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摘 要：新南非自成立以来，国家政治转型取得了很大成就，但在经济社会发展方面依然面临着贫穷、社会分化、高失业率等一系列问题，教育质量低下，经济发展不景气，教育与经济之间的掣肘效应突出。为消除贫困、促进社会公平，南非政府于2012年发布了《2030年国家发展规划》，描绘了未来社会发展的宏伟蓝图。《2030年国家发展规划》对职业技术教育发展寄予厚望，明确了职业技术教育的发展目标、功能和使命，同时对职业技术教育管理和质量保障提出了要求。
关键词：南非；职业技术教育；国家发展规划
南非自1994年实行民主化改革以来，成效显著，为其经济发展提供了良好的环境，社会经济结构得到了很大改善。但近几年来，南非经济发展持续低靡，据国际货币基金组织统计，2012-2014年，南非经济增长率呈下滑趋势，通胀率和失业率上升等问题非常突出[1]。由于背负着种族隔离的历史包袱，贫困、高失业率、贫富悬殊等问题一直阻碍着南非的经济和社会发展。南非总统祖玛认为，1994-2012年，南非主要进行的是以政治民主化为主旋律的“第一次转型”；当前形势下，南非需要进行以社会经济为主的“第二次转型”。在此背景下，2012年，南非国家规划委员会向总统提交了《2030年国家发展规划》（National Development Plan 2030，以下简称《规划》）[2]。《规划》旨在通过团结南非人民、释放南非国民生产力，到2030年实现消除贫困、减少不平等等目标，以使南非到2030年达到发达国家水平。职业技术教育作为国家发展战略和发展目标之一，在《规划》中占有重要一席。
一、挑战与行动
由于经济增长放缓，南非青年的就业问题日益突出，这直接影响到南非政治社会的稳定性。因此，《规划》着力提出要加强青年的教育与技能培训，解决青年就业问题，确保南非就业人口从2010年的1100万增加到2030年的2400万。但南非政府也意识到，这些目标的实现还面临着一系列的挑战，如低就业率、黑人学校教育水平低下、种族差异显著、产业结构不合理、公共卫生体制不健全、公共服务质量较低、腐败及社会分化严重等[3]。这些挑战所带来的核心问题就是贫困和就业率低。南非政府一方面通过积极的就业和经济发展政策来缓解贫困，另一方面则通过开展劳动技能培训、扩大职业技术教育规模、提高教育质量、保障教育公平等措施促进就业。
（一）教育与经济发展之间掣肘关系明显
教育和培训是进行人力资源开发的重要手段。然而，多年来南非政府在发展教育与技能培训上却相对不足，教育质量低下、发展不平衡等问题突出，致使大批青少年辍学或失学，进而涌入劳动力市场，使得政府在解决就业问题上少有成效。由此可见，教育与经济发展之间的掣肘关系十分明显。
1.劳动力供需结构不合理，产业结构失调，失业率居高不下
1995年，生活在贫困线以下的人口数量占南非总人口的53%；2008年，这一比例仍然高达48%。同时，南非的贫富差距问题也非常严重，最富有的20%的人口拥有70%的国民收入，而最贫穷的20%的人口只拥有2.3%的国民收入。这个问题在种族差异上表现得尤为明显。造成贫困和贫富差距的一个重要原因就是失业人口过多。1994年以来，南非的失业率一直保持在20%以上，青年群体失业率更高。2002年，15～24岁未就业人口比例为56%；这一比例到2008年有所下降，为47%[4]。但南非劳工部于2013年发布的题为《南非劳动力市场的就业机会（2012-2013年）》（Job Opportunities in the South African Labour Market 2012-2013）的报告显示，这一比例又上升到了52.9%[5]。国际劳工组织发布的报告预测，2015年，南非的失业率将排到全球第8位[6]，就业形势依旧严峻。
