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摘要乡镇领导的公推公选(以下简称“两选”),它符合中央倡导的发挥社会主义民主,党的领导,依法治国,人民当家作主三者有机统一,同时很受人民群众拥护,是一项很好的地方政府管理创新。
关键词公推公选地方政府管理创新
中图分类号:C93文献标识码:A
地方政府的创新是政府管理创新的重心。地方政府管理创新行为一方面表现为中央政府授权的创新行为,在这种创新行为中,中央政府是创新的发起人和新方案的制定者,是创新的第一行动集团,地方政府主要是回应中央政府的要求,对地方政府进行改革调整。乡镇领导的公推公选(以下简称“两选”),它符合中央倡导的发挥社会主义民主,党的领导,依法治国,人民当家作主三者有机统一,同时很受人民群众拥护,这是一项非常好的改革。他是在深化干部人事制度改革和推进农村民主政治建设的新形势下出现的,有别于传统乡镇干部选任制度的两种新型的选任方式。乡镇“公选”即采取个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合,通过考试、考核、面试答辩等程序,公开推荐、公开选拔乡镇党组织和政权机关负责人候选人预备人选,再根据竞争结果依法举行选举或组织任命正式人选。乡镇“直选”即由乡镇全体党员直接选举乡镇党组织负责人,由有选举权的乡镇选民直接民主选举政权机关组成人员。从实践来看,“直选”因与宪法和党内法规相悖,仅在极少数乡镇自发进行过试验。
1 “两选”是地方政府官员选拔方式的创新
“两选”的核心是改革地方干部选拔任用制度、扩大干部选拔任用中的民主,使地方政府从传统的向上负责制,改变为向下负责的制度。近年来,各地在推进干部选拔任用民主化的进程中,“两选”取得创新性成果。例如:四川在20 世纪80 年代就已开始试行“直选”和“公推公选”乡镇领导干部, 到目前为止,四川省已有29 %的地市、10 %的县市区、8. 7 %左右的乡镇开展了公选乡镇领导干部工作,已经有7 %左右的乡镇领导干部是通过公选的方式产生的。①“公选”乡镇领导干部是在深化干部人事制度改革和推进农村民主政治建设的新形势下出现的,有别于传统乡镇干部选任制度的两种新型的选任方式。这种自下而上的干部选拔任用形式有利于乡镇干冲破论资排辈的束缚,有利于纠正和防止选人和用人上的种种不正之风,有利于在乡镇干部中形成积极干事业的作风。在这种制度的引导下,乡镇干部就会眼睛向下,而不是向上,就会真正把人民的利益作为自己工作的取向。实践已经证明,这种“公推”的干部选任方法是扩大民主、体现民意的一种行之有效的方法。
这种方法目前已进一步向上延伸到县级甚至厅局级领导的选拔。2003 年11 月,江苏省进行了县长“公推公选”的试点工作。全国第一个“公推公选”的县长,在刘邦故里徐州沛县诞生了。脱颖而出的这位县长,产生于徐州市70 位报名的处级干部中,经历了5 轮激烈竞争——全市700 多位处级干部投票;近30 位市级干部投票;驻点调查研究完成报告,进行演讲答辩、民意测验;江苏省委组织部考察;徐州市委30 余名市委委员投票;江苏省委组织部审批公示;提交沛县人民代表大会选举和任命。这一次“公推公选”,广受国内外媒体关注,被称之为中国干部选拔制度的一次创新。
2 “两选”面临的问题及难点
因为过去没有明确的制度性规定,“两选”没有上升到制度层面,就是这样一个好的创新,结果到现在加起来也不到300个乡镇在实行。我们总共有45000多个乡镇,还不到1%。
2.1 乡镇领导干部“两选”面临的主要问题
