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从《审计署2003至2007年发展规划》中可以看出,我国的国家审计正处在加快与国际审计接轨的"转型期".在目前审计体制下和审计转型过程中,如何加强审计项目计划管理,是目前应亟待解决、必须回答的实际问题.只有科学制定审计项目计划,才能充分利用现有审计资源,紧紧围绕经济工作中心合理确定审计重点和审计覆盖面,充分发挥审计监督作用,促进政府和被审单位改善管理,提高经济效益等等,下面,笔者就结合目前我国国家审计工作的实际情况,浅谈一下新形势下如何加强审计项目计划管理工作.
一、突出重点,准确掌握制定审计项目计划的关键因素
美国审计自1921年至今已经有80余年的发展历程,在发展过程中,大体经历了凭单检查、综合审计、绩效审计、项目评估、促进政府改善宏观管理等阶段.我国年轻的审计事业只有20年的发展历程.笔者初步认为我国的国家审计目前基本处在"综合审计"向"绩效审计"过渡阶段,即审计从"裁判员"向"教练员"过渡阶段.由于政治体制和国情不同,所以制定审计项目计划的方式、方法以及不同时期确定审计工作的重点也就不同,就现阶段我国审计体制实际情况而言,制定审计项目计划应该准确掌握以下几项关键因素:
一是审计要为国家宏观经济和地方经济发展服务.制定审计项目计划要紧紧围绕国家经济工作中心以及当地党委和政府工作中心,紧紧围绕上一级审计机关的工作重点以及对审计工作的总体部署和有关要求.
二是要准确掌握审计对象情况,实现审计对象的动态管理.一方面通过审计对象调查,准确掌握审计对象总体情况,掌握审计对象的资产状况和计算机应用情况(如:有的银行应用UNIX或LINUX系统,有的医院应用DOS系统),特别是要准确掌握同行业审计对象的资产合计情况以及人员情况的有关数据.只有这样才能准确掌握不同行业审计对象资产占全部审计对象资产的比重情况,才便于确定审计工作重点,在审计过程中分析出审计发现的财经违纪问题所占该行业审计对象的比重情况(即:相对数),才能分析出审计查出问题的严重程度,同时也能够分析出审计对象应该承担的人员状况,为审计对象减员增效提供依据,便于党委和政府宏观决策时参考使用.
三是科学确定审计覆盖面.由于目前审计力量不足,短期不能对所有的审计对象全部进行审计监督.特别是目前我国审计正处于转型期,按照审计署"2003-2007五年规划",要实现"两个并重",这样就要求在制定审计项目计划时,要科学确定审计覆盖面,根据现有的审计力量,本着轻重缓急的原则,有计划地安排审计不同重点行业和重点资金,针对财经违纪问题高发区域,争取在一定时期内将全部审计对象审计一遍,基本掌握全部审计对象资产资金管理和使用情况,以便发现宏观经济管理中存在的问题,为政府宏观决策提供依据.
四是准确掌握审计资源.审计资源可分为人力资源和设备资源.制定审计项目计划时,就要求掌握目前审计队伍中的知识结构、年龄结构、实际操作能力以及审计队伍的思想状况.也就是目前的审计队伍可分成多少个审计组、哪些人可以担任主审、哪些人原则性和事业心比较强等等.同时也要掌握应用计算机进行审计操作技能情况,掌握目前计算机及辅助审计软件等配置情况.只有这样才能确定每年审计项目计划的数量和预期的审计质量,才能达到量力而行、提高质量、防范风险的目的.
五是加强"审计产品"应用和转化.没有成果的劳动是无效劳动,所以制定审计工作方案和审计实施方案时,就要基本明确将来审计结束后要形成几个"审计产品",解决哪些问题.在制定审计项目计划时,要基本清楚将来审计项目结束后,审计报告、审计决定如何应用,审计结果是否公开,运用哪种"宣传载体"进行宣传,是否形成上报政府的"改善宏观经济管理综合报告",把审计的成果变成政府的决策行为,促进政府以及有关部门改善管理,修改完善有关政策法规,规范经济管理,提高经济效益.
