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最近有消息称，有关部门正试图将住房公积金管理中心转变为住房保障银行，改变公积金沦为鸡肋的尴尬现状。公积金制度究竟有哪些顽疾？改革的方向是修改规则完善制度，还是彻底取消或并入住房保障银行？目前的公积金制度又该如何与住房保障银行顺利对接呢？
随着全国“两会”的开幕，各项重大民生议题集中进入了人们的视野。而经历了去年房价的再度上涨，对于公积金制度早已成为鸡肋的诟病再次引发探讨。
全国政协委员、住建部专家委员会住房组成员张泓铭在接受媒体采访时表示，面对公积金制度目前所面临的困境，中央相关部门正试图用全国性的公积金调度中心发起设立住房保障银行。而他本人也曾在2012年提案组建中国住房保障银行。事实上，早在2月中旬就有媒体报道，住建部拟在修改《住房公积金管理条例》的基础上，采取适当方式将住房公积金制度转向建立政策性金融机构，将住房公积金管理中心升级为住房保障银行。同时还有消息称，早在2007年就已从政策性银行转变为商业银行的国开行，目前正面临利率市场化的严峻挑战，因此有意通过参与筹建住房保障银行的机会，曲线回归政策性银行。
公积金制度究竟有哪些顽疾？改革的方向是修改规则完善制度，还是彻底取消或并入住房保障银行呢？目前的公积金制度又该如何与住房保障银行顺利对接呢？
公积金一宗罪：先天畸形
要了解现行公积金制度为何要改革，就必须搞清楚中国公积金制度的先天缺陷。
著名经济学家华生指出，中国公积金制度其实是上世纪90年代后期，我国住房体制改革时的过渡性产物。即在取消福利分房制度时，为了减轻改革压力、缓解原本属于住房分配福利制度下的职工群众的抵触情绪而采取的一种过渡性、补偿性福利政策，正是由于其创立之初的安慰属性强于住房保障属性，导致这种借鉴自新加坡的公积金制度一进入中国就走了样。
20世纪50年代建立的新加坡公积金制度是一种政府强制雇主和雇员共同供款的、为居民提供综合保障的个人储蓄制度，政府只承担让利、让税的义务。
然而华生表示，新加坡的公积金制度之所以能采取强制缴存，是因为其公积金是集养老、医疗、住房和投资多种功能于一体，具有强烈的社会保障性质，因为每个人都有养老、医疗保障的刚性需求。然而中国在设立劳动和社会保障制度之初，只将“五险”（养老、医疗、失业、工伤、生育保险）确定为强制缴存，“一金”（住房公积金）则是用人单位和劳动者之间商定缴存，不属于强制缴存范畴。这就为后来的公积金弊端埋下了祸根，在强制缴存、扩大缴存面等关键问题上的争议也使得《住房公积金管理条例》的修订在2011年和2012年两次难产。
公积金二宗罪：劫贫济富
正是由于先天畸形，导致了现行公积金制度的第二宗罪：劫贫济富。
由于新加坡是一个城市国家，经济发展平衡，居民收入差异小，在住房公积金制度上采取强制储蓄也不会出现“穷人补贴富人”的情况。可是中国却恰恰相反，过去30年跨越式的改革和发展使得城乡间、地区间、各阶层间的居民收入差距都很大，购房需求多样。在强制缴存的规定下，结果导致低收入者虽然缴纳了公积金，却因为没有购房能力，实际上承担缴费义务后却无法享受到制度优惠。
更严重的不公在于，由于公积金制度并非在全国范围内统一强制推行，导致不同地区、不同所有制的企业和机关事业单位缴纳公积金的积极性和金额大不相同。住建部内部调查数据显示，截至2011年，全国住房公积金的缴存人数是9100余万人，其中政府机关和事业单位的公积金缴存人数为6100多万人。调查还显示，住房公积金缴存虽然已覆盖了约78%的城镇职工，但在对非公有制企业住房公积金缴存情况的调查中，非公有制企业职工缴存住房公积金的比例不足20%，这意味着约80%的非公有制企业职工，未享有住房公积金保障。