(1)思想认识的误区。一些乡镇领导干部对“两选”不理解。一些县委、人大的负责同志对“两选”的积极意义认识不深,把消极因素看得过重。一些基层党员群众把“两选”简单等同于党内职务就是要完全按党员意志,行政职务就是要完全按代表意志或选民意志行事,要不要上级党的领导关系不大。还有的说,公选在发扬民主上不应该有底线,越民主越好,不应在“两选”中设置条条框框来加以限制。
(2)制度设计的欠缺。从调查的情况看,“两选”作为新生事物,普遍存在着科学、完备和系统性不够的问题。主要有四种情况:一是违反法律和党内有关规定。如根据党的基层组织选举工作条例规定,基层党组织的书记应由委员选举产生。由全体党员直接选举,这对于扩大党内民主是好的,但从制度设计上讲则不利于书记个人向乡镇党的委员会集体负责。二是地域限制局限了人才,使符合条件的报名者少,降低了“两选”质量。三是对竞争者的考试考核比较粗糙。尽管在“两选”中普遍采取了组织考察、笔试和演讲答辩等方式对竞争者进行水平测试。但从实践方面看,有的地方在原岗位表现不好或是像马谡式有“唱功”无“做功”的报名者没有被考核淘汰。有的笔试内容不科学。在一些地方,公选的演讲答辩采取事前定题的方式,一些竞选者趁机在会前请人写好背熟,个别竞争者甚至与人民代表会前“勾兑”好提问。由于这些原因,造成极少数公选干部素质不高。如四川巴中市某县水利局一位于部,说起来头头是道,做起来一筹莫展,上任后工作推不动,很快失掉了群众威信,不得不辞职。四是配套的措施不够健全。一些地方重选轻管,没有建立配套的教育、管理、监督制度。有的公选干部反映,“新官”上任确实需要“扶上马、送一程”,但得到组织的帮助不够。在一些地方,由于缺少有力的目标管理机制,使少数公选干部工作压力不够,上任后表现平庸。还有的地方不注意做好落选干部的思想教育和适当安排工作,极个别落选干部成了新班子的对立面。此外,少数地方对乡镇班子变动过于频繁。如四川宣汉县去年公选的4名乡镇“一把手”,现已有3人被平级交流,这在一定程度上挫伤了干部群众的积极性。
(3)整体素质的滞后。已经开展公选的地方,市、县委领导及组织部门负责人相对来说思想比较解放,具有比较强的民主意识和超前意识;而这些地方村民自治活动普遍开展得比较扎实,农民群众的民主意识和民主能力比其它地方高一些。另一个方面,由于县域的人才资源有限,一次性大范围开展公选的县市与同时在少数乡镇试点的县市比较,前者的竞争激烈程度和当选干部的总体素质不如后者。这两个现象都说明,“两选”需要高素质的决策者、组织者,高素质的后备人才资源,高素质的党员和农民群众。这些是影响公选效果的决定性因素之一。特别是由于农民群众观念保守,一些地方公选存在着选老不选少、选本地不选外地、选“好人”不选“能人”等倾向。
2.2 乡镇领导干部“两选”存在的难点
(1)“两选”与党组织调配人才资源的矛盾。各地反映,由于“两选”的民主选择余地和结果不确定性增大,从而给县(市)委有序推进干部交流、培养锻炼年轻干部和优化班子的素质、性格结构带来了较大难度。从“两选”结果来看,口碑较好的本地干部当选概率很大,一些优秀的外地干部因人民代表缺乏了解和本位主义等原因难以入围。部分地方为了改变这种状况,采取全避籍参选。但又造成干部交流面过大,不利于保持乡镇工作的连续性。
(2)“两选”与提高乡镇人大权威的矛盾。加强和完善人民代表大会制度,是政治体制改革和民主法制建设的一条重要政治原则。各地公选普遍采取了在党委推荐候选人、再由人大正式选举的制度的运作前加了一个各方共同推荐候选人的前置程序,但这使人大的选举成为一种更为形式的确认,实际上并不利于提高人大的法定权威。
(3)从党政系统外选拔人才与现行人事制度的矛盾。实践表明,允许优秀村干部、企事业管理人员和科技人员报名参选,对于调动各阶层人员的政治参与热情、改善乡镇班子知识构成是有利的,但与国家公务员的录用制度有所冲突。在目前公务员出口不畅的情况下,不少地方担心非公务员当选会使乡镇人员更多,财政负担更重。
