论文部分内容阅读
“三个公章顶不上一个老乡”、“一起扛过枪、同过窗的人关系最牢靠”，这不仅仅是传说，而是现实中利益同盟关系的延伸。腐败同盟军不再是单一的血亲关系，老乡、同学、战友、老同事等亦不断“上榜”。尽管中国已经有了不少遏制腐败同盟的制度性安排，然而，面对愈演愈烈的同盟腐败态势，这毋庸置疑地预示着破解之路“其修远兮”。那么，“腐败同盟”的克星是什么呢？
回避良药需增效
新中国成立后，在很长时间内并未形成完备的回避制度，但却不乏事实上的回避举措。
1973年，中国的八大军区司令员对调时有3条规定引人瞩目：1，下命令就走；2，上任不准带秘书等人；3，人走家搬。对此，毛泽东意味深长地说：“一个人在一个地方呆得太久了，搞得关系盘根错节，对工作不利。”很显然，这样做的目的就是让这些大军区司令回避长期呆在一个地方形成的复杂关系。
“后来，随着公务员制度的建立，中国建立了回避制度。”湖南大学廉政研究中心副主任田湘波教授说。
目前，中国的回避制度主要由以下法律制度组成：2006年和2011年分别颁布实施的《中华人民共和国公务员法》和《公务员回避规定（试行）》。回避的主要形式有：亲属回避；公务回避；地域回避。
在中国历史上，回避制度由来已久，最早实行于东汉后期，隋朝易地为官成为定制。清朝规定，官员应回避而隐瞒者，降一级调用。
在交通、通讯落后的封建专制时代，尽管回避制度不能完全制止营私舞弊行为，但对于防止和克服亲属关系对国家政权管理的干预，抑制亲党和亲派现象萌生，澄清吏治，消除地方势力割据起到了重要作用。但不容忽视的是，随着时代的变迁，回避这剂抑制腐败同盟的良药面临新的挑战，需要增加配方，增进药效。
“交通越来越便利，难以界定地域回避的合理距离；户口迁移便利性大大增加，官员亲友可以轻而易举随官员迁移，谋求‘发展’，地域回避所能达到的实际效果在不断递减。”上海市委党校教授陈保中指出，“在我国，人情关系可以随时随地生长，异地任职的干部，很快会适应新的政治生态，轻易瓦解地域回避制度的预设功能。”
陈保中认为，公务回避是回避制度的核心所在，但我国对于公务回避制度设计却显得粗糙。“如《公务员法》仅以‘利害关系’、‘其他可能影响公正执行公务’等诸如此类模糊术语作为法定公务回避的条件，远未涵盖其他更值得讨论的情形，如朋友关系、偏见因素、接受吃请及其他单方面接触行为等。”
而国家行政学院社会和文化教研部教授程萍指出：“在人情文化成为社会主流文化的背景下，公务员回避制度虽然明确地就亲属关系对公职的影响作了制度约束，但同学、师长、朋友等社会关系，仍然是一张难以撕破的人情网，这需要引起重视。”
这方面法院走在了前面。重庆第三中级法院要求法官、书记员遇到老同学、老师来打官司要主动回避。
在一些法制较完备的国家，比如日本、法国、德国等立法规定，同一学校毕业的同学不能在同一公务单位任职，包括国企、公立学校和公立医院等。
国家公职人员在任职回避范围上能否周延到同学、老乡、战友、老部下等，在现实层面是一个复杂的问题，也有人认为是一个伪命题。
县是中国人情包围最重的行政单元，在这里生活工作的人，“低头不见抬头见”。一名分管组织人事的县委领导举例道：“通过各类党校的培训学习，我们县委班子里几乎一半都是同学，同学回避没有现实可行性。”而一名县委组织部长则认为，如果老乡、同学、战友要回避，那么一个县里的公务人员将会大量地从外地引入，这显然没有操作的可能性。
無论是组织部门，还是纪检监察机关，相关人士在接受记者的采访时，对这个话题感到敏感又陌生，有的甚至觉得这样的回避是“可笑的”。他们大多认为“目前的法律法规对此没有明确规定，也不好作出规定”。一名副厅级官员反问道：“难道不是同学、战友，就不会结成腐败同盟吗？因为历史原因，有些行业的专业人才就出自那么几个学校，难道都回避不成？现实中，异地任职、‘空降任职’都是回避，但并不能防止腐败。”
加厚防火墙
回避制度的核心是“防止利益冲突”。加拿大政府首先把“利益冲突”用作反腐败法律术语，指政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。
广州大学廉政研究中心主任卢汉桥教授认为：“利益冲突虽然不能直接表现为腐败，但确是滋生腐败的土壤，是私欲、权力、机会等各种可能滋生腐败的要素发生综合作用的‘触媒’。”
