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摘 要 改革开放后，城市的经济建设和社会发展进入了一个快速发展时期，城市建设和工业建设用地从城镇向农村拓展，“失地农民”也随之不断增加。自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。只有解决好失地农民的权益问题，才能更加顺利地加快新农村建设的步伐，构建和谐社会。
关键词 失地农民 权益 制度 改革
中图分类号：F323．211文献标识码：A
“三农”问题中，农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。中国社会科学院农村发展研究所课题组提供的一份材料表明：中央电视台焦点访谈专栏组2004年上半年收到观众反映土地问题的声讯15312次， 占声讯总量的24．5%。课题组接触到的172封农民告状信中，涉及土地问题的占63．4%，130起农村群体突发事件中有87起由土地问题引发，并酿成了“警农”冲突，造成数百农民受伤，3人死亡，160多人被拘留。从中央电视台群众来信中随机抽取的837封农民告状信中，有277封是状告非法占地的，占三分之一。状告对象68．2%为乡、县、市政府和土地部门。①全国各地上访案件中，土地问题也一直占很大比例。农民对乱占土地的不满已成为引发社会矛盾或群体事件的爆发点。
以广东省为例，广东省政府2003年和2004年接待的为土地问题群体上访1959批、199917人次，平均每天2．7批计27人。同全国的失地农民的情况相比之下，广东省的失地农民同样也受到了一些国家土地征用的侵害。按照《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。但是国家为了实施土地利用规划，实现土地利用的公共目的，采取的是强制取得征用土地的所有权做法。对于国家基础设施建设等公共目的需要的用地，尽管土地的补偿标准偏低，大多数农民从为国家做贡献角度还可以接受，但对公共利益之外的非公益性用地，特别是商业目的的用地，仍借助国家权力，对农民的土地进行不对等补偿的征用时，则直接损害了农民的切身利益。
一方面，农民失地后，彻底割断了与土地的联系，也意味着土地对其社会保障功能彻底丧失，他们中虽有不少人通过各种途径再就业，但很多人认为没有种地牢靠、保险，对前景感到彷徨、焦虑；另一方面，失地农民认为补偿标准偏低，对征地安置、土地增值收益分配方式以及政府圈地行为不满。广东省农调队的《广东三市县失地农民调查报告》中显示，被调查的农民都认为土地是生活的保障，部分农民失去土地后心里较虚，担心以后没有退路。有些农民尽管目前生活还过得去，但由于打散工收入不稳定，担心以后的生活问题，希望有比较稳定的工作维持生活。农民也普遍认为种田经济效益较差，但是有了土地就有收成，至少可以填饱肚子。希望能加快土地流转，让主要从事农业的失地农户能够承包多点土地。
2002年广东年末实有耕地面积为3534．49万亩，比1980年的4126．27万亩减少591．58万亩；年均减少26．89万亩。在减少的耕地中，除种水果挖鱼塘外，约有200万亩耕地为经济建设征用。如按人均1亩耕地匡算，则22年来全省共有200万失地农民，每年产生失地农民9万人左右。随着经济建设的发展，广东省土地征用仍然不可避免，失地农民队伍将越来越大，问题也会越来越多。为防止出现新的贫困源，保证社会公平和安定，必须切实关注失地农民问题。
笔者认为，关注失地农民，保护他们的权益，制度改革势在必行。
2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的文件提出，要加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。中央政府强调，要完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。
从中央政府的精神来看，要解决失地农民的问题，制度改革要先行，尤其是土地制度的改革。
首先，要从从体制和法律上建立保护农民土地利益的长效机制。低价征地成为当前损害农民利益的最突出问题。政府通过征地，把农民的集体土地转为国有土地，再根据经营性用地有偿使用收取国有土地出让金。征地和供地之间制造了一个巨大的利益空间，然后再通过名目繁多的税费来获取财政收入和可支配预算外收入，从而形成了“地征的越来越多，税费收的就越多，政府利益就越多”的利益循环圈。政府高度垄断土地市场，农地转为非农地使用必须实行国家强制征用，征地范围过宽，土地转为非农地过程中的收益分配不公平，农地转为非农地使用必须实行国家强制征用，征地范围过宽，土地转为非农地过程中的收益分配不公平，土地产权的拥有者农民的利益受到严重侵犯。“以地生财”已成为一些地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养城”的一种新形式。土地征用应当有利于富裕农民，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。