二、结合实际,制定合理的审计项目计划编制程序
在现行经济体制下,制定审计项目计划应当遵循一定的编制程序,征求意见到位,才能保证计划的严肃性和科学性,减少随意性,才能制定出相对全面和完整的审计项目计划.一般情况下应当遵循"两下两上"的原则.下面以省级审计机关为例进行说明:
1.自上而下提出审计工作"设想".根据国家经济工作中心、省委省政府的工作重点以及社会反映强烈的热点、难点问题,同时根据审计对象情况和现有审计人力资源和设备资源等情况,通过调查研究和科学测算,提出符合实际,切实可行的下一年度审计工作"设想"下发全省,使全省各地在编报下一年度审计项目计划(草案)时有所遵循.
2.自下而上逐级编报审计项目计划草案.各地区根据"设想"的内容和要求,参考上年审计工作完成情况,并对一些重要项目进行深入的调查分析、综合平衡,并集思广益、听取有关人员意见,结合本地干部业务素质以及审计对象、审计类型等情况,在科学测算的基础上,本着留有余地的原则,具体编报出本地区年度审计项目计划草案,上报省厅.
3.自上而下逐级下达年度审计项目计划指标.省审计厅将根据各地区和各业务处上报的审计项目计划"草案",经过充分讨论和综合平衡,根据全国审计工作会议精神和全国审计项目计划,征求财政监察、纪检、监察、组织、人事等部门意见,避免重复监督,在此基础上,制定出省厅本级审计项目计划草案,将该草案再征求省政府主管省领导的意见,如:吉林省审计厅制定审计项目计划每年需要征得省长和各位副省长审阅签字后,审计项目计划草案变成审计项目计划下发;省厅各业务处以及各地区根据该审计项目计划认真组织实施.
4.自下而上上报完整、详细的审计项目计划备案.各地区审计局根据省厅下达的审计项目计划指标,把审计项目和审计调查项目,授权审计项目的被审单位明细、计划完成时间、项目级次、审计内容等等全部列入计划,形成正式文件,上报省厅备案,作为年终检查考核评比的重要依据.
三、精心组织、明确责任,确保审计质量
制定出全面完整的审计项目计划不是目的,更重要的是如何采取措施组织实施,把审计项目计划任务层层分解、明确责任、落到实处.吉林省审计项目计划下达后,全省各市(州)、县(市、区)审计局应立即采取会议传达、目标分解、信息宣传等办法进行贯彻落实.实行多种形式的责任制,按项目计划说明要求,进行层层分解落实,将审计项目计划任务落实到审计组.在分解下达审计项目计划时,要科学制定审计工作方案,注意平衡工作量,要根据审计种类、任务繁简以及有效工时,分配工作任务.要求审计组在审计工作方案的基础上具体制定审计实施方案,确保审计项目计划完成质量.
在审计项目计划实施过程中,对审计项目计划执行情况,要加强调度,进行定期或不定期的检查.争取做到月小结、季通报,年终考核.要求各地区每月上报一次审计项目计划进展情况:包括已发通知书、正在实施审计、已出具审计报告、已下审计决定、大致完成时间,以及审计中存在的问题和影响计划进行的因素等情况.审计项目计划管理部门要及时将进展情况向有关厅领导汇报.每季度应进行一次小结通报全省.每季度除了对项目计划执行情况说明外,还要总结一下前一段的工作经验和特点,指出存在的问题,明确提出下一步的工作要求,以确保审计计划的全面完成.年终要对所有的审计项目进行严格的"考核排队",争取实行"末尾淘汰制度",在审计机关形成良好的竞争态势,必将在提高审计质量、防范审计风险等方面发挥积极作用.上述"月小结、季通报、年终考核"的管理方式,待将来随着"审计项目管理软件"的开发应用时,完全可以实现从"审计对象、审计人员、审计计划、工作方案、实施方案、审计日记、工作底稿、审计证据(影象格式)、相关法规、进展情况、审计报告、审计决定、审计信息、综合报告、统计报表、审计档案"等一条龙动态管理,可供有关领导和全体审计人员随时掌握审计项目动态情况使用.
