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摘 要：阐述《长江保护法》颁行的意义，提出加强水资源保护的总体工作思路，并针流域水资源保护重点工作提出建议，包括要完善水资源保护规划体系、加强饮用水水源地保护、强化河湖生态流量水量保障等。
关键词：水资源保护;长江保护法;河湖治理
中图法分类号：TV213.4 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0202
1 《长江保护法》颁行的意义
长江是中华民族的母亲河、生命河，流域涉及19个省（区、市），是我国南水北调工程水资源配置的战略水源地、重要的清洁能源基地、横贯东西的“黄金水道”、珍稀水生生物的天然宝库。保护长江是关系中华民族长远发展的大事，保护长江水资源不仅是流域4亿人民的福祉所系，也牵动着建设美丽中国的大局。制定《长江保护法》，保护好母亲河是关系子孙后代、关系民族未来的大事。
制定《长江保护法》是保障流域乃至国家水安全的迫切需要。随着长江流域开发建设的迅速发展，水污染形势严峻，饮用水水源地安全保障面临挑战，南水北调工程通水给水源区的保护提出更高要求;开发建设对流域水生态环境的影响日益显现，加上水环境承载能力利用空间不足，对经济发展产生一定制约。
长江“病了”，还病得不轻，急需治疗，必须开展综合治理，强化监管，加强保护。《长江保护法》建立了长江生态环境硬约束机制，是一部具有针对性、系统性的流域保护大法，特别重视资源保护、水污染防治、生态环境修复，有利于促进长江流域绿色发展，依法保障“三生”用水安全，保障人民喝上安全清潔的长江水，满足人民群众不断增长的对优美生活环境的需求。
制定《长江保护法》是推进长江经济带发展的重要举措。关于推进长江经济带发展，习近平总书记在近5年召开了3次座谈会，强调推进长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，共抓大保护、不搞大开发。党的十九大对推动长江经济带发展做出了总体部署，南京座谈会提出使长江经济带成为“生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军”的战略要求。《长江保护法》是将党中央战略部署以法律形式予以贯彻落实的体现，也是推动长江经济带高质量发展最有效措施。
2 加强水资源保护的总体工作思路
水资源保护是《长江保护法》法律规制的重要内容。法规第1～5章对水资源保护管理内容、管理事权等方面均有规定，进一步明确了水行政主管部门饮用水水源地保护、生态用水保障、河湖水系连通修复方案编制等职责权限，从法律层面夯实了水利部门水资源保护的法定职能，充分反映和体现了国家对于长江水资源保护事业的重视，也为新时期长江水资源保护管理提供坚实有力的法律支撑。
流域管理机构作为水利部派出机构，主要是依据授权和委托开展水资源保护管理工作。根据《长江保护法》，仅在生态需水保障条款明确了“流域管理机构应当将生态水量纳入年度水量调度计划，保证河湖基本生态用水需求”等。今后，流域机构将仍以水利部授权为主，发挥指导、协调、监督、服务的功能和作用。
流域水资源保护坚持有为才有位的指导思想，要认真落实党中央、国务院决策部署，认真贯彻《长江保护法》，树立山水林田湖草是一个生命共同体的系统思维，坚持“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”的原则。
要坚持保障用水安全和妥善处理保护与高质量发展的关系这一条主线;要努力实现建设“河畅、水清、岸绿、景美”的美丽长江，和满足人民群众对优质水资源、良好水生态、宜居水环境日益增长的需求等两个方面为目标。重点任务要依据三定规定和《长江保护法》来确定，主要包括三个方面：保障水安全，维护河湖健康;推进协调、可持续发展;实现有效监管。
方法上，流域机构要突出重点、强化监管。关于重点，在《长江保护法》（第34、56条、58条、95条）中已有明确界定，就是要突出长江干流、重要支流、重要湖库及重要饮用水水源地等四个方面重点水域。突出长江重要支流，是指流域面积1万km2以上的支流，其中流域面积8万km2以上的一级支流包括雅砻江、岷江、嘉陵江、乌江、湘江、沅江、汉江和赣江等;突出鄱阳湖、洞庭湖、巢湖、滇池等重点湖泊;突出三峡库区、丹江口库区等重点库区。关于强化监管，就是要以强化水资源质量、生态流量监管为手段，有效维护河湖健康与自然功能等。