利益冲突成为“腐败潜在之源”已经成为共识。中央纪委研究室的楚文凯指出，“从办案实践发现，腐败案件中大多有领导干部为配偶、子女、情妇经商提供便利的情况存在。由此可知，领导干部不能自觉遵守防止利益冲突规定和组织不能及时掌握利益冲突情况，是导致恶性案件发生的重要原因之一。”
国外防止利益冲突制度一般包括财产申报、回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等，在潜在的腐败同盟间加上了一道道防火墙。
我国出台的防止利益冲突这类法规政策有数十项之多，基本上做到了全覆盖，比如禁止领导干部亲属在领导的职权职务范围内经商，就是一项很好的制度。但在现实中，很多禁而无止，没有严厉的惩罚性条款，可操作性不强，威慑力和惩处力度不够。
“从目前情况来看，防止利益冲突制度还存在一些问题，主要是在制度要素上有缺失或不完整。比如，应该根据利益冲突行为的类型，对申报时间做出规定。有的事项可以定期申报，但大部分事项必须在行为发生之前申报。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明教授指出，“申报的公开如何突破是一个难点和关键点。”而长期以来，官员的财产申报只面向同级和上级的纪检机关，没有面向广大群众，只能是一种内部监督。全国人大代表韩德云呼吁加快官员财产申报办法的出台，让财产的变化在阳光下运行，“有公开才有监督”。而现实中，一些地方在财产申报的公开上有了突破，级别在逐步提高、范围在逐步扩大。比如重庆市高级人民法院和中级人民法院三大庭的正副职，其财产需一年一次申报，并在市人大官方网站和官方指定的报纸上公示，如查实申报不实者，将就地免职。 从反腐的角度而言，出台一部《防止利益冲突法》，成为众多反腐败研究专家的共同心愿。
治未病，先治权
“冰冻三日，非一日之寒”。腐败同盟的出现，必然有一个形成过程。而在此之前，如果相关监督管理部门能及时警觉，可以治未病于前。
据一些地方的组织部门介绍，他们在日常监管中，如果发现有的部门一把手总是把项目、资金、人事等重大事项交给一个下属去操作，就会及时分析这两人是否存有特殊的利益关系，经过测评后上报当地党委一把手，再履行一系列的程序后，将这两人调开，从而使结盟腐败的潜在可能性被消解。还有的组织部门如果发现某官员“胆子大，法纪意识淡薄，社会交往复杂”，也会及时建议主要领导将其更换到相对“清闲”的单位，防止其陷入腐败泥潭。而一些纪检检察机关对干部的监督则从“秋后算账”转为“提前介入”，比如对于一些重大的工程项目，将监督关口前移到实施环节，让有腐败心理的官员无法下手获取非法利益，或者及时发现并惩处公权私用者。
但这些对付腐败同盟的办法，操作者却认为“难度不小”。一名县委副书记说：“一个县一般有500多名科级干部，而组织部门负责干部考核的就那么几个人，要掌握那么多部门干部的情况，实属不易，能及时发现问题有一些偶然的成分。”而纪委的人手少、事务繁忙，无法对所有正在运行的权力进行“贴身”监督。
而且，这样破解潜在的腐败同盟，还需有一个前提：党委一把手的支持。
“在现有制度框架下，这需要主要领导人有足够的智慧和民主意识，有‘立党为公，执政为民’的胸怀。”一名组织部长说。然而，靠一把手的素质、能力和“绝对”权力来破解腐败同盟，可靠吗？尽管在选拔用人时，设计了民主测评、考核考察、酝酿、票决等一系列堪称“严密”的程序，但最终却需要一把手拍板，因为各级党委一把手拥有事实上无法对其进行有效监督的“绝对”权力。而腐败同盟的甲方又多是一把手，同样拥有“绝对”权力。
不规范、不受制约的权力是腐败同盟产生的根本。如果能让权力在正常轨道上运行，腐败同盟就无法形成。那么，怎样才能让公权力的运行不偏离方向呢？
受訪者认为，那种带人治色彩的做法无法从根本上杜绝权力腐败，而只有把权力关进制度的笼子，才是治本之策。
有专家指出，只有当干部的选拔、任用、升迁、罢免真正由老百姓说了算，而不是由少数人说了算的时候，公权力才能得到真正有效的监督。
中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖教授提出：在全国各级党代会和人代会的组织框架内探索推行信任投票制度，以信任投票机制为突破口，推进“对下负责”的体制机制的形成。如对党代会和人代会选举产生的各级官员实行信任投票，如果连续两年对一名官员投“信任度低”票的代表达到三分之二，该官员必须辞职。
