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胡锦涛同志在党的十七大报告中提出,要“提高领导班子执政本领,改善领导方式和执政方式”。这一论述指明了我党以改革创新精神加强党的执政能力建设,着力建设高素质领导班子的具体内容和明确要求。深入考察党领导方式的历史与现状,对执政党领导方式进行理性分析,对于实践科学发展观,保持党的先进性和巩固党的执政地位有积极意义,有利于新世纪、新阶段党的领导水平和执政水平的提高。
一、我党领导方式的历史与现状
中国共产党是领导中国各项事业发展的核心力量,对国家各项事务实行全面领导。党在执政的初期逐步形成了特有的领导方式。一是整体性,即在执政的范围方面强调党领导面的尽可能宽泛,不仅要领导国家政权,还要领导社会经济、政治、文化事业。二是直接性,即在执政的机制方面习惯通过建立从中央到社会基层单位党的组织体系,对各级社会组织进行直接领导。三是集权性,即在执政的运行过程方面突出党领导的核心地位,使国家各级权力机关和权力执行机关变成事实上的党的下级组织,绝对服从党的集中统一决策。从历史发展的角度看,这种领导方式有其合理性。
但是随着历史和现实条件的变化,这种建立在计划经济体制和民主化、法治化水平较低的基础上的领导方式,逐渐显露出其弊病。一是政党、国家、社会的三位一体,党处于各种权力的核心。二是这种领导方式很难形成党内和整个社会有效的制约力量,不利于党组织接受各方面的监督。三是由于党政不分、以党代政,不仅使政权机关很难行使自己的职权,影响政府工作效率,还会造成“党不管党”,削弱党的战斗力,影响党的领导的整体效能。这种现状,决定了改进党的领导方式是党的建设要着力研究和解决的重大课题。正是看到这种领导方式的弊端,十一届三中全会以后我们党提出了“改善党的领导”的问题,并就如何改进党的领导方式进行了积极的探索,党的领导方式进入一个重要的转型时期。
二、我党领导方式的初步探索
新时期以来,党在领导方式方面进行了初步探索:在理论上对过去形成的领导观念、执政观念进行反思和清理,摒弃那些不合适宜的旧观念;在实践上自觉按照新观念、新思维改善领导方式,不断地使党的领导方式符合领导建设中国特色社会主义事业的时代要求。
其一,科学界定党组织的本质、党的领导、党的执政地位的内涵。党的领导方式是政党建设深层次理论问题的反映和折射,这一时期我们党注重从领导方式转型期进行一般理论分析。在对我们党组织的性质内涵进行思考方面,提出党组织不是向群众发号施令的权力组织,也不是行政组织和生产组织。在探索改进党的执政理念方面,对执政党执政就是要直接行使国家权力、党不直接行使国家权力就会丧失执政地位的观念进行清理,提出党的领导是政治领导、思想领导和组织领导,党执政的目的是领导和支持人民当家作主。尤其在党的执政地位巩固方面,提出中国共产党是中国唯一的执政党,是中国社会主义事业的领导核心。因此改进党的领导方式不是要解决党要不要执政的问题,而是要解决党如何科学执政的问题。
其二,提出党政分开的思路,完善领导方式。从理论上分析,权力配置、权力所及范围可以分为集权型和分权型,或称为有限执政和全面执政两种类型。我党从当代世界大多数国家政党领导方式不是单一形式的,而是同时兼具几种方式的实际出发,客观分析我国领导方式是党的领导方式的一种特殊形式的国情,提出按照党政分开的思路处理党和政府的执政关系,开始了理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系的积极探索,提出了分工负责、各司其职的要求,在逐步走向制度化方面取得了初步成效。
其三,按照依法治国方针规范党的领导行为。一般而言,政党的执政手段可以分为人治与法治两种类型。从整体看转型期我党领导方式的改进探索的重心,是在依法治国的思想指导下注重从人治型向法治型转变,从集权型向民主、服务型转变。在权力运作特别是政党介入政权系统的形式、决策方式改进方面,党要求各级组织注重民主型决策方式的探索和推行,要求全党大力清除专制型决策方式的历史影响,明确要求党必须在宪法和法律范围内活动的原则,依法规范党的领导行为和执政行为。