3 推进流域水资源保护的重点工作
为贯彻落实《长江保护法》，长江水资源保护科学研究所作为技术支撑单位，将以流域水资源保护管理需求为导向，围绕流域水资源保护重点工作，积极推进新技术、新手段的应用，不断提升工作效率，为流域水资源保护与监督管理提供良好的技术支撑。
3.1 完善水资源保护规划体系
《长江保护法》第二章对规划与管控进行了规定。特别是第17条，国家建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的长江流域规划体系。要开展水资源保护规划实施效果评估，研究新时期水资源保护规划编制思路、内容。要依据水利部职责职能转变，研究提出涵盖“水质、水量、水生态”的新时期水资源保护专项规划体系，并积极推进流域水资源保护规划修编工作。
3.2 加强饮用水水源地保护
《长江保护法》第34～36条明确了水行政主管部门水源地保护有关职责。
一要加强饮用水水源地名录管理。加强饮用水水源地名录分级分类管理，研究提出名录退出和新增管理规范;要全面开展流域重要水源地基本情况调查，建立流域水源地台账，建立水源地基础信息数据库，进一步完善重要饮用水水源地名录。 二要做好规划落实工作。以已完成的《长江经济带水资源保护带、生态隔离带建设规划》为基础，推动开展重要水源地生态隔离带建设，继续做好《长江经济带沿江取水口排污口和应急水源布局规划》落实工作，合理布局沿江饮用水水源，保障水源水质安全。
三要继续开展达标建设与评估工作。规范开展饮用水水源地达标建设评估，建立水源地安全保障问题通报和整改销号机制，加快整改提升，确保供水安全。重点做好供水人口超过（含）20万人的集中式饮用水水源地安全保障达标建设工作，合理规划建设应急备用水源。要全面掌握地级以上城市应急备用水源建设情况，建立清单。逐步将备用水源要求扩展到所有县级以上城市。定期组织检查应急水源建设情况，将应急水源建设、启用情况纳入最严格考核予以推进。
四是加强水安全保障。将重要饮用水水源水位（流量）保障目标纳入合理分水任务。在取水许可和水资源论证中，科学选取水源取水口位置和取水方式。还要强化水质风险监管。做好水质监督性监测和水质预警，做好突发水污染事件应对。同时，要严格日常管理和监督检查，把水源保护纳入最严格水资源管理“四不两直”检查，对查实的问题持续跟踪整改进展。
3.3 强化河湖生态流量水量保障
长江保护法第31条规定“国家加强长江流域生态用水保障”，明确了水行政主管部门有关职责，保障生态流量，也是落实水利部新“三定”的要求。
一是河湖生态流量管控断面与目标的确定。要利用已有成果，按照分级管理权限，加快推进长江干流、重要支流和重要湖泊控制断面和其他河湖生态流量管控指标，编制生态流量保障实施方案，逐步做到流域干、支流全覆盖，为全面把控流域生态流量保障提供基础。
二是落实河湖生态流量保障机制。《长江保护法》第31条规定“长江干流、重要支流和重要湖泊上游的水利水电、航运枢纽等工程应当将生态用水调度纳入日常运行调度规程，建立常规生态调度机制，保证河湖生态流量”。首先要编制生态流量保障方案，按照“一河一策”的原则，推进完成跨省区河湖生态流量保障方案编制。要强化水资源统一配置与调度，有效保证河湖生态流量。要加强河湖生态流量监管考核，研究制定流域生态流量管理规范文件，组织开展生态流量日常监督检查，组织实施生态流量保障考核评估，建立生态流量评估考核机制。
三是加强流域内河湖生态流量管控。要建立健全河道内涉水工程生态流量管控体系，完善河湖生态流量监测站网。按照管理权限，对长江流域河湖生态流量保障情况进行动态监测。依托长江流域生态流量監管平台，对主要控制断面实时生态流量（水位）等信息进行动态监管，建立生态流量预警响应机制。
3.4 分类推进河湖综合治理与保护
一是推进河流生态廊道保护与修复。结合山水林田湖草系统治理，以维护流域主要河湖健康为目标，实施河湖健康评估，以长江干流及主要支流为重点，建设滨河滨湖植被带和缓冲带，打造长江绿色生态水系廊道网络。实施岸坡生态防护工程、湿地生态保护工程等，推动河湖休养生息。
二是组织编制实施河湖水系连通修复方案。研究制定长江干流和重要支流的河湖水系连通修复方案，对阻碍水系连通的河段实施清淤疏浚、河湖连通水道建设等。针对鱼类栖息繁殖重要河段开展包括洄游通道维护、鱼类天然生境保留、“三场”保护等水生生境保护与修复措施。