随着我国加入"WTO",国外资本不断涌入,审计对象的资本结构将不断发生变化,所以在审计范围、审计方式、审计资源以及"审计产品"如何应用等方面也将随之变化,势必要求我们在新形势下的审计项目计划管理过程中,要强化管理意识和宏观意识,不断修改完善审计项目计划管理制度,加快向效益审计过度和与国际审计接轨的进程,使审计项目计划管理不断走上科学化、规范化的轨道.
一、突出重点,准确掌握制定审计项目计划的关键因素
美国审计自1921年至今已经有80余年的发展历程,在发展过程中,大体经历了凭单检查、综合审计、绩效审计、项目评估、促进政府改善宏观管理等阶段.我国年轻的审计事业只有20年的发展历程.笔者初步认为我国的国家审计目前基本处在"综合审计"向"绩效审计"过渡阶段,即审计从"裁判员"向"教练员"过渡阶段.由于政治体制和国情不同,所以制定审计项目计划的方式、方法以及不同时期确定审计工作的重点也就不同,就现阶段我国审计体制实际情况而言,制定审计项目计划应该准确掌握以下几项关键因素:
一是审计要为国家宏观经济和地方经济发展服务.制定审计项目计划要紧紧围绕国家经济工作中心以及当地党委和政府工作中心,紧紧围绕上一级审计机关的工作重点以及对审计工作的总体部署和有关要求.
二是要准确掌握审计对象情况,实现审计对象的动态管理.一方面通过审计对象调查,准确掌握审计对象总体情况,掌握审计对象的资产状况和计算机应用情况(如:有的银行应用UNIX或LINUX系统,有的医院应用DOS系统),特别是要准确掌握同行业审计对象的资产合计情况以及人员情况的有关数据.只有这样才能准确掌握不同行业审计对象资产占全部审计对象资产的比重情况,才便于确定审计工作重点,在审计过程中分析出审计发现的财经违纪问题所占该行业审计对象的比重情况(即:相对数),才能分析出审计查出问题的严重程度,同时也能够分析出审计对象应该承担的人员状况,为审计对象减员增效提供依据,便于党委和政府宏观决策时参考使用.
三是科学确定审计覆盖面.由于目前审计力量不足,短期不能对所有的审计对象全部进行审计监督.特别是目前我国审计正处于转型期,按照审计署"2003-2007五年规划",要实现"两个并重",这样就要求在制定审计项目计划时,要科学确定审计覆盖面,根据现有的审计力量,本着轻重缓急的原则,有计划地安排审计不同重点行业和重点资金,针对财经违纪问题高发区域,争取在一定时期内将全部审计对象审计一遍,基本掌握全部审计对象资产资金管理和使用情况,以便发现宏观经济管理中存在的问题,为政府宏观决策提供依据.
四是准确掌握审计资源.审计资源可分为人力资源和设备资源.制定审计项目计划时,就要求掌握目前审计队伍中的知识结构、年龄结构、实际操作能力以及审计队伍的思想状况.也就是目前的审计队伍可分成多少个审计组、哪些人可以担任主审、哪些人原则性和事业心比较强等等.同时也要掌握应用计算机进行审计操作技能情况,掌握目前计算机及辅助审计软件等配置情况.只有这样才能确定每年审计项目计划的数量和预期的审计质量,才能达到量力而行、提高质量、防范风险的目的.
五是加强"审计产品"应用和转化.没有成果的劳动是无效劳动,所以制定审计工作方案和审计实施方案时,就要基本明确将来审计结束后要形成几个"审计产品",解决哪些问题.在制定审计项目计划时,要基本清楚将来审计项目结束后,审计报告、审计决定如何应用,审计结果是否公开,运用哪种"宣传载体"进行宣传,是否形成上报政府的"改善宏观经济管理综合报告",把审计的成果变成政府的决策行为,促进政府以及有关部门改善管理,修改完善有关政策法规,规范经济管理,提高经济效益.
二、结合实际,制定合理的审计项目计划编制程序
在现行经济体制下,制定审计项目计划应当遵循一定的编制程序,征求意见到位,才能保证计划的严肃性和科学性,减少随意性,才能制定出相对全面和完整的审计项目计划.一般情况下应当遵循"两下两上"的原则.下面以省级审计机关为例进行说明:
1.自上而下提出审计工作"设想".根据国家经济工作中心、省委省政府的工作重点以及社会反映强烈的热点、难点问题,同时根据审计对象情况和现有审计人力资源和设备资源等情况,通过调查研究和科学测算,提出符合实际,切实可行的下一年度审计工作"设想"下发全省,使全省各地在编报下一年度审计项目计划(草案)时有所遵循.