其四,不断提高党的领导和执政的民主化水平。党在领导中国特色社会主义建设的实践中明确提出,执政权力能不能巩固,归根到底取决于我们党是否得民心,从这个角度讲,执政意识还表现在“执政为民”的观念上。为此,党要求各级领导班子必须负起执政的责任,正确对待和运用执政权力,想问题、作决策、办事情都要从我们是“代表中国最广大人民的根本利益”这个观念出发,不断促进国家和社会的全面发展和进步,满足人民日益增长的经济、政治、文化利益需求。
三、推进我党领导方式改善的基本要求
党的十七大全面总结了党的执政能力建设的成功经验,提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的理念,明确了改进党的领导方式和执政方式的基本要求。
改革党的领导体制必须从以下两个方面着手。首先,按照总揽全局、协调各方的原则,进一步改革党对国家政权机关以及社会生活的领导体制。中国共产党的执政权和对中国社会政治、经济、文化事业的领导权是党长期奋斗取得的,是宪法赋予的。因此,党必须“总揽全局”,必須对国家大政方针和全局工作实行政治领导。在坚持总揽全局的前提下,我们还必须重点做好协调各方的工作。一是要处理好党与人大、政府、政协的关系。明确执政党不是行政组织,国家政权机关则是经过全体人民按照一定的法律程序选举产生的行政组织,党组织要避免取代国家公共权力而直接对社会进行管理,鼓励支持国家政权机关对社会进行管理和控制。二是要坚持通过合法途径实现党对国家政权的控制。明确党的意志上升为国家意志和渗透到国家政权机关的科学途径,善于通过在国家政权机关建立党组织、向国家政权机关推荐重要干部的方式,来保证党的大政方针及决策在政权系统的有效贯彻。其次,完善党内领导体制。近年来在党内领导体制上尽管进行了不同程度的改进,但仍存在权力向上集中、权力向领导集中、执行机关的权力大于权力机关等问题。解决党内领导体制上存在的问题,一是要健全和完善党的代表大会制度,树立并维护党内最高领导机关的权威地位;二是健全和完善党的集体领导制度,确保党的委员会对重大问题的决策权;三是对委员会内部的权力进行明确划分,对其各自的职责进行明确规定,做到权职责相符。
按照民主执政的要求,不断促进党的领导方式的民主化。领导方式的民主化,体现了民主政治的发展趋势,是我们党执政的本质。民主包括两个方面:国家与社会的民主、党内民主。二者中党内民主最关键。因为我们党是执政党,党内民主不仅是党自身发展的内在动力,更是国家与社会民主发展的条件和基础。没有党内民主就没有社会主义民主。因此,实现党的领导方式民主化必须把发展党内民主作为突破口。在加强党内民主制度建设方面,目前我们面临两个基本的任务。一是必须不断完善党内民主的具体制度,如党的代表大会制度、党员民主权力的保障制度、党内民主选举制度、党内监督制度等等。二是要理顺各种制度,形成一个有机的制度体系。各级具体制度应相辅相成,互相促进,而不应有矛盾,相互妨碍。因此,我们有必要按照科学运作的要求对党内已有的制度进行统一规范和协调,以提高制度的整体效能。
按照依法执政的要求,推进党的领导方式的法治化。依法执政既是改进党的领导方式的重要方面和根本要求,也是实现民主化的重要条件。实现党的领导方式的法治化,必须坚持依法执政。依法执政是我们党在总结历史经验,深化治国理论认识的基础上提出的,对于提高党的领导效能具有不可低估的作用。就党的领导方式而言,贯彻依法治党应着重解决以下几个问题:一是加快政党立法,解决目前存在的党依法执政法律依据不足的问题;二是通过意志转换,使党的方针、政策通过合法程序变成国家意志,使党的领导从主要依靠党的政策转向主要依靠国家宪法和法律;三是坚持“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则,使党的领导程序、领导活动、工作方式符合宪法和法律规定,不允许“以言代法”、“以党代法”。