三是加强地下水资源保护。组织开展地下水资源状况调查评估，监测地下水水量、水位、水环境质量;通过节约用水、水资源优化配置和水资源联合调度等措施，逐步压缩地下水开采量，实现地下水的采补平衡;重点关注长三角等局部地区地下水水位和地下水超采状况，加强保护与治理修复，采取风险防范措施，保障地下水资源安全。
3.5 强化水资源保护监督管理
3.5.1 加强水资源保护法规体系建设
强化《长江保护法》生态流量保障、饮用水源地保护等已有各项相关制度实施的流域层面配套法规建设，逐步开展有关制度在流域内实施效果的评估，研究提出新时期水资源保护立法框架、主要制度内容，指导地方开展水资源保护立法活动。
3.5.2 创新水资源管理和保护机制
《长江保护法》第4条明确“国家建立长江流域协调机制”，旨在消除部门间行政事务管理之间的壁垒，解决多个部门协作问题。未来水资源保护工作的开展、重大水资源保护和水生态修复工程的落地实施、流域信息共享机制的建立等，均需要有关部门协同合作。
《长江保护法》仅明确国家建立长江流域协调机制的原则要求，具体操作层面尚需研究、落实。应抓紧研究以国家建立长江流域协调机制为统领，建立（国家、部委、流域、地方政府等）多层级的协调机制，应研究整体构架和发挥流域机构（技术、流域管理）的优势条件，建立和完善水资源保护协作机制、保障机制等，可采取试点方式，逐步推行。
3.5.3 建立完善水资源保护监督考核体系
要落实最严格的水资源管理制度，强化水资源承载能力刚性约束，严格考核评估与监督;要通过建立河湖长制评价考核机制，促进水资源保护要求的落实，积极推进准入清单管理;要以最严格的水资源管理制度和河（湖）长制为抓手，提升水资源保护监管与执法能力，建立流域执法与区域执法相结合的联合执法机制。
3.5.4 完善水资源保护监测监控体系建设
一是加强水资源保护监测监控。建立和完善以“水资源质量、生态水量、水生态”为重点的水资源保护监测体系，并对重要断面、重点区域实施重点监测。加强自动监测和遥感监测，全面提升水资源保护综合监控能力。
二是加强水资源保护信息化建设。充分利用各部门和单位已有工作成果，推动建立共建共享的数据库与数据平台。要积极推进流域水资源保护管理有关的调查与资料收集整理工作，在“水利一张图”基础上，积极推进长江委长江经济带资源环境数据库建设，解决好流域水资源保护和管理的基本信息支撑。
收稿日期：2021-04-06
作者简介：刘兆孝，男，教授级高级工程师，长江水资源保护科学研究所所长，长期从事规划、水资源保护、环境影响评价、环保设计等专业技术和管理工作。
Enlightenment of “Yangtze River Protection Law” to the Key Work of Water Resources Protection in the River Basin
Liu Zhaoxiao
（Science Research Institute of Yangtze River Water Resources Protection，Wuhan 430051，China）
Abstract：This article explains the significance of the "Yangtze River Protection Law" and puts forward the overall working ideas for strengthening water resources protection. In addition，suggestions were made for the key tasks of water resources protection in the river basin，including the need to improve the water resources protection planning system，strengthen the protection of drinking water sources，and strengthen the protection of the ecological flow of rivers and lakes.