3“两选”是农村基层民主发展的有益探索,有助于推动地方政府进一步创新
发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标,也是党的十六大提出的一项极其重要的任务。实行村民自治以后,“三自四民主”特别是民主选举制度能否扩展到乡镇一级,是上下各方广为关注的热点问题,乡镇“两选”用事实解答了许多停留在思想层面的疑问,对乡镇民主制度建设有着深远影响。
一是初步回答了农民群众是否有积极性和能力参与民主推选乡镇领导干部的问题。调查表明,近些年来,基层干部群众对乡镇“两选”普遍持肯定和欢迎的态度。在座谈中,一些干部群众还提出:“公选仍然是羞羞答答的民主,完全可以掀开盖头来,过渡到党领导下的直选。”遂宁市市中区正是顺应群众的这种愿望开展了步云乡直选试点。各地普遍反映,在“两选”过程中,群众参与热情之高、到会之整齐、农民代表向竞选人提问之认真,都超出了上级党委的预料。在许多地方出现了在外打工的农民乘飞机回乡参选、农村高龄老人甚至百岁老人亲自参加选举投票,夫妻、父子、兄弟、姑嫂在推荐候选人时激烈争论的动人场景。经过市场经济的洗礼和村民自治实践的锻炼,农民的民主意识和民主能力的确有了较大程度的提高。
二是初步回答了“两选”扩大到乡镇会不会影响党的领导的问题,乡镇“两选”不仅没有削弱党的领导,相反对于加强党的领导、巩固党在农村的执政基础、扩大党的社会影响力有着积极的影响。特别是解决了一些地方党组织对乡镇换届工作难领导、组织意图难实现的问题。
三是初步回答了在经济社会发展水平差异很大的农村发展乡镇民主的路径如何选择的问题。各种公选形式在不同地域实施取得成功的事实表明:农村经济发展水平的落后,不一定表明群众民主意识和能力的落后,相反,不发达地区的农民对选好能带领他们改变贫困面貌的乡镇带头人更为关注。只要有利于维护、实现和发展农民群众的民主权利、有利于社会稳定、有利于加强和改善党的领导的民主形式,都可以并且应该探索。
关键词公推公选地方政府管理创新
中图分类号:C93文献标识码:A
地方政府的创新是政府管理创新的重心。地方政府管理创新行为一方面表现为中央政府授权的创新行为,在这种创新行为中,中央政府是创新的发起人和新方案的制定者,是创新的第一行动集团,地方政府主要是回应中央政府的要求,对地方政府进行改革调整。乡镇领导的公推公选(以下简称“两选”),它符合中央倡导的发挥社会主义民主,党的领导,依法治国,人民当家作主三者有机统一,同时很受人民群众拥护,这是一项非常好的改革。他是在深化干部人事制度改革和推进农村民主政治建设的新形势下出现的,有别于传统乡镇干部选任制度的两种新型的选任方式。乡镇“公选”即采取个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合,通过考试、考核、面试答辩等程序,公开推荐、公开选拔乡镇党组织和政权机关负责人候选人预备人选,再根据竞争结果依法举行选举或组织任命正式人选。乡镇“直选”即由乡镇全体党员直接选举乡镇党组织负责人,由有选举权的乡镇选民直接民主选举政权机关组成人员。从实践来看,“直选”因与宪法和党内法规相悖,仅在极少数乡镇自发进行过试验。
1 “两选”是地方政府官员选拔方式的创新