一名曾经多年从事过纪检和组织工作的官员说，“腐败同盟隐蔽得再深，也无法躲避群众的目光。”
回避良药需增效
新中国成立后，在很长时间内并未形成完备的回避制度，但却不乏事实上的回避举措。
1973年，中国的八大军区司令员对调时有3条规定引人瞩目：1，下命令就走；2，上任不准带秘书等人；3，人走家搬。对此，毛泽东意味深长地说：“一个人在一个地方呆得太久了，搞得关系盘根错节，对工作不利。”很显然，这样做的目的就是让这些大军区司令回避长期呆在一个地方形成的复杂关系。
“后来，随着公务员制度的建立，中国建立了回避制度。”湖南大学廉政研究中心副主任田湘波教授说。
目前，中国的回避制度主要由以下法律制度组成：2006年和2011年分别颁布实施的《中华人民共和国公务员法》和《公务员回避规定（试行）》。回避的主要形式有：亲属回避；公务回避；地域回避。
在中国历史上，回避制度由来已久，最早实行于东汉后期，隋朝易地为官成为定制。清朝规定，官员应回避而隐瞒者，降一级调用。
在交通、通讯落后的封建专制时代，尽管回避制度不能完全制止营私舞弊行为，但对于防止和克服亲属关系对国家政权管理的干预，抑制亲党和亲派现象萌生，澄清吏治，消除地方势力割据起到了重要作用。但不容忽视的是，随着时代的变迁，回避这剂抑制腐败同盟的良药面临新的挑战，需要增加配方，增进药效。
“交通越来越便利，难以界定地域回避的合理距离；户口迁移便利性大大增加，官员亲友可以轻而易举随官员迁移，谋求‘发展’，地域回避所能达到的实际效果在不断递减。”上海市委党校教授陈保中指出，“在我国，人情关系可以随时随地生长，异地任职的干部，很快会适应新的政治生态，轻易瓦解地域回避制度的预设功能。”
陈保中认为，公务回避是回避制度的核心所在，但我国对于公务回避制度设计却显得粗糙。“如《公务员法》仅以‘利害关系’、‘其他可能影响公正执行公务’等诸如此类模糊术语作为法定公务回避的条件，远未涵盖其他更值得讨论的情形，如朋友关系、偏见因素、接受吃请及其他单方面接触行为等。”
而国家行政学院社会和文化教研部教授程萍指出：“在人情文化成为社会主流文化的背景下，公务员回避制度虽然明确地就亲属关系对公职的影响作了制度约束，但同学、师长、朋友等社会关系，仍然是一张难以撕破的人情网，这需要引起重视。”
这方面法院走在了前面。重庆第三中级法院要求法官、书记员遇到老同学、老师来打官司要主动回避。
在一些法制较完备的国家，比如日本、法国、德国等立法规定，同一学校毕业的同学不能在同一公务单位任职，包括国企、公立学校和公立医院等。
国家公职人员在任职回避范围上能否周延到同学、老乡、战友、老部下等，在现实层面是一个复杂的问题，也有人认为是一个伪命题。
县是中国人情包围最重的行政单元，在这里生活工作的人，“低头不见抬头见”。一名分管组织人事的县委领导举例道：“通过各类党校的培训学习，我们县委班子里几乎一半都是同学，同学回避没有现实可行性。”而一名县委组织部长则认为，如果老乡、同学、战友要回避，那么一个县里的公务人员将会大量地从外地引入，这显然没有操作的可能性。
無论是组织部门，还是纪检监察机关，相关人士在接受记者的采访时，对这个话题感到敏感又陌生，有的甚至觉得这样的回避是“可笑的”。他们大多认为“目前的法律法规对此没有明确规定，也不好作出规定”。一名副厅级官员反问道：“难道不是同学、战友，就不会结成腐败同盟吗？因为历史原因，有些行业的专业人才就出自那么几个学校，难道都回避不成？现实中，异地任职、‘空降任职’都是回避，但并不能防止腐败。”
加厚防火墙
回避制度的核心是“防止利益冲突”。加拿大政府首先把“利益冲突”用作反腐败法律术语，指政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。
广州大学廉政研究中心主任卢汉桥教授认为：“利益冲突虽然不能直接表现为腐败，但确是滋生腐败的土壤，是私欲、权力、机会等各种可能滋生腐败的要素发生综合作用的‘触媒’。”
利益冲突成为“腐败潜在之源”已经成为共识。中央纪委研究室的楚文凯指出，“从办案实践发现，腐败案件中大多有领导干部为配偶、子女、情妇经商提供便利的情况存在。由此可知，领导干部不能自觉遵守防止利益冲突规定和组织不能及时掌握利益冲突情况，是导致恶性案件发生的重要原因之一。”
