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摘 要 2014年11月1日，全国人大的常委会通过《中华人民共和国行政诉讼法》的修改决定，现行诉讼法修改的重大改变之一是实现了行政复议机关维持具体行政行为能够成为共同被告的制度转变。这一转变是基于复议司法实践中，行政复议机关存在大量为不当被告而维持原行政行为的怠政行为，致使行政复议制度形同虚设。将行政复议机关作为共同被告的制度能够促使复议机关积极履行职能，提升复议机关的公信力。本文以温岭法院行政诉讼的司法实践为研究对象，通过对司法复议机关作为被告的现行法律与行政复议相关数据研究，分析该制度具体实施中存在的问题，并提出使该制度更为完善的配套规章制度，使制度价值得到彰显。
关键词 行政复议 行政诉讼 被告
作者简介：蔡未，温岭市人民法院行政庭。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-037-02
行政复议机关作为共同被告制度在激烈的争论后出现在新行政诉讼法中，根据现行《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。这一条款赋予了行政复议机关维持原行政行为是共同被告制度的合法性。这一制度的确认促使复议机关提高复议责任心，积极履行复议职能，及时有效地维护当事人的合法权益。
一、行政复议机关作为被告的现行规定及行政复议相关情况
（一）行政复议机关作为被告的现行相关规定
自2009年着手修改《行政诉讼法》以来，修改的重大焦点之一就是行政复议机关维持具体行政行为，能否充当被告问题。该问题出现是由于近年来，行政复议机关为了避免出现在被告席上，在复议决定中大量的采取了维持的决定，致使复议制度形同虚设。根据我国现行的法律规定，复议机关作为被告主要出现在《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以及《行政复议法》等条文中。
（二）新《行政诉讼法》施行前，我国总体行政复议、行政诉讼相关情况
根据中国法律年鉴统计，近几年行政复议案件的数量及维持率如下：2014年全国行政复议案件共123859件，其中行政复议机关作出维持决定的73985件，维持率为59.73%；2013年全国行政复议案件审结总共106419件，其中行政复议机关作出维持决定的59465件，维持率为55.84% ；2012年全国行政复议案件审结总共91974件，其中行政复议机关作出维持决定的53032件，维持率为57.66%； 2011年全国行政复议案件审结总共84387件，其中行政复议机关作出维持决定的49941 件，维持率为59.18%。
根据法律统计年鉴统计，在近五年，行政诉讼中，作出维持的判决统计数据如下：2014年全国审理行政应诉案件共74288件，作出维持的16492件，维持率是22.20% ；2013年全国审理行政应诉案件共62198件，作出维持决定的13735件，维持率是22.01% ；2012年全国审理行政应诉案件共65550件，作出维持决定的13292件，维持率20.27%；2011年全国审理行政应诉案件共71478件，作出维持决定的16183件，维持率是22.64%；
通过这两组数据的对比来看，近几年来，我国行政复议存在着高维持率，维持率高达55%以上，但是，我国的行政诉讼中的维持率仅仅20%左右，两者存在着鲜明的反差，这说明我国的行政复议存在一定的问题。
（三）新《行政诉讼法》实施前后，温岭行政复议机关及行政诉讼数据分析
根据温岭市人民政府法制办统计，近几年来，温岭行政复议案件的数量及维持率： 2011年温岭市共受理行政复议申请49件，其中维持原具体行为15件，占30.6%；2012年温岭市共受理行政复议申请74件，其中维持原具体行为27件，占36.5%；2013年温岭市共受理行政复议申请82件，其中维持原具体行为38件，占46.3%；2014年温岭市共受理行政复议申请67件，其中维持原具体行为33件，占49.3%；2015年温岭市共受理行政复议申请39件，其中维持原具体行为19件，占48.7%；
根据温岭市人民法院行政庭统计，近五年，行政机关作为被告的案件中，作出维持的判决统计数据如下： 2011年和2012年，行政诉讼案件共102件，人民法院维持原具体行政行为的16件，占15.7%；2015年1-6月，温岭行政庭受理行政案件47起，人民法院判决维持6件，维持率19.35%。
通过对两组数据的比较，行政诉讼的维持率远远低于行政复议的维持率，行政复议机关维持原具体行政行为会成为共同被告实施后，2015年行政复议机关的维持率有一定的下降，诉讼的维持率有了一定的提高。
二、行政复议机关是共同被告制度的实施效果