一边是大量民企职工无法纳入公积金保障体系，或虽纳入体系却按照最低法定标准缴费；另一边却是大量国有企业尤其是垄断行业的国企以及机关事业单位工作人员在以最高标准给职工缴纳公积金后，还缴纳了金额更高的补充公积金，从而出现了这种怪现象：两个基本工资相同的员工，一边是民企员工每月缴纳的公积金只有区区几百元，对缓解期购房压力的作用是杯水车薪；另一边是国企员工每月公积金和补充公积金缴纳数干元，每月房贷基本可以靠公积金抵充，还款压力不大。更有甚者，大量的低收入人群缴纳了公积金后仍无力购房，反而让高收入购房者享受了公积金贷款的低息优惠。
由此可见，由于缺乏统一标准和强制性，公积金制度在一定程度上已沦为国家财政对公职人员以及垄断国企对职工发放工资外福利的工具，公积金制度设立时的全民普惠初衷几乎消失殆尽。而这种借助公积金制度的变相福利发放，客观上又变成了体制内高收入阶层避税的工具，从而进一步拉大了贫富差距，引发社会阶层情绪对立。
公积金三宗罪：监管困难
先天畸形所引发的第二个问题是公积金管理的混乱和保值、增值的困难。
根据1999年颁布、2002年修订的《住房公积金管理条例》，职工个人和其单位缴纳的公积金“属于职工个人所有”。但是现行公积金管理上，是“房委会决策、公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”，形式上似乎很完美，但公积金的真正所有者始终被置于无建言权、无监督权的位置。
华生表示，决策者“房委会”成员多为政府官员，负责具体运作的公积金管理中心多是具有实权的市房改办、财政局、建委的隶属机构，或是与地方房改办一套班子、两块招牌，这令公积金很容易被特权者挤占、挪用。例如，2005年湖南衡阳2.53亿元住房公积金被挪用，2008年广东湛江4.6亿元公积金被挪用炒股，等等。
另外，由于近几年政府在保障房建设资金上的捉襟见肘，很多地方政府都将手伸向了当地的住房公积金，直接使用资金用以进行保障房建设。这种做法也说不通，因为《条例》明确规定公积金属于职工个人所有，其性质更接近于由政府专门机构保管并运作的个人定向存款，政府无权挪用，哪怕是挪用做保障房建设也是违规。除非在征得公积金所有人同意后，将建成的保障房分配给缴存入，但这样又会面临僧多粥少的难题，所以保障房资金缺口本就不应该动公积金的脑筋，而应该通过政府财政拨款或其他途径筹集。 另一个棘手问题是：公积金管理中心自身的定位模糊也令其很难担负起公积金的保值、增值重任。
著名经济学家马光远近日撰文指出，按照《条例》，住房公积金管理中心在整个公积金制度体系中处于核心地位，负责住房公积金的归集、使用和管理，独自承担住房公积金贷款风险，但它其实是个“三无单位”：无资本金、无风险承担能力、不是独立的金融机构，根本不具备承担经营风险和民事责任的能力。这使住房公积金管理中心成为一个制度设计上最忌讳出现的机构：权很大，运作庞大的资金；但责很小，其本身的资产根本不足以承担任何风险。“就制度的合理性而言，我们找不到住房公积金管理中心存在的理由和价值。”马光远表示。
目前我国公积金缴存余额已突破2万亿元人民币，是中国最大的公共基金，但仅可以通过发放住房公积金个人住房贷款、国债投资、银行存款三种方式实现增值收益，而这三种途径都很难跑赢通胀，更不可能追上过去10年如脱缰野马一般飞奔的房价涨幅。而现实中，由于用途受限、提取困难等因素制约，全国约有5600亿元的住房公积金处于不断贬值的“沉睡”状态。
公积金四宗罪：沦为鸡肋
现行公积金制度的先天畸形还在于设立制度时完全没有以发展眼光看待房地产市场。
时至今日，公积金沦为鸡肋，最大的原因在于房价的涨幅远远超过了公积金的积攒速度，出现了“取出来不够租房，存起来不够买房”的尴尬境遇。正由于这种面对房价时的无力感，市场上才出现了花样百出的非法套取，出现了部分地方政府允许提取公积金“治病”却又引发“拆东墙补西墙”质疑的争论。而用公积金支付租房的想法却只是“看起来很美”，且不说很多房东不愿提供租房完税发票，很多地方为了便于管理，杜绝漏洞，更是对用公积金租房设置了诸多限制，甚至直接规定租房不能提取公积金……