其次，要改革国家土地征用管理制度，严格控制对耕地的强征滥占。土地制度的改革中，征地制度的改革势在必行。2003年3月1日《农村土地承包法》正式实施，农户的土地承包关系通过法律形式稳定了下来。与此同时，也应尽快配套改革现行的农地征用制度，将属于国家公共设施建设用地与商业性用地的征地行为区分开来。
1、进一步明确规定属国家基础设施建设等公共目的的用地的范围，如果征地不分“公”“私”，不仅仅损害了农民利益，也助长了盲目征地，土地利用粗放浪费的风气。同时合理确定补偿标准和补偿办法，征地补偿应该让市场说话，突破法定补偿标准，让农民有自主权。在我国，农民作为集体土地的承包经营者，享有土地承包经营权，因此在征地中必须维护农民参与征地各项事物的权利，使他们有充分的参与权和发言权。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见，尤其要让农民个体积极参与到其中。这样，既能维持农民的权益，又能有效限制建设用地的扩张，有效保护耕地。
2、加大改革力度，对公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家权力进行征地。为了切实保护农民权益，对于商业性用地，必须征得土地所有者和土地承包经营者的同意，参照市场经济国家的通行做法，充分考虑土地作为财产的市场价格以及农民失去土地后的就业保障和社会保障等各种因素，从土地质量和区位两方面综合评价确定与市场经济条件相适应的土地征用补偿项目和标准，给予合理补偿，及妥善安置相关人员；或者，在不改变土地所有权属的情况下，经国土、城建部门批准，以集体土地使用权折价入股的方式参与投资方建设，按股分红，农民凭股权证长期享有集体收益分配。
3、最后要管好用好征地补偿资金。在征地补偿问题上，应根据农户承包的土地被全部征用、部分征用以及集体资产的状况，按照权益对等的方法，由集体经济组织成员代表会议讨论制定分配方案。要切实保护被征土地农民的合法权益，解决好其就业出路问题，促进农村劳动力转移，从长远发展看，为加快农村工业化、城镇化和农业产业化建设，还应积极引导农村集体经济组织在尊重被征地农户意见和征地补偿款能解决其生活出路的前提下，实行全额补偿，买断所有关系，促进农村人口向城镇战略转移。
制度改革的另一方面就是实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度。应充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力。进一步清理和取消各种针对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制以及不合理的税费制度改革，切实减轻农民的负担。失地农民相比起有地农民来说，由于没有了土地，务农的可能性也基本没有了，除非是租地耕种。因此要想生存下去，他们就要尝试各种谋生手段。大量的调查显示，很大一部分失地农民选择了打工。然而由于他们文化水平低，缺少技能，信息不对称，使得他们在打工的时候选择面窄，录用机会较低。因此，相关政策是否能真正的起到维护农民工的切身利益，对于这部分打工的失地农民非常关键。应为外出务工的失地农民免费提供法律政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍。各地应严格执行最低工资制度，建立工资保障金等制度，切实解决务工的失地农民工资偏低和拖欠问题。同时逐步建立务工农民社会保障制度，依法将务工农民全部纳入工伤保险范围，探索适合务工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法。
只有给其以公平的公民权利，才能真正切实地保护失地农民的权益，有利于失地农民的安置乃至整个“三农”问题的解决，共建社会主义新农村，构建和谐社会。
（作者单位：华南农业大学公共管理学院土管系）
注释：
①全国人大农业与农村委员会．人大农业与农村工作．第6期，2005．3．24，第5页．
参考文献：
[1]全国人大农业与农村委员会办公室、调研室编．统筹城乡发展问题研究．中国民主法制出版社，2005
[2]全国人大农业与农村委员会．人大农业与农村工作．第6期．
[3]广东省国土资源厅．广东国土资源．第162——171期
[4]?刘斌，张兆刚，霍功．中国三农问题报告．中国发展出版社，2004
