳定因素，将土地流转社会稳定风险评估列入各级政府决策程序。科学完善评估办法，进一步明确土地流转风险评估的范围、评估程序等内容，全面做好土地流转风险评估机制试点的落实工作。同时，建立适合本地区的农村土地承包管理现状和纠纷特点的仲裁程序、仲裁方法、仲裁工作规程和仲裁机制，提高依法仲裁农村土地承包经营纠纷的能力，有效化解土地流转影响社会稳定的各类隐患[3]。
3.加强政府引导。出台优惠政策，打造土地流转示范点，带动周边地区进行土地流转。全县现代农业示范园在近几年的发展中，市、县两级高度重视，给予了园区一系列的优惠和奖励政策。在今后的发展当中，应加大国土、林业、规划、工商、税务等部门根据相应职能给予政策扶持。通过各部门的支持，使全县的土地流转规模越来越大，成为具有较强示范带动性的土地流转典型。正确引导工商资本参与土地流转的行为，既要发挥工商资本带动农业转型升级、促进农民就业增收的积极作用，也要防止其与农民争利甚至侵害农民土地利益的行为，坚决制止工商企业流转土地后直接或变相改变土地农业用途的行为[4]。
4.调整优化产业重点和布局。用市场管理理念提高农村土地流转的时效，把产业结构调整、特色主导产业与规模经营和标准化经营有机的结合起来，让农村大户、农民专业合作经济组织、产业化龙头企业直接参与农村的土地流转市场。广泛吸纳社会资金的投入，引进市场化管理模式、标准化生产方式，最终形成农业生产和农产品流通分层次对接，达到农业大生产、大流通的生产方式。
参考文献：
[1] 黄祖辉，王朋.农村土地流转：现状、问题及对策[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2008，（2）：38-47.
[2] 刘艳芳.浅谈农村土地流转的渠道与途径[J].农业经济，2011，（3）：59-60.
[3] 鲜开林.大连市农村土地流转调查报告[J].农业经济问题，2010，（2）：76-80.
[4] 黄延信，张海阳，李伟毅，刘强.农村土地流转状况调查与思考[J].农业经济问题，2011，（5）：4-8.
[责任编辑 刘娇娇]