公积金与住房保障银行难并存
正是由于公积金制度有那么多问题，因此中央才会酝酿成立独立运营的、具有政策性银行属性的住房保障银行来完成政府对民众住房保障的金融扶持责任。但在谈到住房保障银行的设立对住房公积金及管理机构的命运时，全国政协委员张泓铭指出，住房公积金的历史命运由住房任务决定。至少在相当长的时期内要存在，两者并非替代关系，因此住建部的住房公积金监管司也要存在。
可我们不禁要问：这种既不公平又无效率的公积金制度，难道不是取消更好吗？一来减轻财政和企业压力，这部分收入也可以直接体现在员工工资上，增加可支配收入；二来也可以彻底斩断这一垄断国企和机关事业单位的隐藏福利，与当前反腐节奏合拍。假如公积金管理中心和住房保障银行两者并行，同时承担住房保障工作，那购房者到底应该向谁申请政策性住房贷款？政府又要如何平衡两者的关系？如果不把公积金并入住房保障银行，后者的资金来源如何解决？莫非要购房人缴两份公积金，申请两份公积金贷款不成？也只有将公积金制度彻底转变为住房保障银行，才能根本解决强制缴纳却覆盖不均导致劫贫济富的先天顽疾，才能根本解决监管不善、责权不明、投资受限的制度弊端，才能根本改变用公积金建保障房的不合理局面，因为拥有了独立法人地位、资本金和吸收存款的能力后，住房保障银行在发放政策性个人住房贷款的同时，完全可以用吸纳的存款发放保障性住房的建设贷款。
两种路径可选择
从国际上看，我们所说的“住房保障银行”早有标准叫法，即“住房信贷银行”，是很多国家普遍采用的一种用来为居民购房提供补贴和低息贷款的政策性银行。美国称为联邦住房信贷银行体系，日本叫住宅金融公库，德国称住房互助储蓄银行，英国则是住房协会。本质上都是一个独立的公司制法人，以股东出资形成公司法人的财产，并以此为基础承担经营风险，这样就能灵活从事投融资活动，实现保值、增值。
更重要的是，这种制度并非强制性，而是自愿参与的互助性住房保障制度。对于有意愿将来通过政府扶持买房的人可以缴费，对于没有买房意愿或买房能力的人，也不用被强制缴费，从而保障了自由选择权。对银行来说，由于它为政府政策目标服务，因此享受到了政府的多种优惠，从而得以正常运作下去。
马光远认为，要实现机构转型，可以考虑两个路径：一是通过改造住房公积金管理中心，将住房公积金管理中心从财政部门独立出来，将其转型成住房银行，按照政策性银行的模式纳入金融机构的主流监管体系，不再受财政部门和建设部门的行政领导，而是成为独立的资金运作机构，具体投资模式无需另行设计，按照基金的模式进行即可，原先的公积金账户自动转入住房保障银行。二是废除目前的公积金管理制度，另起炉灶建立独立的住房保障银行。
公积金改革要动大手术 邢力
中共十八届三中全会《决定》明确提出：研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。而通过深化公积金改革，组建住房保障银行是住房政策性金融机构最可行的形式和路径。只是对于如何改革现有制度，观点并不一致。
按照住建部的想法，首先解决住房公积金缴纳、管理、使用等过程中存在的诸多问题，使公积金能更好地为中低收入者服务，主要是对《住房公积金管理条例》进行修改。第二步才是在公积金管理中心的基础上设计升级为住房保障银行的具体方案。
这种方案是一种相对稳妥的做法，但《条例》已连续两年未能完成修订工作，就是由于牵涉的利益纠葛太多，足见目前的公积金制度之弊已非小修小补所能解决。现行住房公积金制度的缺陷是先天性的，久病至今已成了元可挽救的毒瘤，“保守治疗”已不管用，必须进行“外科手术”彻底切除。而借小修小补以拖延手术的时间越久，制度性矛盾就会越激烈，对于缓解老百姓关心的头号问题——住房问题也毫无益处。