“两选”的核心是改革地方干部选拔任用制度、扩大干部选拔任用中的民主,使地方政府从传统的向上负责制,改变为向下负责的制度。近年来,各地在推进干部选拔任用民主化的进程中,“两选”取得创新性成果。例如:四川在20 世纪80 年代就已开始试行“直选”和“公推公选”乡镇领导干部, 到目前为止,四川省已有29 %的地市、10 %的县市区、8. 7 %左右的乡镇开展了公选乡镇领导干部工作,已经有7 %左右的乡镇领导干部是通过公选的方式产生的。①“公选”乡镇领导干部是在深化干部人事制度改革和推进农村民主政治建设的新形势下出现的,有别于传统乡镇干部选任制度的两种新型的选任方式。这种自下而上的干部选拔任用形式有利于乡镇干冲破论资排辈的束缚,有利于纠正和防止选人和用人上的种种不正之风,有利于在乡镇干部中形成积极干事业的作风。在这种制度的引导下,乡镇干部就会眼睛向下,而不是向上,就会真正把人民的利益作为自己工作的取向。实践已经证明,这种“公推”的干部选任方法是扩大民主、体现民意的一种行之有效的方法。
这种方法目前已进一步向上延伸到县级甚至厅局级领导的选拔。2003 年11 月,江苏省进行了县长“公推公选”的试点工作。全国第一个“公推公选”的县长,在刘邦故里徐州沛县诞生了。脱颖而出的这位县长,产生于徐州市70 位报名的处级干部中,经历了5 轮激烈竞争——全市700 多位处级干部投票;近30 位市级干部投票;驻点调查研究完成报告,进行演讲答辩、民意测验;江苏省委组织部考察;徐州市委30 余名市委委员投票;江苏省委组织部审批公示;提交沛县人民代表大会选举和任命。这一次“公推公选”,广受国内外媒体关注,被称之为中国干部选拔制度的一次创新。
2 “两选”面临的问题及难点
因为过去没有明确的制度性规定,“两选”没有上升到制度层面,就是这样一个好的创新,结果到现在加起来也不到300个乡镇在实行。我们总共有45000多个乡镇,还不到1%。
2.1 乡镇领导干部“两选”面临的主要问题
(1)思想认识的误区。一些乡镇领导干部对“两选”不理解。一些县委、人大的负责同志对“两选”的积极意义认识不深,把消极因素看得过重。一些基层党员群众把“两选”简单等同于党内职务就是要完全按党员意志,行政职务就是要完全按代表意志或选民意志行事,要不要上级党的领导关系不大。还有的说,公选在发扬民主上不应该有底线,越民主越好,不应在“两选”中设置条条框框来加以限制。
(2)制度设计的欠缺。从调查的情况看,“两选”作为新生事物,普遍存在着科学、完备和系统性不够的问题。主要有四种情况:一是违反法律和党内有关规定。如根据党的基层组织选举工作条例规定,基层党组织的书记应由委员选举产生。由全体党员直接选举,这对于扩大党内民主是好的,但从制度设计上讲则不利于书记个人向乡镇党的委员会集体负责。二是地域限制局限了人才,使符合条件的报名者少,降低了“两选”质量。三是对竞争者的考试考核比较粗糙。尽管在“两选”中普遍采取了组织考察、笔试和演讲答辩等方式对竞争者进行水平测试。但从实践方面看,有的地方在原岗位表现不好或是像马谡式有“唱功”无“做功”的报名者没有被考核淘汰。有的笔试内容不科学。在一些地方,公选的演讲答辩采取事前定题的方式,一些竞选者趁机在会前请人写好背熟,个别竞争者甚至与人民代表会前“勾兑”好提问。由于这些原因,造成极少数公选干部素质不高。如四川巴中市某县水利局一位于部,说起来头头是道,做起来一筹莫展,上任后工作推不动,很快失掉了群众威信,不得不辞职。四是配套的措施不够健全。一些地方重选轻管,没有建立配套的教育、管理、监督制度。有的公选干部反映,“新官”上任确实需要“扶上马、送一程”,但得到组织的帮助不够。在一些地方,由于缺少有力的目标管理机制,使少数公选干部工作压力不够,上任后表现平庸。还有的地方不注意做好落选干部的思想教育和适当安排工作,极个别落选干部成了新班子的对立面。此外,少数地方对乡镇班子变动过于频繁。如四川宣汉县去年公选的4名乡镇“一把手”,现已有3人被平级交流,这在一定程度上挫伤了干部群众的积极性。