国外防止利益冲突制度一般包括财产申报、回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等，在潜在的腐败同盟间加上了一道道防火墙。
我国出台的防止利益冲突这类法规政策有数十项之多，基本上做到了全覆盖，比如禁止领导干部亲属在领导的职权职务范围内经商，就是一项很好的制度。但在现实中，很多禁而无止，没有严厉的惩罚性条款，可操作性不强，威慑力和惩处力度不够。
“从目前情况来看，防止利益冲突制度还存在一些问题，主要是在制度要素上有缺失或不完整。比如，应该根据利益冲突行为的类型，对申报时间做出规定。有的事项可以定期申报，但大部分事项必须在行为发生之前申报。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明教授指出，“申报的公开如何突破是一个难点和关键点。”而长期以来，官员的财产申报只面向同级和上级的纪检机关，没有面向广大群众，只能是一种内部监督。全国人大代表韩德云呼吁加快官员财产申报办法的出台，让财产的变化在阳光下运行，“有公开才有监督”。而现实中，一些地方在财产申报的公开上有了突破，级别在逐步提高、范围在逐步扩大。比如重庆市高级人民法院和中级人民法院三大庭的正副职，其财产需一年一次申报，并在市人大官方网站和官方指定的报纸上公示，如查实申报不实者，将就地免职。 从反腐的角度而言，出台一部《防止利益冲突法》，成为众多反腐败研究专家的共同心愿。
治未病，先治权
“冰冻三日，非一日之寒”。腐败同盟的出现，必然有一个形成过程。而在此之前，如果相关监督管理部门能及时警觉，可以治未病于前。
据一些地方的组织部门介绍，他们在日常监管中，如果发现有的部门一把手总是把项目、资金、人事等重大事项交给一个下属去操作，就会及时分析这两人是否存有特殊的利益关系，经过测评后上报当地党委一把手，再履行一系列的程序后，将这两人调开，从而使结盟腐败的潜在可能性被消解。还有的组织部门如果发现某官员“胆子大，法纪意识淡薄，社会交往复杂”，也会及时建议主要领导将其更换到相对“清闲”的单位，防止其陷入腐败泥潭。而一些纪检检察机关对干部的监督则从“秋后算账”转为“提前介入”，比如对于一些重大的工程项目，将监督关口前移到实施环节，让有腐败心理的官员无法下手获取非法利益，或者及时发现并惩处公权私用者。
但这些对付腐败同盟的办法，操作者却认为“难度不小”。一名县委副书记说：“一个县一般有500多名科级干部，而组织部门负责干部考核的就那么几个人，要掌握那么多部门干部的情况，实属不易，能及时发现问题有一些偶然的成分。”而纪委的人手少、事务繁忙，无法对所有正在运行的权力进行“贴身”监督。
而且，这样破解潜在的腐败同盟，还需有一个前提：党委一把手的支持。
“在现有制度框架下，这需要主要领导人有足够的智慧和民主意识，有‘立党为公，执政为民’的胸怀。”一名组织部长说。然而，靠一把手的素质、能力和“绝对”权力来破解腐败同盟，可靠吗？尽管在选拔用人时，设计了民主测评、考核考察、酝酿、票决等一系列堪称“严密”的程序，但最终却需要一把手拍板，因为各级党委一把手拥有事实上无法对其进行有效监督的“绝对”权力。而腐败同盟的甲方又多是一把手，同样拥有“绝对”权力。
不规范、不受制约的权力是腐败同盟产生的根本。如果能让权力在正常轨道上运行，腐败同盟就无法形成。那么，怎样才能让公权力的运行不偏离方向呢？
受訪者认为，那种带人治色彩的做法无法从根本上杜绝权力腐败，而只有把权力关进制度的笼子，才是治本之策。
有专家指出，只有当干部的选拔、任用、升迁、罢免真正由老百姓说了算，而不是由少数人说了算的时候，公权力才能得到真正有效的监督。
中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖教授提出：在全国各级党代会和人代会的组织框架内探索推行信任投票制度，以信任投票机制为突破口，推进“对下负责”的体制机制的形成。如对党代会和人代会选举产生的各级官员实行信任投票，如果连续两年对一名官员投“信任度低”票的代表达到三分之二，该官员必须辞职。
一名曾经多年从事过纪检和组织工作的官员说，“腐败同盟隐蔽得再深，也无法躲避群众的目光。”