Keywords：water resources protection; Yangtze River Protection Law; river and lake governance
关键词：水资源保护;长江保护法;河湖治理
中图法分类号：TV213.4 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0202
1 《长江保护法》颁行的意义
长江是中华民族的母亲河、生命河，流域涉及19个省（区、市），是我国南水北调工程水资源配置的战略水源地、重要的清洁能源基地、横贯东西的“黄金水道”、珍稀水生生物的天然宝库。保护长江是关系中华民族长远发展的大事，保护长江水资源不仅是流域4亿人民的福祉所系，也牵动着建设美丽中国的大局。制定《长江保护法》，保护好母亲河是关系子孙后代、关系民族未来的大事。
制定《长江保护法》是保障流域乃至国家水安全的迫切需要。随着长江流域开发建设的迅速发展，水污染形势严峻，饮用水水源地安全保障面临挑战，南水北调工程通水给水源区的保护提出更高要求;开发建设对流域水生态环境的影响日益显现，加上水环境承载能力利用空间不足，对经济发展产生一定制约。
长江“病了”，还病得不轻，急需治疗，必须开展综合治理，强化监管，加强保护。《长江保护法》建立了长江生态环境硬约束机制，是一部具有针对性、系统性的流域保护大法，特别重视资源保护、水污染防治、生态环境修复，有利于促进长江流域绿色发展，依法保障“三生”用水安全，保障人民喝上安全清潔的长江水，满足人民群众不断增长的对优美生活环境的需求。
制定《长江保护法》是推进长江经济带发展的重要举措。关于推进长江经济带发展，习近平总书记在近5年召开了3次座谈会，强调推进长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，共抓大保护、不搞大开发。党的十九大对推动长江经济带发展做出了总体部署，南京座谈会提出使长江经济带成为“生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军”的战略要求。《长江保护法》是将党中央战略部署以法律形式予以贯彻落实的体现，也是推动长江经济带高质量发展最有效措施。
2 加强水资源保护的总体工作思路
水资源保护是《长江保护法》法律规制的重要内容。法规第1～5章对水资源保护管理内容、管理事权等方面均有规定，进一步明确了水行政主管部门饮用水水源地保护、生态用水保障、河湖水系连通修复方案编制等职责权限，从法律层面夯实了水利部门水资源保护的法定职能，充分反映和体现了国家对于长江水资源保护事业的重视，也为新时期长江水资源保护管理提供坚实有力的法律支撑。
流域管理机构作为水利部派出机构，主要是依据授权和委托开展水资源保护管理工作。根据《长江保护法》，仅在生态需水保障条款明确了“流域管理机构应当将生态水量纳入年度水量调度计划，保证河湖基本生态用水需求”等。今后，流域机构将仍以水利部授权为主，发挥指导、协调、监督、服务的功能和作用。
流域水资源保护坚持有为才有位的指导思想，要认真落实党中央、国务院决策部署，认真贯彻《长江保护法》，树立山水林田湖草是一个生命共同体的系统思维，坚持“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”的原则。
要坚持保障用水安全和妥善处理保护与高质量发展的关系这一条主线;要努力实现建设“河畅、水清、岸绿、景美”的美丽长江，和满足人民群众对优质水资源、良好水生态、宜居水环境日益增长的需求等两个方面为目标。重点任务要依据三定规定和《长江保护法》来确定，主要包括三个方面：保障水安全，维护河湖健康;推进协调、可持续发展;实现有效监管。
方法上，流域机构要突出重点、强化监管。关于重点，在《长江保护法》（第34、56条、58条、95条）中已有明确界定，就是要突出长江干流、重要支流、重要湖库及重要饮用水水源地等四个方面重点水域。突出长江重要支流，是指流域面积1万km2以上的支流，其中流域面积8万km2以上的一级支流包括雅砻江、岷江、嘉陵江、乌江、湘江、沅江、汉江和赣江等;突出鄱阳湖、洞庭湖、巢湖、滇池等重点湖泊;突出三峡库区、丹江口库区等重点库区。关于强化监管，就是要以强化水资源质量、生态流量监管为手段，有效维护河湖健康与自然功能等。
3 推进流域水资源保护的重点工作