公积金制度早已失其本意，而改革势必要触及各方利益，此时唯有中央进行顶层设计，以义无返顾的魄力来推动改革的进一步深化，才能解决这一顽疾。
随着全国“两会”的开幕，各项重大民生议题集中进入了人们的视野。而经历了去年房价的再度上涨，对于公积金制度早已成为鸡肋的诟病再次引发探讨。
全国政协委员、住建部专家委员会住房组成员张泓铭在接受媒体采访时表示，面对公积金制度目前所面临的困境，中央相关部门正试图用全国性的公积金调度中心发起设立住房保障银行。而他本人也曾在2012年提案组建中国住房保障银行。事实上，早在2月中旬就有媒体报道，住建部拟在修改《住房公积金管理条例》的基础上，采取适当方式将住房公积金制度转向建立政策性金融机构，将住房公积金管理中心升级为住房保障银行。同时还有消息称，早在2007年就已从政策性银行转变为商业银行的国开行，目前正面临利率市场化的严峻挑战，因此有意通过参与筹建住房保障银行的机会，曲线回归政策性银行。
公积金制度究竟有哪些顽疾？改革的方向是修改规则完善制度，还是彻底取消或并入住房保障银行呢？目前的公积金制度又该如何与住房保障银行顺利对接呢？
公积金一宗罪：先天畸形
要了解现行公积金制度为何要改革，就必须搞清楚中国公积金制度的先天缺陷。
著名经济学家华生指出，中国公积金制度其实是上世纪90年代后期，我国住房体制改革时的过渡性产物。即在取消福利分房制度时，为了减轻改革压力、缓解原本属于住房分配福利制度下的职工群众的抵触情绪而采取的一种过渡性、补偿性福利政策，正是由于其创立之初的安慰属性强于住房保障属性，导致这种借鉴自新加坡的公积金制度一进入中国就走了样。
20世纪50年代建立的新加坡公积金制度是一种政府强制雇主和雇员共同供款的、为居民提供综合保障的个人储蓄制度，政府只承担让利、让税的义务。
然而华生表示，新加坡的公积金制度之所以能采取强制缴存，是因为其公积金是集养老、医疗、住房和投资多种功能于一体，具有强烈的社会保障性质，因为每个人都有养老、医疗保障的刚性需求。然而中国在设立劳动和社会保障制度之初，只将“五险”（养老、医疗、失业、工伤、生育保险）确定为强制缴存，“一金”（住房公积金）则是用人单位和劳动者之间商定缴存，不属于强制缴存范畴。这就为后来的公积金弊端埋下了祸根，在强制缴存、扩大缴存面等关键问题上的争议也使得《住房公积金管理条例》的修订在2011年和2012年两次难产。
公积金二宗罪：劫贫济富
正是由于先天畸形，导致了现行公积金制度的第二宗罪：劫贫济富。
由于新加坡是一个城市国家，经济发展平衡，居民收入差异小，在住房公积金制度上采取强制储蓄也不会出现“穷人补贴富人”的情况。可是中国却恰恰相反，过去30年跨越式的改革和发展使得城乡间、地区间、各阶层间的居民收入差距都很大，购房需求多样。在强制缴存的规定下，结果导致低收入者虽然缴纳了公积金，却因为没有购房能力，实际上承担缴费义务后却无法享受到制度优惠。
更严重的不公在于，由于公积金制度并非在全国范围内统一强制推行，导致不同地区、不同所有制的企业和机关事业单位缴纳公积金的积极性和金额大不相同。住建部内部调查数据显示，截至2011年，全国住房公积金的缴存人数是9100余万人，其中政府机关和事业单位的公积金缴存人数为6100多万人。调查还显示，住房公积金缴存虽然已覆盖了约78%的城镇职工，但在对非公有制企业住房公积金缴存情况的调查中，非公有制企业职工缴存住房公积金的比例不足20%，这意味着约80%的非公有制企业职工，未享有住房公积金保障。