有研究者认为，南非高失业率的深层原因是劳动力的供给与经济结构对劳动力的需求匹配度过低。早在民主化之前，南非白人政府就鼓励企业以资金投入代替增加劳动力来带动产业发展，采矿业、制造业、农业等生产部门纷纷通过资金投入来提高生产的机械化水平，这导致市场对劳动力的需求总量不断减少。从20世纪60年代开始，南非就出现雇佣率不断下降的趋势；1994年以后，这种趋势更加明显。据统计，1967年，南非每100万兰特的产值平均需要雇佣8.2名工人；到2001 年，平均需要雇佣4.9名工人；1994-2012年，雇佣率下降了28%[7]。与此同时，南非的总人口和就业人口数量都有了大幅增长，加之种族隔离时代沿袭下来的贫富差距，使得许多本土居民很难有机会接受高质量的教育和培训，劳动力很难满足现代生产和服务对劳动力技能的需求。
在产业结构方面，自2000年以来，农业和工业在南非国民经济中的贡献率相较于上世纪八九十年代在逐渐降低，对劳动力需求比较旺盛的制造业的贡献率同样呈下降趋势，而服务业的贡献率不断提升（见表1）[8]。一方面，服务业比重的增长说明南非的产业结构得到了一定的改善；另一方面，制造业比重的下降意味着南非经济发展缺乏强有力的实体经济支撑。这种产业结构难以有效促进南非就业率的增长和经济的持续发展，虽然服务业比重较大，但其中发展较快的是金融中介服务、保险、房地产、商业服务等领域，这些领域对员工职业技能的要求较高，对非熟练劳动力的吸纳有限。
2.教育和培训发展不足、质量低下，人力资源开发滞后
2013年，南非5岁儿童的入学率由1996年的23%增长至81%，但很多学生在十二年级前就辍学了，并且缺乏必要的就业技能。政府无力顾及而企业又不愿意花费过高成本对此类人群进行培训，因此，许多青年辍学后长期处于失业状态。因为基础教育质量较差，所以，即使是能够进入大学就读的很多青年也并不能顺利完成大学学业。另外，南非的教育发展极不均衡，教育投入存在结构性缺陷。例如，截至2006年，南非约5000所学校没有通电，也没有厕所。再如，教育的种族间差异也很明显，黑人学校的教师每天的平均教学时间只有3.5小时，而白人学校则为6.5小时[9]。因此，南非教育整体面临水平低、发展不平衡、青年人缺乏必要技能等问题，尤其是黑人受教育水平普遍偏低。目前，南非达到15年受教育水平（相当于大学毕业）的人口比例不足5%，并且大学毕业生人数只占到适龄工作人口的3%。[10] （二）技术学院的发展目标
在南非，技术学院提供的教育是职业技术教育与培训体系的核心，是为不适合走学术路线的学生提供的教育路径，目标群体包括在继续教育与培训阶段选择职业教育方向的年轻人，想要转行或者提高自身职业能力的成年人，需要重新开始职业生涯的失业人员等。技术学院的学生毕业后可获得国家技术文凭（National Technical Diplomas，也被称为“N文凭”）。
为了给更多的人提供教育和培训机会，《规划》提出要进一步扩大技术学院的规模，同时加强技术学院的教学和学习质量管理，增强其服务社会的能力。《规划》对技术学院的办学定位是进行技术工人的培养和中等技能的培训，并提出到2030年有75%的适龄学生参加过相关技术培训的目标。《规划》还制定出技术学院发展的具体目标和保障措施。第一，2030年以后，每年培养3万名技术人员。第二，不断推进终身学习，为学校后的继续教育提供补充。第三，为技术学院提供足够的资金支持，确保其能够吸引并留住经验丰富的教职员工。第四，为技术学院的教师提供特定技术培训的机会，并对职业技术教育研究提供一定的资金支持。第五，不断提升继续教育与培训机构的办学能力，使其成为职业教育与培训的领跑者。扩大继续教育与培训机构的分布范围，以确保学习者在其职业生涯中能有机会接受优质的职业教育与培训。同时，发展远程教育，为学习者提供更多接受教育与培训的机会。第六，将提高质量作为发展的重点，只有高质量的教学才能提高技术学院的吸引力。第七，加强与企业的联系，这有助于提高技术学院的培训质量，使毕业生更容易找到工作。通过校企合作，企业在技术学院课程建设以及为学生提供实习机会方面可以发挥更好的作用，技术学院也可以更好地了解企业的需求。
目前，南非大约有300万的18～24岁的年轻人没有参加过职业技术教育与培训，政府希望这一数字到2030年能够大幅度下降。根据《规划》提出的“到2030年技术学院入学率要达到25%”的标准，届时技术学院的招生人数需要达到125万人，而目前这一数字仅有30余万。此外，近年来过低的毕业生就业率影响了技术学院的声誉——据统计，大约65%的大学生找不到工作，其中大部分是技术学院的毕业生。