为贯彻落实《长江保护法》，长江水资源保护科学研究所作为技术支撑单位，将以流域水资源保护管理需求为导向，围绕流域水资源保护重点工作，积极推进新技术、新手段的应用，不断提升工作效率，为流域水资源保护与监督管理提供良好的技术支撑。
3.1 完善水资源保护规划体系
《长江保护法》第二章对规划与管控进行了规定。特别是第17条，国家建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的长江流域规划体系。要开展水资源保护规划实施效果评估，研究新时期水资源保护规划编制思路、内容。要依据水利部职责职能转变，研究提出涵盖“水质、水量、水生态”的新时期水资源保护专项规划体系，并积极推进流域水资源保护规划修编工作。
3.2 加强饮用水水源地保护
《长江保护法》第34～36条明确了水行政主管部门水源地保护有关职责。
一要加强饮用水水源地名录管理。加强饮用水水源地名录分级分类管理，研究提出名录退出和新增管理规范;要全面开展流域重要水源地基本情况调查，建立流域水源地台账，建立水源地基础信息数据库，进一步完善重要饮用水水源地名录。 二要做好规划落实工作。以已完成的《长江经济带水资源保护带、生态隔离带建设规划》为基础，推动开展重要水源地生态隔离带建设，继续做好《长江经济带沿江取水口排污口和应急水源布局规划》落实工作，合理布局沿江饮用水水源，保障水源水质安全。
三要继续开展达标建设与评估工作。规范开展饮用水水源地达标建设评估，建立水源地安全保障问题通报和整改销号机制，加快整改提升，确保供水安全。重点做好供水人口超过（含）20万人的集中式饮用水水源地安全保障达标建设工作，合理规划建设应急备用水源。要全面掌握地级以上城市应急备用水源建设情况，建立清单。逐步将备用水源要求扩展到所有县级以上城市。定期组织检查应急水源建设情况，将应急水源建设、启用情况纳入最严格考核予以推进。
四是加强水安全保障。将重要饮用水水源水位（流量）保障目标纳入合理分水任务。在取水许可和水资源论证中，科学选取水源取水口位置和取水方式。还要强化水质风险监管。做好水质监督性监测和水质预警，做好突发水污染事件应对。同时，要严格日常管理和监督检查，把水源保护纳入最严格水资源管理“四不两直”检查，对查实的问题持续跟踪整改进展。
3.3 强化河湖生态流量水量保障
长江保护法第31条规定“国家加强长江流域生态用水保障”，明确了水行政主管部门有关职责，保障生态流量，也是落实水利部新“三定”的要求。
一是河湖生态流量管控断面与目标的确定。要利用已有成果，按照分级管理权限，加快推进长江干流、重要支流和重要湖泊控制断面和其他河湖生态流量管控指标，编制生态流量保障实施方案，逐步做到流域干、支流全覆盖，为全面把控流域生态流量保障提供基础。
二是落实河湖生态流量保障机制。《长江保护法》第31条规定“长江干流、重要支流和重要湖泊上游的水利水电、航运枢纽等工程应当将生态用水调度纳入日常运行调度规程，建立常规生态调度机制，保证河湖生态流量”。首先要编制生态流量保障方案，按照“一河一策”的原则，推进完成跨省区河湖生态流量保障方案编制。要强化水资源统一配置与调度，有效保证河湖生态流量。要加强河湖生态流量监管考核，研究制定流域生态流量管理规范文件，组织开展生态流量日常监督检查，组织实施生态流量保障考核评估，建立生态流量评估考核机制。
三是加强流域内河湖生态流量管控。要建立健全河道内涉水工程生态流量管控体系，完善河湖生态流量监测站网。按照管理权限，对长江流域河湖生态流量保障情况进行动态监测。依托长江流域生态流量監管平台，对主要控制断面实时生态流量（水位）等信息进行动态监管，建立生态流量预警响应机制。
3.4 分类推进河湖综合治理与保护
一是推进河流生态廊道保护与修复。结合山水林田湖草系统治理，以维护流域主要河湖健康为目标，实施河湖健康评估，以长江干流及主要支流为重点，建设滨河滨湖植被带和缓冲带，打造长江绿色生态水系廊道网络。实施岸坡生态防护工程、湿地生态保护工程等，推动河湖休养生息。
二是组织编制实施河湖水系连通修复方案。研究制定长江干流和重要支流的河湖水系连通修复方案，对阻碍水系连通的河段实施清淤疏浚、河湖连通水道建设等。针对鱼类栖息繁殖重要河段开展包括洄游通道维护、鱼类天然生境保留、“三场”保护等水生生境保护与修复措施。