责任编辑:徐建秋
一、我党领导方式的历史与现状
中国共产党是领导中国各项事业发展的核心力量,对国家各项事务实行全面领导。党在执政的初期逐步形成了特有的领导方式。一是整体性,即在执政的范围方面强调党领导面的尽可能宽泛,不仅要领导国家政权,还要领导社会经济、政治、文化事业。二是直接性,即在执政的机制方面习惯通过建立从中央到社会基层单位党的组织体系,对各级社会组织进行直接领导。三是集权性,即在执政的运行过程方面突出党领导的核心地位,使国家各级权力机关和权力执行机关变成事实上的党的下级组织,绝对服从党的集中统一决策。从历史发展的角度看,这种领导方式有其合理性。
但是随着历史和现实条件的变化,这种建立在计划经济体制和民主化、法治化水平较低的基础上的领导方式,逐渐显露出其弊病。一是政党、国家、社会的三位一体,党处于各种权力的核心。二是这种领导方式很难形成党内和整个社会有效的制约力量,不利于党组织接受各方面的监督。三是由于党政不分、以党代政,不仅使政权机关很难行使自己的职权,影响政府工作效率,还会造成“党不管党”,削弱党的战斗力,影响党的领导的整体效能。这种现状,决定了改进党的领导方式是党的建设要着力研究和解决的重大课题。正是看到这种领导方式的弊端,十一届三中全会以后我们党提出了“改善党的领导”的问题,并就如何改进党的领导方式进行了积极的探索,党的领导方式进入一个重要的转型时期。
二、我党领导方式的初步探索
新时期以来,党在领导方式方面进行了初步探索:在理论上对过去形成的领导观念、执政观念进行反思和清理,摒弃那些不合适宜的旧观念;在实践上自觉按照新观念、新思维改善领导方式,不断地使党的领导方式符合领导建设中国特色社会主义事业的时代要求。
其一,科学界定党组织的本质、党的领导、党的执政地位的内涵。党的领导方式是政党建设深层次理论问题的反映和折射,这一时期我们党注重从领导方式转型期进行一般理论分析。在对我们党组织的性质内涵进行思考方面,提出党组织不是向群众发号施令的权力组织,也不是行政组织和生产组织。在探索改进党的执政理念方面,对执政党执政就是要直接行使国家权力、党不直接行使国家权力就会丧失执政地位的观念进行清理,提出党的领导是政治领导、思想领导和组织领导,党执政的目的是领导和支持人民当家作主。尤其在党的执政地位巩固方面,提出中国共产党是中国唯一的执政党,是中国社会主义事业的领导核心。因此改进党的领导方式不是要解决党要不要执政的问题,而是要解决党如何科学执政的问题。
其二,提出党政分开的思路,完善领导方式。从理论上分析,权力配置、权力所及范围可以分为集权型和分权型,或称为有限执政和全面执政两种类型。我党从当代世界大多数国家政党领导方式不是单一形式的,而是同时兼具几种方式的实际出发,客观分析我国领导方式是党的领导方式的一种特殊形式的国情,提出按照党政分开的思路处理党和政府的执政关系,开始了理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系的积极探索,提出了分工负责、各司其职的要求,在逐步走向制度化方面取得了初步成效。
其三,按照依法治国方针规范党的领导行为。一般而言,政党的执政手段可以分为人治与法治两种类型。从整体看转型期我党领导方式的改进探索的重心,是在依法治国的思想指导下注重从人治型向法治型转变,从集权型向民主、服务型转变。在权力运作特别是政党介入政权系统的形式、决策方式改进方面,党要求各级组织注重民主型决策方式的探索和推行,要求全党大力清除专制型决策方式的历史影响,明确要求党必须在宪法和法律范围内活动的原则,依法规范党的领导行为和执政行为。