（三）技能发展的建议
南非于1997年建立了行业教育与培训管理机构（Sectoral Education and Training Authorities，SETAs）系统，旨在为相关部门提供技能支持，满足雇主对技能人才的需求。目前，南非有21个行业教育与培训管理机构，在南非技能发展中起到了重要作用。例如，促进私人培训机构参与技能发展，帮助失业者再次进入劳动力市场等。遗憾的是，SETAs系统在很多方面已经不能很好适应劳动力市场的需求。除此之外，此类机构还存在着管理不善、人力资源不足、行政和财务管理困难、缺乏有效的监督与评价、与学校后教育系统缺少联系与沟通等问题。技能短缺仍然是制约南非经济发展的瓶颈。
《规划》提出了关于技能发展的建议。首先，改善教育机构与雇主之间的关系，发挥SETAs系统在教育机构与雇主建立联系过程中的关键作用。其次，充分发挥技能发展税（skills development levy）②的作用。《规划》提到，最新数据显示，SETAs有30亿兰特的盈余，而其他机构（如继续教育与培训学院、大学）却面临财政紧张的困境，这说明南非技能培训机构发展不平衡，有待进一步完善。最后，明确SETAs系统的使命、目标和运作模式。目前，SETAs系统除了由SETAs和国家技能基金资助的技能机构外，未将其他公共教育与培训机构（如继续教育与培训学院、大学）吸收进来。而且，SETAs基金主要是为在职员工的技能提升提供支持，很少资助新员工和潜在的雇员。在这种情况下，SETAs系统与继续教育与培训学院、大学之间很难建立起紧密的联系。因此，《规划》建议SETAs系统优先考虑对潜在的员工进行培训。《规划》还建议，民营企业和SETAs系统在制定发展计划和培训项目时，应优先考虑国家整体的技能需求。
（四）学校后教育的质量管理保障
目前，南非学校后教育的质量管理机构主要有全国高等教育委员会（Council on Higher Education，CHE）、贸易和职业质量委员会（Quality Council for Trades and Occupations，QCTO）、行业教育与培训管理机构，以及一些专门性机构。其中，全国高等教育委员会主要负责高等教育办学机构的质量监督和管理；行业和职业质量委员会主要负责公立教育和培训机构的质量保障与管理；行业教育与培训管理机构主要负责私立培训机构的质量监督和管理；专门性的机构，如南非工程委员会，主要负责具体行业的技能培训的质量保障。除了服从上述管理机构的监督之外，南非学校后教育的管理体系还要遵从众多的法律法规和相关制度。但是，貌似健全的质量保障体制，因其复杂多元的管理以及缺乏有效的协同合作，不可避免地出现了重复管理、职能交叉的弊端，管理无序和相互矛盾的情况时有发生。因此，南非政府希望通过《规划》的实施，解决南非学校后教育管理和质量保障体系中错综复杂的问题。只有先解决管理体制的痼疾，才有可能实现管理成效和教育质量的提升。
三、结语
南非国家规划委员会副主任西里尔·拉马福萨表示，失业率高和教育水平低是南非面临的主要难题，如果这两个问题不能得到妥善解决，南非的经济发展、人民生活质量的提高以及社会的稳定发展都将出现问题。《规划》中关于职业技术教育的发展目标和建议紧紧围绕着如何应对贫困、失业等问题，反映了南非政府的务实态度和解决问题的决心。
1994年以来，南非政府出台了《南非资格认定法》（South African Qualifications Authority Act）、《继续教育与培训法》（Further Education and Training Act）、《技能开发法》（Skills Development Act）、《技能发展税收法》（Skills Development Levies Act）、《成人基本教育和培训法》（Adult Basic Education and Training Act）等一系列促进和保障职业技术教育发展的法律法规，在一定程度上为职业技术教育的持续发展提供了完善的法律基础。在《规划》之后，南非政府又先后出台了《学校后教育与培训白皮书》（White Paper for Post-school Education and Training）、《战略整合项目的技能需求与发展》（Skills for and through Strategic Integrated Projects）等战略规划，切实推进职业技术教育的发展，为《规划》愿景的实现提供后续保障。