三是加强地下水资源保护。组织开展地下水资源状况调查评估，监测地下水水量、水位、水环境质量;通过节约用水、水资源优化配置和水资源联合调度等措施，逐步压缩地下水开采量，实现地下水的采补平衡;重点关注长三角等局部地区地下水水位和地下水超采状况，加强保护与治理修复，采取风险防范措施，保障地下水资源安全。
3.5 强化水资源保护监督管理
3.5.1 加强水资源保护法规体系建设
强化《长江保护法》生态流量保障、饮用水源地保护等已有各项相关制度实施的流域层面配套法规建设，逐步开展有关制度在流域内实施效果的评估，研究提出新时期水资源保护立法框架、主要制度内容，指导地方开展水资源保护立法活动。
3.5.2 创新水资源管理和保护机制
《长江保护法》第4条明确“国家建立长江流域协调机制”，旨在消除部门间行政事务管理之间的壁垒，解决多个部门协作问题。未来水资源保护工作的开展、重大水资源保护和水生态修复工程的落地实施、流域信息共享机制的建立等，均需要有关部门协同合作。
《长江保护法》仅明确国家建立长江流域协调机制的原则要求，具体操作层面尚需研究、落实。应抓紧研究以国家建立长江流域协调机制为统领，建立（国家、部委、流域、地方政府等）多层级的协调机制，应研究整体构架和发挥流域机构（技术、流域管理）的优势条件，建立和完善水资源保护协作机制、保障机制等，可采取试点方式，逐步推行。
3.5.3 建立完善水资源保护监督考核体系
要落实最严格的水资源管理制度，强化水资源承载能力刚性约束，严格考核评估与监督;要通过建立河湖长制评价考核机制，促进水资源保护要求的落实，积极推进准入清单管理;要以最严格的水资源管理制度和河（湖）长制为抓手，提升水资源保护监管与执法能力，建立流域执法与区域执法相结合的联合执法机制。
3.5.4 完善水资源保护监测监控体系建设
一是加强水资源保护监测监控。建立和完善以“水资源质量、生态水量、水生态”为重点的水资源保护监测体系，并对重要断面、重点区域实施重点监测。加强自动监测和遥感监测，全面提升水资源保护综合监控能力。
二是加强水资源保护信息化建设。充分利用各部门和单位已有工作成果，推动建立共建共享的数据库与数据平台。要积极推进流域水资源保护管理有关的调查与资料收集整理工作，在“水利一张图”基础上，积极推进长江委长江经济带资源环境数据库建设，解决好流域水资源保护和管理的基本信息支撑。
收稿日期：2021-04-06
作者简介：刘兆孝，男，教授级高级工程师，长江水资源保护科学研究所所长，长期从事规划、水资源保护、环境影响评价、环保设计等专业技术和管理工作。
Enlightenment of “Yangtze River Protection Law” to the Key Work of Water Resources Protection in the River Basin
Liu Zhaoxiao
（Science Research Institute of Yangtze River Water Resources Protection，Wuhan 430051，China）
Abstract：This article explains the significance of the "Yangtze River Protection Law" and puts forward the overall working ideas for strengthening water resources protection. In addition，suggestions were made for the key tasks of water resources protection in the river basin，including the need to improve the water resources protection planning system，strengthen the protection of drinking water sources，and strengthen the protection of the ecological flow of rivers and lakes.
Keywords：water resources protection; Yangtze River Protection Law; river and lake governance