[5]?鲍海君，吴次芳．论失地农民社会保障体系建设．管理世界．2002（1）．
[6]http://news．aweb．com．cn/2006/5/9/9121772．htm，2006-05-09
关键词 失地农民 权益 制度 改革
中图分类号：F323．211文献标识码：A
“三农”问题中，农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。中国社会科学院农村发展研究所课题组提供的一份材料表明：中央电视台焦点访谈专栏组2004年上半年收到观众反映土地问题的声讯15312次， 占声讯总量的24．5%。课题组接触到的172封农民告状信中，涉及土地问题的占63．4%，130起农村群体突发事件中有87起由土地问题引发，并酿成了“警农”冲突，造成数百农民受伤，3人死亡，160多人被拘留。从中央电视台群众来信中随机抽取的837封农民告状信中，有277封是状告非法占地的，占三分之一。状告对象68．2%为乡、县、市政府和土地部门。①全国各地上访案件中，土地问题也一直占很大比例。农民对乱占土地的不满已成为引发社会矛盾或群体事件的爆发点。
以广东省为例，广东省政府2003年和2004年接待的为土地问题群体上访1959批、199917人次，平均每天2．7批计27人。同全国的失地农民的情况相比之下，广东省的失地农民同样也受到了一些国家土地征用的侵害。按照《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。但是国家为了实施土地利用规划，实现土地利用的公共目的，采取的是强制取得征用土地的所有权做法。对于国家基础设施建设等公共目的需要的用地，尽管土地的补偿标准偏低，大多数农民从为国家做贡献角度还可以接受，但对公共利益之外的非公益性用地，特别是商业目的的用地，仍借助国家权力，对农民的土地进行不对等补偿的征用时，则直接损害了农民的切身利益。
一方面，农民失地后，彻底割断了与土地的联系，也意味着土地对其社会保障功能彻底丧失，他们中虽有不少人通过各种途径再就业，但很多人认为没有种地牢靠、保险，对前景感到彷徨、焦虑；另一方面，失地农民认为补偿标准偏低，对征地安置、土地增值收益分配方式以及政府圈地行为不满。广东省农调队的《广东三市县失地农民调查报告》中显示，被调查的农民都认为土地是生活的保障，部分农民失去土地后心里较虚，担心以后没有退路。有些农民尽管目前生活还过得去，但由于打散工收入不稳定，担心以后的生活问题，希望有比较稳定的工作维持生活。农民也普遍认为种田经济效益较差，但是有了土地就有收成，至少可以填饱肚子。希望能加快土地流转，让主要从事农业的失地农户能够承包多点土地。
2002年广东年末实有耕地面积为3534．49万亩，比1980年的4126．27万亩减少591．58万亩；年均减少26．89万亩。在减少的耕地中，除种水果挖鱼塘外，约有200万亩耕地为经济建设征用。如按人均1亩耕地匡算，则22年来全省共有200万失地农民，每年产生失地农民9万人左右。随着经济建设的发展，广东省土地征用仍然不可避免，失地农民队伍将越来越大，问题也会越来越多。为防止出现新的贫困源，保证社会公平和安定，必须切实关注失地农民问题。
笔者认为，关注失地农民，保护他们的权益，制度改革势在必行。
2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的文件提出，要加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。中央政府强调，要完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。
从中央政府的精神来看，要解决失地农民的问题，制度改革要先行，尤其是土地制度的改革。
首先，要从从体制和法律上建立保护农民土地利益的长效机制。低价征地成为当前损害农民利益的最突出问题。政府通过征地，把农民的集体土地转为国有土地，再根据经营性用地有偿使用收取国有土地出让金。征地和供地之间制造了一个巨大的利益空间，然后再通过名目繁多的税费来获取财政收入和可支配预算外收入，从而形成了“地征的越来越多，税费收的就越多，政府利益就越多”的利益循环圈。政府高度垄断土地市场，农地转为非农地使用必须实行国家强制征用，征地范围过宽，土地转为非农地过程中的收益分配不公平，农地转为非农地使用必须实行国家强制征用，征地范围过宽，土地转为非农地过程中的收益分配不公平，土地产权的拥有者农民的利益受到严重侵犯。“以地生财”已成为一些地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养城”的一种新形式。土地征用应当有利于富裕农民，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。