行政复议机关是共同被告制度的实施，促进了复议机关积极履行其职责，为当事人提供及时有效的救济，提升政府的公信力。当然，行政机关是共同被告的制度出台时间较短，相关的配套制度并不十分完善，在实际诉讼活动存在一些问题。
（一）行政复议机关是共同被告制度实施的积极成效
第一，促使行政复议机关积极履行复议职能，提升行政复议的质量，促使行政复议发挥作用。在该条文出现以前，行政复议机关往往抱着“多一事不如少一事的”态度，倾向于作出维持原具体行政行为的行政复议结果，导致行政复议形同虚设。根据近几年温岭市法制办的数据统计，行政复议机关的行政复议维持率较高且逐年递增，在该条文的施行后，维持率开始下降。再根据温岭人民法院2015年上半年行政庭的相关统计，行政诉讼案件的维持率有了明显的上升，达到了19.35%，是近年来的高峰。这在一定程度上说明行政复议案件的质量明显提高，行政复议机关的责任心有了提高。 第二，保障当事人及时有效的行使救济权利，促使行政复议法立法宗旨的实现。该条文实施后，行政复议机关积极有效的履行相关职责，使行政复议发挥其应有的功效。由于复议机关具有较强的专业性，通过其及时有效的行政复议，可以公平、公正、专业地作出行政复议结果，使得当事人的救济权利及时有效行使，其合法权益能够得到妥善维护，也有利于当事人节约诉讼时间，减少诉讼负累，降低整个救济成本。根据《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不正当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。”可见，行政复议法具有司法救济功能，其立法宗旨通过对具体行政行为的审查监督，促进对当事人合法权益的保护。行政复议机关是共同被告的制度促使行政复议机关积极有效地对行政具体行为进行审查，使行政复议机关的审查监督功能落到实处，切实有效地保障当事人合法权益，实现行政复议法立法宗旨。
第三，推动依法行政进程，增强复议结果的公信力。在推动依法行政方面，行政复议机关成为被告的范围得到了扩大，行政复议机关成为共同被告有法可依，解决行政复议现实问题，细化行政诉讼法的相关规定，使整部行政诉讼法更加完善、贴合实际，为推动依法行政增添动力，为整个法治建设添砖加瓦。在增强复议结果的公信力方面，在以往的行政复议案件中，行政复议机关倾向于做出维持的行政复议决定，给当事人造成“官官相护”的印象，使行政结果的公正性得到质疑，复议结果的公信力受到冲击，导致信访案件激增，我国每年的信访案件高达400万件到600万件，使整个社会上逐渐形成了“信访不信法”的畸形现象，各种上访、闹访层出不穷，浪费大量司法资源，不理智的闹访严重影响社会稳定。通过对该条文的修改，促使行政复议机关及时对原具体行政行为作出复议，增强公众对行政复议结果的公信力，将有效的减少信访数量，促使民众更多地选择通过法律途径解决纠纷。
（二）行政复议机关是共同被告实施过程中存在的问题
第一，立法条文过少，配套规定不够细致。现行法律对于行政复议机关是共同被告的相关司法解释较为粗糙。行政复议的法条较少，显得过于单薄。在司法实践中，行政复议机关是共同被告的案件的诉讼实践中， 庭审的具体开庭顺序等细节处理都存在规范空白的情况，单纯靠各个法庭自我探索，造成实际审判规范性不足。从长远来看，目前简单的相关规定不适应复杂的诉讼实践。
第二，诉讼程序未进行相应的变化，诉讼程序较为繁琐。行政复议机关成为共同被告，按照传统的行政诉讼法的流程，举证材料证等材料要进行送达，但这些材料在复议期间已送达给复议机关，按照现有的程序，可能会造成行政司法资源浪费，影响司法效率。
三、完善行政复议机关是共同被告的建议
行政复议机关是共同被告能够督促行政复议机关积极履行其职能，体现行政复议的价值，提高复议结果的公信力。然而，在司法实践中，该制度是否按照预先在原先设想的“轨道”上安然行驶，仍有待实践证明以及相关的规章制度“保驾护航”。
（一）调整行政诉讼程序，完善法律配套机制
行政复议机关是共同被告作为新的诉讼制度，需要一系列配套司法解释或者相关的法律条文对其进行规定，让法律条文之间得到相互印证支持，使新条文能够在司法实践中适应复杂的诉讼情况，使各项行政案件有法可依。同时，为了优化司法资源配置，合理使用司法资源，提高司法效率。在出台该条文之后，应当出台相应的实施细则，对于法院是否向行政复议机关送达证据材料，如何送达，各种材料如何送达都应当作相应的修改，提高诉讼效率，使整个诉讼程序合理合法、及时高效。
（二）发挥行政复议机关内部考评制度协同效应