一边是大量民企职工无法纳入公积金保障体系，或虽纳入体系却按照最低法定标准缴费；另一边却是大量国有企业尤其是垄断行业的国企以及机关事业单位工作人员在以最高标准给职工缴纳公积金后，还缴纳了金额更高的补充公积金，从而出现了这种怪现象：两个基本工资相同的员工，一边是民企员工每月缴纳的公积金只有区区几百元，对缓解期购房压力的作用是杯水车薪；另一边是国企员工每月公积金和补充公积金缴纳数干元，每月房贷基本可以靠公积金抵充，还款压力不大。更有甚者，大量的低收入人群缴纳了公积金后仍无力购房，反而让高收入购房者享受了公积金贷款的低息优惠。
由此可见，由于缺乏统一标准和强制性，公积金制度在一定程度上已沦为国家财政对公职人员以及垄断国企对职工发放工资外福利的工具，公积金制度设立时的全民普惠初衷几乎消失殆尽。而这种借助公积金制度的变相福利发放，客观上又变成了体制内高收入阶层避税的工具，从而进一步拉大了贫富差距，引发社会阶层情绪对立。
公积金三宗罪：监管困难
先天畸形所引发的第二个问题是公积金管理的混乱和保值、增值的困难。
根据1999年颁布、2002年修订的《住房公积金管理条例》，职工个人和其单位缴纳的公积金“属于职工个人所有”。但是现行公积金管理上，是“房委会决策、公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”，形式上似乎很完美，但公积金的真正所有者始终被置于无建言权、无监督权的位置。
华生表示，决策者“房委会”成员多为政府官员，负责具体运作的公积金管理中心多是具有实权的市房改办、财政局、建委的隶属机构，或是与地方房改办一套班子、两块招牌，这令公积金很容易被特权者挤占、挪用。例如，2005年湖南衡阳2.53亿元住房公积金被挪用，2008年广东湛江4.6亿元公积金被挪用炒股，等等。
另外，由于近几年政府在保障房建设资金上的捉襟见肘，很多地方政府都将手伸向了当地的住房公积金，直接使用资金用以进行保障房建设。这种做法也说不通，因为《条例》明确规定公积金属于职工个人所有，其性质更接近于由政府专门机构保管并运作的个人定向存款，政府无权挪用，哪怕是挪用做保障房建设也是违规。除非在征得公积金所有人同意后，将建成的保障房分配给缴存入，但这样又会面临僧多粥少的难题，所以保障房资金缺口本就不应该动公积金的脑筋，而应该通过政府财政拨款或其他途径筹集。 另一个棘手问题是：公积金管理中心自身的定位模糊也令其很难担负起公积金的保值、增值重任。
著名经济学家马光远近日撰文指出，按照《条例》，住房公积金管理中心在整个公积金制度体系中处于核心地位，负责住房公积金的归集、使用和管理，独自承担住房公积金贷款风险，但它其实是个“三无单位”：无资本金、无风险承担能力、不是独立的金融机构，根本不具备承担经营风险和民事责任的能力。这使住房公积金管理中心成为一个制度设计上最忌讳出现的机构：权很大，运作庞大的资金；但责很小，其本身的资产根本不足以承担任何风险。“就制度的合理性而言，我们找不到住房公积金管理中心存在的理由和价值。”马光远表示。
目前我国公积金缴存余额已突破2万亿元人民币，是中国最大的公共基金，但仅可以通过发放住房公积金个人住房贷款、国债投资、银行存款三种方式实现增值收益，而这三种途径都很难跑赢通胀，更不可能追上过去10年如脱缰野马一般飞奔的房价涨幅。而现实中，由于用途受限、提取困难等因素制约，全国约有5600亿元的住房公积金处于不断贬值的“沉睡”状态。
公积金四宗罪：沦为鸡肋
现行公积金制度的先天畸形还在于设立制度时完全没有以发展眼光看待房地产市场。
时至今日，公积金沦为鸡肋，最大的原因在于房价的涨幅远远超过了公积金的积攒速度，出现了“取出来不够租房，存起来不够买房”的尴尬境遇。正由于这种面对房价时的无力感，市场上才出现了花样百出的非法套取，出现了部分地方政府允许提取公积金“治病”却又引发“拆东墙补西墙”质疑的争论。而用公积金支付租房的想法却只是“看起来很美”，且不说很多房东不愿提供租房完税发票，很多地方为了便于管理，杜绝漏洞，更是对用公积金租房设置了诸多限制，甚至直接规定租房不能提取公积金……