2.自下而上逐级编报审计项目计划草案.各地区根据"设想"的内容和要求,参考上年审计工作完成情况,并对一些重要项目进行深入的调查分析、综合平衡,并集思广益、听取有关人员意见,结合本地干部业务素质以及审计对象、审计类型等情况,在科学测算的基础上,本着留有余地的原则,具体编报出本地区年度审计项目计划草案,上报省厅.
3.自上而下逐级下达年度审计项目计划指标.省审计厅将根据各地区和各业务处上报的审计项目计划"草案",经过充分讨论和综合平衡,根据全国审计工作会议精神和全国审计项目计划,征求财政监察、纪检、监察、组织、人事等部门意见,避免重复监督,在此基础上,制定出省厅本级审计项目计划草案,将该草案再征求省政府主管省领导的意见,如:吉林省审计厅制定审计项目计划每年需要征得省长和各位副省长审阅签字后,审计项目计划草案变成审计项目计划下发;省厅各业务处以及各地区根据该审计项目计划认真组织实施.
4.自下而上上报完整、详细的审计项目计划备案.各地区审计局根据省厅下达的审计项目计划指标,把审计项目和审计调查项目,授权审计项目的被审单位明细、计划完成时间、项目级次、审计内容等等全部列入计划,形成正式文件,上报省厅备案,作为年终检查考核评比的重要依据.
三、精心组织、明确责任,确保审计质量
制定出全面完整的审计项目计划不是目的,更重要的是如何采取措施组织实施,把审计项目计划任务层层分解、明确责任、落到实处.吉林省审计项目计划下达后,全省各市(州)、县(市、区)审计局应立即采取会议传达、目标分解、信息宣传等办法进行贯彻落实.实行多种形式的责任制,按项目计划说明要求,进行层层分解落实,将审计项目计划任务落实到审计组.在分解下达审计项目计划时,要科学制定审计工作方案,注意平衡工作量,要根据审计种类、任务繁简以及有效工时,分配工作任务.要求审计组在审计工作方案的基础上具体制定审计实施方案,确保审计项目计划完成质量.
在审计项目计划实施过程中,对审计项目计划执行情况,要加强调度,进行定期或不定期的检查.争取做到月小结、季通报,年终考核.要求各地区每月上报一次审计项目计划进展情况:包括已发通知书、正在实施审计、已出具审计报告、已下审计决定、大致完成时间,以及审计中存在的问题和影响计划进行的因素等情况.审计项目计划管理部门要及时将进展情况向有关厅领导汇报.每季度应进行一次小结通报全省.每季度除了对项目计划执行情况说明外,还要总结一下前一段的工作经验和特点,指出存在的问题,明确提出下一步的工作要求,以确保审计计划的全面完成.年终要对所有的审计项目进行严格的"考核排队",争取实行"末尾淘汰制度",在审计机关形成良好的竞争态势,必将在提高审计质量、防范审计风险等方面发挥积极作用.上述"月小结、季通报、年终考核"的管理方式,待将来随着"审计项目管理软件"的开发应用时,完全可以实现从"审计对象、审计人员、审计计划、工作方案、实施方案、审计日记、工作底稿、审计证据(影象格式)、相关法规、进展情况、审计报告、审计决定、审计信息、综合报告、统计报表、审计档案"等一条龙动态管理,可供有关领导和全体审计人员随时掌握审计项目动态情况使用.
随着我国加入"WTO",国外资本不断涌入,审计对象的资本结构将不断发生变化,所以在审计范围、审计方式、审计资源以及"审计产品"如何应用等方面也将随之变化,势必要求我们在新形势下的审计项目计划管理过程中,要强化管理意识和宏观意识,不断修改完善审计项目计划管理制度,加快向效益审计过度和与国际审计接轨的进程,使审计项目计划管理不断走上科学化、规范化的轨道.