相比于法院审查，行政复议机关对具体行政行为的审查，更具专业性，其做出的结论更具有准确性、科学性，故行政复议机关的行政复议结论至关重要。为促进行政复议工作正常进行，实现行政复议的目的，减少行政诉讼，减少行政复议机关成为共同被告，推动行政复议机关内部考评制度改革，通过对考评制度、考评指标、考评流程等方面的设计，优化内部考评制度，提高其对机关工作人员的约束力，从而提高复议工作人员的责任心，达到行政复议的目的。通过内部行政机关考评的约束，配合行政复议机关是共同被告制度，发挥两者的协同效应，共同促进行政复议机关积极履行复议职能，及时高效地维护当事人的合法权益，促进依法行政。
关键词 行政复议 行政诉讼 被告
作者简介：蔡未，温岭市人民法院行政庭。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-037-02
行政复议机关作为共同被告制度在激烈的争论后出现在新行政诉讼法中，根据现行《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。这一条款赋予了行政复议机关维持原行政行为是共同被告制度的合法性。这一制度的确认促使复议机关提高复议责任心，积极履行复议职能，及时有效地维护当事人的合法权益。
一、行政复议机关作为被告的现行规定及行政复议相关情况
（一）行政复议机关作为被告的现行相关规定
自2009年着手修改《行政诉讼法》以来，修改的重大焦点之一就是行政复议机关维持具体行政行为，能否充当被告问题。该问题出现是由于近年来，行政复议机关为了避免出现在被告席上，在复议决定中大量的采取了维持的决定，致使复议制度形同虚设。根据我国现行的法律规定，复议机关作为被告主要出现在《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以及《行政复议法》等条文中。
（二）新《行政诉讼法》施行前，我国总体行政复议、行政诉讼相关情况
根据中国法律年鉴统计，近几年行政复议案件的数量及维持率如下：2014年全国行政复议案件共123859件，其中行政复议机关作出维持决定的73985件，维持率为59.73%；2013年全国行政复议案件审结总共106419件，其中行政复议机关作出维持决定的59465件，维持率为55.84% ；2012年全国行政复议案件审结总共91974件，其中行政复议机关作出维持决定的53032件，维持率为57.66%； 2011年全国行政复议案件审结总共84387件，其中行政复议机关作出维持决定的49941 件，维持率为59.18%。
根据法律统计年鉴统计，在近五年，行政诉讼中，作出维持的判决统计数据如下：2014年全国审理行政应诉案件共74288件，作出维持的16492件，维持率是22.20% ；2013年全国审理行政应诉案件共62198件，作出维持决定的13735件，维持率是22.01% ；2012年全国审理行政应诉案件共65550件，作出维持决定的13292件，维持率20.27%；2011年全国审理行政应诉案件共71478件，作出维持决定的16183件，维持率是22.64%；
通过这两组数据的对比来看，近几年来，我国行政复议存在着高维持率，维持率高达55%以上，但是，我国的行政诉讼中的维持率仅仅20%左右，两者存在着鲜明的反差，这说明我国的行政复议存在一定的问题。
（三）新《行政诉讼法》实施前后，温岭行政复议机关及行政诉讼数据分析
根据温岭市人民政府法制办统计，近几年来，温岭行政复议案件的数量及维持率： 2011年温岭市共受理行政复议申请49件，其中维持原具体行为15件，占30.6%；2012年温岭市共受理行政复议申请74件，其中维持原具体行为27件，占36.5%；2013年温岭市共受理行政复议申请82件，其中维持原具体行为38件，占46.3%；2014年温岭市共受理行政复议申请67件，其中维持原具体行为33件，占49.3%；2015年温岭市共受理行政复议申请39件，其中维持原具体行为19件，占48.7%；
根据温岭市人民法院行政庭统计，近五年，行政机关作为被告的案件中，作出维持的判决统计数据如下： 2011年和2012年，行政诉讼案件共102件，人民法院维持原具体行政行为的16件，占15.7%；2015年1-6月，温岭行政庭受理行政案件47起，人民法院判决维持6件，维持率19.35%。
通过对两组数据的比较，行政诉讼的维持率远远低于行政复议的维持率，行政复议机关维持原具体行政行为会成为共同被告实施后，2015年行政复议机关的维持率有一定的下降，诉讼的维持率有了一定的提高。
二、行政复议机关是共同被告制度的实施效果
行政复议机关是共同被告制度的实施，促进了复议机关积极履行其职责，为当事人提供及时有效的救济，提升政府的公信力。当然，行政机关是共同被告的制度出台时间较短，相关的配套制度并不十分完善，在实际诉讼活动存在一些问题。
（一）行政复议机关是共同被告制度实施的积极成效