关键词：南非；职业技术教育；国家发展规划
南非自1994年实行民主化改革以来，成效显著，为其经济发展提供了良好的环境，社会经济结构得到了很大改善。但近几年来，南非经济发展持续低靡，据国际货币基金组织统计，2012-2014年，南非经济增长率呈下滑趋势，通胀率和失业率上升等问题非常突出[1]。由于背负着种族隔离的历史包袱，贫困、高失业率、贫富悬殊等问题一直阻碍着南非的经济和社会发展。南非总统祖玛认为，1994-2012年，南非主要进行的是以政治民主化为主旋律的“第一次转型”；当前形势下，南非需要进行以社会经济为主的“第二次转型”。在此背景下，2012年，南非国家规划委员会向总统提交了《2030年国家发展规划》（National Development Plan 2030，以下简称《规划》）[2]。《规划》旨在通过团结南非人民、释放南非国民生产力，到2030年实现消除贫困、减少不平等等目标，以使南非到2030年达到发达国家水平。职业技术教育作为国家发展战略和发展目标之一，在《规划》中占有重要一席。
一、挑战与行动
由于经济增长放缓，南非青年的就业问题日益突出，这直接影响到南非政治社会的稳定性。因此，《规划》着力提出要加强青年的教育与技能培训，解决青年就业问题，确保南非就业人口从2010年的1100万增加到2030年的2400万。但南非政府也意识到，这些目标的实现还面临着一系列的挑战，如低就业率、黑人学校教育水平低下、种族差异显著、产业结构不合理、公共卫生体制不健全、公共服务质量较低、腐败及社会分化严重等[3]。这些挑战所带来的核心问题就是贫困和就业率低。南非政府一方面通过积极的就业和经济发展政策来缓解贫困，另一方面则通过开展劳动技能培训、扩大职业技术教育规模、提高教育质量、保障教育公平等措施促进就业。
（一）教育与经济发展之间掣肘关系明显
教育和培训是进行人力资源开发的重要手段。然而，多年来南非政府在发展教育与技能培训上却相对不足，教育质量低下、发展不平衡等问题突出，致使大批青少年辍学或失学，进而涌入劳动力市场，使得政府在解决就业问题上少有成效。由此可见，教育与经济发展之间的掣肘关系十分明显。
1.劳动力供需结构不合理，产业结构失调，失业率居高不下
1995年，生活在贫困线以下的人口数量占南非总人口的53%；2008年，这一比例仍然高达48%。同时，南非的贫富差距问题也非常严重，最富有的20%的人口拥有70%的国民收入，而最贫穷的20%的人口只拥有2.3%的国民收入。这个问题在种族差异上表现得尤为明显。造成贫困和贫富差距的一个重要原因就是失业人口过多。1994年以来，南非的失业率一直保持在20%以上，青年群体失业率更高。2002年，15～24岁未就业人口比例为56%；这一比例到2008年有所下降，为47%[4]。但南非劳工部于2013年发布的题为《南非劳动力市场的就业机会（2012-2013年）》（Job Opportunities in the South African Labour Market 2012-2013）的报告显示，这一比例又上升到了52.9%[5]。国际劳工组织发布的报告预测，2015年，南非的失业率将排到全球第8位[6]，就业形势依旧严峻。
有研究者认为，南非高失业率的深层原因是劳动力的供给与经济结构对劳动力的需求匹配度过低。早在民主化之前，南非白人政府就鼓励企业以资金投入代替增加劳动力来带动产业发展，采矿业、制造业、农业等生产部门纷纷通过资金投入来提高生产的机械化水平，这导致市场对劳动力的需求总量不断减少。从20世纪60年代开始，南非就出现雇佣率不断下降的趋势；1994年以后，这种趋势更加明显。据统计，1967年，南非每100万兰特的产值平均需要雇佣8.2名工人；到2001 年，平均需要雇佣4.9名工人；1994-2012年，雇佣率下降了28%[7]。与此同时，南非的总人口和就业人口数量都有了大幅增长，加之种族隔离时代沿袭下来的贫富差距，使得许多本土居民很难有机会接受高质量的教育和培训，劳动力很难满足现代生产和服务对劳动力技能的需求。