其四,不断提高党的领导和执政的民主化水平。党在领导中国特色社会主义建设的实践中明确提出,执政权力能不能巩固,归根到底取决于我们党是否得民心,从这个角度讲,执政意识还表现在“执政为民”的观念上。为此,党要求各级领导班子必须负起执政的责任,正确对待和运用执政权力,想问题、作决策、办事情都要从我们是“代表中国最广大人民的根本利益”这个观念出发,不断促进国家和社会的全面发展和进步,满足人民日益增长的经济、政治、文化利益需求。
三、推进我党领导方式改善的基本要求
党的十七大全面总结了党的执政能力建设的成功经验,提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的理念,明确了改进党的领导方式和执政方式的基本要求。
改革党的领导体制必须从以下两个方面着手。首先,按照总揽全局、协调各方的原则,进一步改革党对国家政权机关以及社会生活的领导体制。中国共产党的执政权和对中国社会政治、经济、文化事业的领导权是党长期奋斗取得的,是宪法赋予的。因此,党必须“总揽全局”,必須对国家大政方针和全局工作实行政治领导。在坚持总揽全局的前提下,我们还必须重点做好协调各方的工作。一是要处理好党与人大、政府、政协的关系。明确执政党不是行政组织,国家政权机关则是经过全体人民按照一定的法律程序选举产生的行政组织,党组织要避免取代国家公共权力而直接对社会进行管理,鼓励支持国家政权机关对社会进行管理和控制。二是要坚持通过合法途径实现党对国家政权的控制。明确党的意志上升为国家意志和渗透到国家政权机关的科学途径,善于通过在国家政权机关建立党组织、向国家政权机关推荐重要干部的方式,来保证党的大政方针及决策在政权系统的有效贯彻。其次,完善党内领导体制。近年来在党内领导体制上尽管进行了不同程度的改进,但仍存在权力向上集中、权力向领导集中、执行机关的权力大于权力机关等问题。解决党内领导体制上存在的问题,一是要健全和完善党的代表大会制度,树立并维护党内最高领导机关的权威地位;二是健全和完善党的集体领导制度,确保党的委员会对重大问题的决策权;三是对委员会内部的权力进行明确划分,对其各自的职责进行明确规定,做到权职责相符。
按照民主执政的要求,不断促进党的领导方式的民主化。领导方式的民主化,体现了民主政治的发展趋势,是我们党执政的本质。民主包括两个方面:国家与社会的民主、党内民主。二者中党内民主最关键。因为我们党是执政党,党内民主不仅是党自身发展的内在动力,更是国家与社会民主发展的条件和基础。没有党内民主就没有社会主义民主。因此,实现党的领导方式民主化必须把发展党内民主作为突破口。在加强党内民主制度建设方面,目前我们面临两个基本的任务。一是必须不断完善党内民主的具体制度,如党的代表大会制度、党员民主权力的保障制度、党内民主选举制度、党内监督制度等等。二是要理顺各种制度,形成一个有机的制度体系。各级具体制度应相辅相成,互相促进,而不应有矛盾,相互妨碍。因此,我们有必要按照科学运作的要求对党内已有的制度进行统一规范和协调,以提高制度的整体效能。
按照依法执政的要求,推进党的领导方式的法治化。依法执政既是改进党的领导方式的重要方面和根本要求,也是实现民主化的重要条件。实现党的领导方式的法治化,必须坚持依法执政。依法执政是我们党在总结历史经验,深化治国理论认识的基础上提出的,对于提高党的领导效能具有不可低估的作用。就党的领导方式而言,贯彻依法治党应着重解决以下几个问题:一是加快政党立法,解决目前存在的党依法执政法律依据不足的问题;二是通过意志转换,使党的方针、政策通过合法程序变成国家意志,使党的领导从主要依靠党的政策转向主要依靠国家宪法和法律;三是坚持“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则,使党的领导程序、领导活动、工作方式符合宪法和法律规定,不允许“以言代法”、“以党代法”。
责任编辑:徐建秋