公积金与住房保障银行难并存
正是由于公积金制度有那么多问题，因此中央才会酝酿成立独立运营的、具有政策性银行属性的住房保障银行来完成政府对民众住房保障的金融扶持责任。但在谈到住房保障银行的设立对住房公积金及管理机构的命运时，全国政协委员张泓铭指出，住房公积金的历史命运由住房任务决定。至少在相当长的时期内要存在，两者并非替代关系，因此住建部的住房公积金监管司也要存在。
可我们不禁要问：这种既不公平又无效率的公积金制度，难道不是取消更好吗？一来减轻财政和企业压力，这部分收入也可以直接体现在员工工资上，增加可支配收入；二来也可以彻底斩断这一垄断国企和机关事业单位的隐藏福利，与当前反腐节奏合拍。假如公积金管理中心和住房保障银行两者并行，同时承担住房保障工作，那购房者到底应该向谁申请政策性住房贷款？政府又要如何平衡两者的关系？如果不把公积金并入住房保障银行，后者的资金来源如何解决？莫非要购房人缴两份公积金，申请两份公积金贷款不成？也只有将公积金制度彻底转变为住房保障银行，才能根本解决强制缴纳却覆盖不均导致劫贫济富的先天顽疾，才能根本解决监管不善、责权不明、投资受限的制度弊端，才能根本改变用公积金建保障房的不合理局面，因为拥有了独立法人地位、资本金和吸收存款的能力后，住房保障银行在发放政策性个人住房贷款的同时，完全可以用吸纳的存款发放保障性住房的建设贷款。
两种路径可选择
从国际上看，我们所说的“住房保障银行”早有标准叫法，即“住房信贷银行”，是很多国家普遍采用的一种用来为居民购房提供补贴和低息贷款的政策性银行。美国称为联邦住房信贷银行体系，日本叫住宅金融公库，德国称住房互助储蓄银行，英国则是住房协会。本质上都是一个独立的公司制法人，以股东出资形成公司法人的财产，并以此为基础承担经营风险，这样就能灵活从事投融资活动，实现保值、增值。
更重要的是，这种制度并非强制性，而是自愿参与的互助性住房保障制度。对于有意愿将来通过政府扶持买房的人可以缴费，对于没有买房意愿或买房能力的人，也不用被强制缴费，从而保障了自由选择权。对银行来说，由于它为政府政策目标服务，因此享受到了政府的多种优惠，从而得以正常运作下去。
马光远认为，要实现机构转型，可以考虑两个路径：一是通过改造住房公积金管理中心，将住房公积金管理中心从财政部门独立出来，将其转型成住房银行，按照政策性银行的模式纳入金融机构的主流监管体系，不再受财政部门和建设部门的行政领导，而是成为独立的资金运作机构，具体投资模式无需另行设计，按照基金的模式进行即可，原先的公积金账户自动转入住房保障银行。二是废除目前的公积金管理制度，另起炉灶建立独立的住房保障银行。
公积金改革要动大手术 邢力
中共十八届三中全会《决定》明确提出：研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。而通过深化公积金改革，组建住房保障银行是住房政策性金融机构最可行的形式和路径。只是对于如何改革现有制度，观点并不一致。
按照住建部的想法，首先解决住房公积金缴纳、管理、使用等过程中存在的诸多问题，使公积金能更好地为中低收入者服务，主要是对《住房公积金管理条例》进行修改。第二步才是在公积金管理中心的基础上设计升级为住房保障银行的具体方案。
这种方案是一种相对稳妥的做法，但《条例》已连续两年未能完成修订工作，就是由于牵涉的利益纠葛太多，足见目前的公积金制度之弊已非小修小补所能解决。现行住房公积金制度的缺陷是先天性的，久病至今已成了元可挽救的毒瘤，“保守治疗”已不管用，必须进行“外科手术”彻底切除。而借小修小补以拖延手术的时间越久，制度性矛盾就会越激烈，对于缓解老百姓关心的头号问题——住房问题也毫无益处。
公积金制度早已失其本意，而改革势必要触及各方利益，此时唯有中央进行顶层设计，以义无返顾的魄力来推动改革的进一步深化，才能解决这一顽疾。