(3)整体素质的滞后。已经开展公选的地方,市、县委领导及组织部门负责人相对来说思想比较解放,具有比较强的民主意识和超前意识;而这些地方村民自治活动普遍开展得比较扎实,农民群众的民主意识和民主能力比其它地方高一些。另一个方面,由于县域的人才资源有限,一次性大范围开展公选的县市与同时在少数乡镇试点的县市比较,前者的竞争激烈程度和当选干部的总体素质不如后者。这两个现象都说明,“两选”需要高素质的决策者、组织者,高素质的后备人才资源,高素质的党员和农民群众。这些是影响公选效果的决定性因素之一。特别是由于农民群众观念保守,一些地方公选存在着选老不选少、选本地不选外地、选“好人”不选“能人”等倾向。
2.2 乡镇领导干部“两选”存在的难点
(1)“两选”与党组织调配人才资源的矛盾。各地反映,由于“两选”的民主选择余地和结果不确定性增大,从而给县(市)委有序推进干部交流、培养锻炼年轻干部和优化班子的素质、性格结构带来了较大难度。从“两选”结果来看,口碑较好的本地干部当选概率很大,一些优秀的外地干部因人民代表缺乏了解和本位主义等原因难以入围。部分地方为了改变这种状况,采取全避籍参选。但又造成干部交流面过大,不利于保持乡镇工作的连续性。
(2)“两选”与提高乡镇人大权威的矛盾。加强和完善人民代表大会制度,是政治体制改革和民主法制建设的一条重要政治原则。各地公选普遍采取了在党委推荐候选人、再由人大正式选举的制度的运作前加了一个各方共同推荐候选人的前置程序,但这使人大的选举成为一种更为形式的确认,实际上并不利于提高人大的法定权威。
(3)从党政系统外选拔人才与现行人事制度的矛盾。实践表明,允许优秀村干部、企事业管理人员和科技人员报名参选,对于调动各阶层人员的政治参与热情、改善乡镇班子知识构成是有利的,但与国家公务员的录用制度有所冲突。在目前公务员出口不畅的情况下,不少地方担心非公务员当选会使乡镇人员更多,财政负担更重。
3“两选”是农村基层民主发展的有益探索,有助于推动地方政府进一步创新
发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标,也是党的十六大提出的一项极其重要的任务。实行村民自治以后,“三自四民主”特别是民主选举制度能否扩展到乡镇一级,是上下各方广为关注的热点问题,乡镇“两选”用事实解答了许多停留在思想层面的疑问,对乡镇民主制度建设有着深远影响。
一是初步回答了农民群众是否有积极性和能力参与民主推选乡镇领导干部的问题。调查表明,近些年来,基层干部群众对乡镇“两选”普遍持肯定和欢迎的态度。在座谈中,一些干部群众还提出:“公选仍然是羞羞答答的民主,完全可以掀开盖头来,过渡到党领导下的直选。”遂宁市市中区正是顺应群众的这种愿望开展了步云乡直选试点。各地普遍反映,在“两选”过程中,群众参与热情之高、到会之整齐、农民代表向竞选人提问之认真,都超出了上级党委的预料。在许多地方出现了在外打工的农民乘飞机回乡参选、农村高龄老人甚至百岁老人亲自参加选举投票,夫妻、父子、兄弟、姑嫂在推荐候选人时激烈争论的动人场景。经过市场经济的洗礼和村民自治实践的锻炼,农民的民主意识和民主能力的确有了较大程度的提高。
二是初步回答了“两选”扩大到乡镇会不会影响党的领导的问题,乡镇“两选”不仅没有削弱党的领导,相反对于加强党的领导、巩固党在农村的执政基础、扩大党的社会影响力有着积极的影响。特别是解决了一些地方党组织对乡镇换届工作难领导、组织意图难实现的问题。
三是初步回答了在经济社会发展水平差异很大的农村发展乡镇民主的路径如何选择的问题。各种公选形式在不同地域实施取得成功的事实表明:农村经济发展水平的落后,不一定表明群众民主意识和能力的落后,相反,不发达地区的农民对选好能带领他们改变贫困面貌的乡镇带头人更为关注。只要有利于维护、实现和发展农民群众的民主权利、有利于社会稳定、有利于加强和改善党的领导的民主形式,都可以并且应该探索。