第一，促使行政复议机关积极履行复议职能，提升行政复议的质量，促使行政复议发挥作用。在该条文出现以前，行政复议机关往往抱着“多一事不如少一事的”态度，倾向于作出维持原具体行政行为的行政复议结果，导致行政复议形同虚设。根据近几年温岭市法制办的数据统计，行政复议机关的行政复议维持率较高且逐年递增，在该条文的施行后，维持率开始下降。再根据温岭人民法院2015年上半年行政庭的相关统计，行政诉讼案件的维持率有了明显的上升，达到了19.35%，是近年来的高峰。这在一定程度上说明行政复议案件的质量明显提高，行政复议机关的责任心有了提高。 第二，保障当事人及时有效的行使救济权利，促使行政复议法立法宗旨的实现。该条文实施后，行政复议机关积极有效的履行相关职责，使行政复议发挥其应有的功效。由于复议机关具有较强的专业性，通过其及时有效的行政复议，可以公平、公正、专业地作出行政复议结果，使得当事人的救济权利及时有效行使，其合法权益能够得到妥善维护，也有利于当事人节约诉讼时间，减少诉讼负累，降低整个救济成本。根据《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不正当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。”可见，行政复议法具有司法救济功能，其立法宗旨通过对具体行政行为的审查监督，促进对当事人合法权益的保护。行政复议机关是共同被告的制度促使行政复议机关积极有效地对行政具体行为进行审查，使行政复议机关的审查监督功能落到实处，切实有效地保障当事人合法权益，实现行政复议法立法宗旨。
第三，推动依法行政进程，增强复议结果的公信力。在推动依法行政方面，行政复议机关成为被告的范围得到了扩大，行政复议机关成为共同被告有法可依，解决行政复议现实问题，细化行政诉讼法的相关规定，使整部行政诉讼法更加完善、贴合实际，为推动依法行政增添动力，为整个法治建设添砖加瓦。在增强复议结果的公信力方面，在以往的行政复议案件中，行政复议机关倾向于做出维持的行政复议决定，给当事人造成“官官相护”的印象，使行政结果的公正性得到质疑，复议结果的公信力受到冲击，导致信访案件激增，我国每年的信访案件高达400万件到600万件，使整个社会上逐渐形成了“信访不信法”的畸形现象，各种上访、闹访层出不穷，浪费大量司法资源，不理智的闹访严重影响社会稳定。通过对该条文的修改，促使行政复议机关及时对原具体行政行为作出复议，增强公众对行政复议结果的公信力，将有效的减少信访数量，促使民众更多地选择通过法律途径解决纠纷。
（二）行政复议机关是共同被告实施过程中存在的问题
第一，立法条文过少，配套规定不够细致。现行法律对于行政复议机关是共同被告的相关司法解释较为粗糙。行政复议的法条较少，显得过于单薄。在司法实践中，行政复议机关是共同被告的案件的诉讼实践中， 庭审的具体开庭顺序等细节处理都存在规范空白的情况，单纯靠各个法庭自我探索，造成实际审判规范性不足。从长远来看，目前简单的相关规定不适应复杂的诉讼实践。
第二，诉讼程序未进行相应的变化，诉讼程序较为繁琐。行政复议机关成为共同被告，按照传统的行政诉讼法的流程，举证材料证等材料要进行送达，但这些材料在复议期间已送达给复议机关，按照现有的程序，可能会造成行政司法资源浪费，影响司法效率。
三、完善行政复议机关是共同被告的建议
行政复议机关是共同被告能够督促行政复议机关积极履行其职能，体现行政复议的价值，提高复议结果的公信力。然而，在司法实践中，该制度是否按照预先在原先设想的“轨道”上安然行驶，仍有待实践证明以及相关的规章制度“保驾护航”。
（一）调整行政诉讼程序，完善法律配套机制
行政复议机关是共同被告作为新的诉讼制度，需要一系列配套司法解释或者相关的法律条文对其进行规定，让法律条文之间得到相互印证支持，使新条文能够在司法实践中适应复杂的诉讼情况，使各项行政案件有法可依。同时，为了优化司法资源配置，合理使用司法资源，提高司法效率。在出台该条文之后，应当出台相应的实施细则，对于法院是否向行政复议机关送达证据材料，如何送达，各种材料如何送达都应当作相应的修改，提高诉讼效率，使整个诉讼程序合理合法、及时高效。
（二）发挥行政复议机关内部考评制度协同效应
相比于法院审查，行政复议机关对具体行政行为的审查，更具专业性，其做出的结论更具有准确性、科学性，故行政复议机关的行政复议结论至关重要。为促进行政复议工作正常进行，实现行政复议的目的，减少行政诉讼，减少行政复议机关成为共同被告，推动行政复议机关内部考评制度改革，通过对考评制度、考评指标、考评流程等方面的设计，优化内部考评制度，提高其对机关工作人员的约束力，从而提高复议工作人员的责任心，达到行政复议的目的。通过内部行政机关考评的约束，配合行政复议机关是共同被告制度，发挥两者的协同效应，共同促进行政复议机关积极履行复议职能，及时高效地维护当事人的合法权益，促进依法行政。