在产业结构方面，自2000年以来，农业和工业在南非国民经济中的贡献率相较于上世纪八九十年代在逐渐降低，对劳动力需求比较旺盛的制造业的贡献率同样呈下降趋势，而服务业的贡献率不断提升（见表1）[8]。一方面，服务业比重的增长说明南非的产业结构得到了一定的改善；另一方面，制造业比重的下降意味着南非经济发展缺乏强有力的实体经济支撑。这种产业结构难以有效促进南非就业率的增长和经济的持续发展，虽然服务业比重较大，但其中发展较快的是金融中介服务、保险、房地产、商业服务等领域，这些领域对员工职业技能的要求较高，对非熟练劳动力的吸纳有限。
2.教育和培训发展不足、质量低下，人力资源开发滞后
2013年，南非5岁儿童的入学率由1996年的23%增长至81%，但很多学生在十二年级前就辍学了，并且缺乏必要的就业技能。政府无力顾及而企业又不愿意花费过高成本对此类人群进行培训，因此，许多青年辍学后长期处于失业状态。因为基础教育质量较差，所以，即使是能够进入大学就读的很多青年也并不能顺利完成大学学业。另外，南非的教育发展极不均衡，教育投入存在结构性缺陷。例如，截至2006年，南非约5000所学校没有通电，也没有厕所。再如，教育的种族间差异也很明显，黑人学校的教师每天的平均教学时间只有3.5小时，而白人学校则为6.5小时[9]。因此，南非教育整体面临水平低、发展不平衡、青年人缺乏必要技能等问题，尤其是黑人受教育水平普遍偏低。目前，南非达到15年受教育水平（相当于大学毕业）的人口比例不足5%，并且大学毕业生人数只占到适龄工作人口的3%。[10] （二）技术学院的发展目标
在南非，技术学院提供的教育是职业技术教育与培训体系的核心，是为不适合走学术路线的学生提供的教育路径，目标群体包括在继续教育与培训阶段选择职业教育方向的年轻人，想要转行或者提高自身职业能力的成年人，需要重新开始职业生涯的失业人员等。技术学院的学生毕业后可获得国家技术文凭（National Technical Diplomas，也被称为“N文凭”）。
为了给更多的人提供教育和培训机会，《规划》提出要进一步扩大技术学院的规模，同时加强技术学院的教学和学习质量管理，增强其服务社会的能力。《规划》对技术学院的办学定位是进行技术工人的培养和中等技能的培训，并提出到2030年有75%的适龄学生参加过相关技术培训的目标。《规划》还制定出技术学院发展的具体目标和保障措施。第一，2030年以后，每年培养3万名技术人员。第二，不断推进终身学习，为学校后的继续教育提供补充。第三，为技术学院提供足够的资金支持，确保其能够吸引并留住经验丰富的教职员工。第四，为技术学院的教师提供特定技术培训的机会，并对职业技术教育研究提供一定的资金支持。第五，不断提升继续教育与培训机构的办学能力，使其成为职业教育与培训的领跑者。扩大继续教育与培训机构的分布范围，以确保学习者在其职业生涯中能有机会接受优质的职业教育与培训。同时，发展远程教育，为学习者提供更多接受教育与培训的机会。第六，将提高质量作为发展的重点，只有高质量的教学才能提高技术学院的吸引力。第七，加强与企业的联系，这有助于提高技术学院的培训质量，使毕业生更容易找到工作。通过校企合作，企业在技术学院课程建设以及为学生提供实习机会方面可以发挥更好的作用，技术学院也可以更好地了解企业的需求。
目前，南非大约有300万的18～24岁的年轻人没有参加过职业技术教育与培训，政府希望这一数字到2030年能够大幅度下降。根据《规划》提出的“到2030年技术学院入学率要达到25%”的标准，届时技术学院的招生人数需要达到125万人，而目前这一数字仅有30余万。此外，近年来过低的毕业生就业率影响了技术学院的声誉——据统计，大约65%的大学生找不到工作，其中大部分是技术学院的毕业生。
（三）技能发展的建议