其次，要改革国家土地征用管理制度，严格控制对耕地的强征滥占。土地制度的改革中，征地制度的改革势在必行。2003年3月1日《农村土地承包法》正式实施，农户的土地承包关系通过法律形式稳定了下来。与此同时，也应尽快配套改革现行的农地征用制度，将属于国家公共设施建设用地与商业性用地的征地行为区分开来。
1、进一步明确规定属国家基础设施建设等公共目的的用地的范围，如果征地不分“公”“私”，不仅仅损害了农民利益，也助长了盲目征地，土地利用粗放浪费的风气。同时合理确定补偿标准和补偿办法，征地补偿应该让市场说话，突破法定补偿标准，让农民有自主权。在我国，农民作为集体土地的承包经营者，享有土地承包经营权，因此在征地中必须维护农民参与征地各项事物的权利，使他们有充分的参与权和发言权。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见，尤其要让农民个体积极参与到其中。这样，既能维持农民的权益，又能有效限制建设用地的扩张，有效保护耕地。
2、加大改革力度，对公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家权力进行征地。为了切实保护农民权益，对于商业性用地，必须征得土地所有者和土地承包经营者的同意，参照市场经济国家的通行做法，充分考虑土地作为财产的市场价格以及农民失去土地后的就业保障和社会保障等各种因素，从土地质量和区位两方面综合评价确定与市场经济条件相适应的土地征用补偿项目和标准，给予合理补偿，及妥善安置相关人员；或者，在不改变土地所有权属的情况下，经国土、城建部门批准，以集体土地使用权折价入股的方式参与投资方建设，按股分红，农民凭股权证长期享有集体收益分配。
3、最后要管好用好征地补偿资金。在征地补偿问题上，应根据农户承包的土地被全部征用、部分征用以及集体资产的状况，按照权益对等的方法，由集体经济组织成员代表会议讨论制定分配方案。要切实保护被征土地农民的合法权益，解决好其就业出路问题，促进农村劳动力转移，从长远发展看，为加快农村工业化、城镇化和农业产业化建设，还应积极引导农村集体经济组织在尊重被征地农户意见和征地补偿款能解决其生活出路的前提下，实行全额补偿，买断所有关系，促进农村人口向城镇战略转移。
制度改革的另一方面就是实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度。应充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力。进一步清理和取消各种针对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制以及不合理的税费制度改革，切实减轻农民的负担。失地农民相比起有地农民来说，由于没有了土地，务农的可能性也基本没有了，除非是租地耕种。因此要想生存下去，他们就要尝试各种谋生手段。大量的调查显示，很大一部分失地农民选择了打工。然而由于他们文化水平低，缺少技能，信息不对称，使得他们在打工的时候选择面窄，录用机会较低。因此，相关政策是否能真正的起到维护农民工的切身利益，对于这部分打工的失地农民非常关键。应为外出务工的失地农民免费提供法律政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍。各地应严格执行最低工资制度，建立工资保障金等制度，切实解决务工的失地农民工资偏低和拖欠问题。同时逐步建立务工农民社会保障制度，依法将务工农民全部纳入工伤保险范围，探索适合务工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法。
只有给其以公平的公民权利，才能真正切实地保护失地农民的权益，有利于失地农民的安置乃至整个“三农”问题的解决，共建社会主义新农村，构建和谐社会。
（作者单位：华南农业大学公共管理学院土管系）
注释：
①全国人大农业与农村委员会．人大农业与农村工作．第6期，2005．3．24，第5页．
参考文献：
[1]全国人大农业与农村委员会办公室、调研室编．统筹城乡发展问题研究．中国民主法制出版社，2005
[2]全国人大农业与农村委员会．人大农业与农村工作．第6期．
[3]广东省国土资源厅．广东国土资源．第162——171期
[4]?刘斌，张兆刚，霍功．中国三农问题报告．中国发展出版社，2004
[5]?鲍海君，吴次芳．论失地农民社会保障体系建设．管理世界．2002（1）．
[6]http://news．aweb．com．cn/2006/5/9/9121772．htm，2006-05-09