南非于1997年建立了行业教育与培训管理机构（Sectoral Education and Training Authorities，SETAs）系统，旨在为相关部门提供技能支持，满足雇主对技能人才的需求。目前，南非有21个行业教育与培训管理机构，在南非技能发展中起到了重要作用。例如，促进私人培训机构参与技能发展，帮助失业者再次进入劳动力市场等。遗憾的是，SETAs系统在很多方面已经不能很好适应劳动力市场的需求。除此之外，此类机构还存在着管理不善、人力资源不足、行政和财务管理困难、缺乏有效的监督与评价、与学校后教育系统缺少联系与沟通等问题。技能短缺仍然是制约南非经济发展的瓶颈。
《规划》提出了关于技能发展的建议。首先，改善教育机构与雇主之间的关系，发挥SETAs系统在教育机构与雇主建立联系过程中的关键作用。其次，充分发挥技能发展税（skills development levy）②的作用。《规划》提到，最新数据显示，SETAs有30亿兰特的盈余，而其他机构（如继续教育与培训学院、大学）却面临财政紧张的困境，这说明南非技能培训机构发展不平衡，有待进一步完善。最后，明确SETAs系统的使命、目标和运作模式。目前，SETAs系统除了由SETAs和国家技能基金资助的技能机构外，未将其他公共教育与培训机构（如继续教育与培训学院、大学）吸收进来。而且，SETAs基金主要是为在职员工的技能提升提供支持，很少资助新员工和潜在的雇员。在这种情况下，SETAs系统与继续教育与培训学院、大学之间很难建立起紧密的联系。因此，《规划》建议SETAs系统优先考虑对潜在的员工进行培训。《规划》还建议，民营企业和SETAs系统在制定发展计划和培训项目时，应优先考虑国家整体的技能需求。
（四）学校后教育的质量管理保障
目前，南非学校后教育的质量管理机构主要有全国高等教育委员会（Council on Higher Education，CHE）、贸易和职业质量委员会（Quality Council for Trades and Occupations，QCTO）、行业教育与培训管理机构，以及一些专门性机构。其中，全国高等教育委员会主要负责高等教育办学机构的质量监督和管理；行业和职业质量委员会主要负责公立教育和培训机构的质量保障与管理；行业教育与培训管理机构主要负责私立培训机构的质量监督和管理；专门性的机构，如南非工程委员会，主要负责具体行业的技能培训的质量保障。除了服从上述管理机构的监督之外，南非学校后教育的管理体系还要遵从众多的法律法规和相关制度。但是，貌似健全的质量保障体制，因其复杂多元的管理以及缺乏有效的协同合作，不可避免地出现了重复管理、职能交叉的弊端，管理无序和相互矛盾的情况时有发生。因此，南非政府希望通过《规划》的实施，解决南非学校后教育管理和质量保障体系中错综复杂的问题。只有先解决管理体制的痼疾，才有可能实现管理成效和教育质量的提升。
三、结语
南非国家规划委员会副主任西里尔·拉马福萨表示，失业率高和教育水平低是南非面临的主要难题，如果这两个问题不能得到妥善解决，南非的经济发展、人民生活质量的提高以及社会的稳定发展都将出现问题。《规划》中关于职业技术教育的发展目标和建议紧紧围绕着如何应对贫困、失业等问题，反映了南非政府的务实态度和解决问题的决心。
1994年以来，南非政府出台了《南非资格认定法》（South African Qualifications Authority Act）、《继续教育与培训法》（Further Education and Training Act）、《技能开发法》（Skills Development Act）、《技能发展税收法》（Skills Development Levies Act）、《成人基本教育和培训法》（Adult Basic Education and Training Act）等一系列促进和保障职业技术教育发展的法律法规，在一定程度上为职业技术教育的持续发展提供了完善的法律基础。在《规划》之后，南非政府又先后出台了《学校后教育与培训白皮书》（White Paper for Post-school Education and Training）、《战略整合项目的技能需求与发展》（Skills for and through Strategic Integrated Projects）等战略规划，切实推进职业技术教育的发展，为《规划》愿景的实现提供后续保障。