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摘要:突发公共事件发生时,公众对事件信息的需求尤为迫切,政府和新闻媒体如何及时、主动发布事件信息,满足公众需要,整和各种力量和资源,直接影响突发公共事件的应对效率与效果。
关键词:突发公共事件 信息发布
一、前言
近年来,全球突发公共事件发生频率、量级、影响和损失日益加大,危机已由非常态变成了社会生活的常态。德国著名的社会学家乌尔里希·贝克把现代社会称为"风险社会",危机频发成为时代的重要特征。各种突发公共事件每天都会在媒体新闻中大量出现,各种危机信息撞击着我们的安全感。
2006年1月,国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》,标志着党和国家对新的历史条件下公共安全问题的高度关注。在预案中,对突发公共事件做了一个界定--"突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。"突发公共事件包括自然灾害(水旱、气象、地震海洋、生物灾害、森林草原火灾等)、事故灾难(安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染、生态破坏等)、公共卫生事件(传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情等影响公众健康和生命安全的事件)和社会安全事件(恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外事件等)。
突发公共事件具有不可预知、危及公众利益、易引发媒体关注等特点,一个处于突发公共事件状态下的社会,通常也处在谣言和危机传播四起的状态中。在突发公共事件中,如果政府处置不当,信息披露不充分,谣言和危机的传播会在很大程度上不真实地呈现整个事件的情境建构,影响应急措施的实施,导致治理失效,甚至在更深层次上蔓延持续下去,引发各种危机。
二、突发公共事件中信息发布的重要性
据了解,在美国应急管理体系中,行政首长任最高指挥官,紧跟其后密切配合的就是联络官、公众信息官和安全官。由此可见,信息发布在突发公共事件中至关重要。在突发事件发生时,有效的信息公开与传递对政府掌握舆论的主动权、保持公众正常的工作生活秩序、提升应急管理能力等方面起到了积极作用。
(一)可使政府充分掌握舆论的主动权,把事态控制在有序的范围内
在突发公共事件中,公众的理性以及充足的准备程度和良好的预防措施是有效降低灾害损失和成功应对危机事件的根本途径,特别是在应对重大灾情、疫情中,任何个人、组织都要依赖各种信息进行判断、反应。信息公开是政府有效应对公共危机的前提,"主动披露信息意味着主动承担责任"在当今以互联网为主要传播工具和传播渠道高速发达的信息时代,那种想通过信息屏蔽和沉默不报的方式来控制舆论和负面影响的处理模式已经失去了有效性;想采取阻挠报道、对事件原因遮遮掩掩、处理过程不透明的处理模式只能将事件演化成更大的政治危机和信任危机。中国政府在2003年"非典"疫情中前期与后期截然不同的表现足以证明政府信息公开程度与事态发展关系的鲜明对比。可见,政府通过公布权威的、可信的信息来争取舆论主动权,在危机事件治理中处于主动地位,有利于控制事态在有序的范围内发展。
(二)可以让公众第一时间和最大程度了解事件的真相,减少心理恐慌,避免猜疑和谣言
危机时刻民以信息为安定之源,信息又以权威信息为支柱,权威信息来自政府的信息渠道。政府权威信息发布与否、准确性如何,成为取信于民、还民于安的关键。政府信息的及时公开将是最有效的心理疏导方式,它有利于制止各种谣言的传播。以禽流感为例,面对国内的一些谣言,有关部门、专家、媒体,详尽细致地做了大量工作;发现禽流感疫情,及时公开发布;各项防治禽流感的措施及时有效施行;有关科学防治禽流感知识的宣传普及工作及时跟进并得到加强。在真实权威信息和.科学知识面前,公众自然会有正确的分析判断,就不会轻信谣言,不致于谈"禽"色变,各种谣言也就随之消失。中国人民大学舆论研究所和《北京青年报》合作,曾于2003年4月22日--23日就"非典"信息问题,在北京市民中进行了一次民意调查活动。调查表明,当政府坦诚地公布"非典"疫情时,近一半(47.5%)的北京市民感到"更加紧张",但人们总体心态是非常积极、正面和理性的,87.3%的市民因此加强了对"非典"的预防措施,有三分之二的市民信任官方信息,而不相信传言。事实证明,面对公共危机,政府要及时地把真相告知公众,这是制止流言、以正视听、降低恐慌、减少社会损失的最有效的办法。
(三)有利于提高应对突发公共事件效率
面对突发公共事件,政府扮演着应对事件组织者和领导者的角色,政府要组织和动员全社会形成有效的应对合力,共同应对危机。突发公共事件的难控制、破坏性要求政府的组织和动员工作必须迅速有效,而社会公众的理解和配合是决定应对工作效率的因素之一。政府信息公开可以提高公众对政府行为的理解和配合,从而提高政府应对突发公共事件的行政效率。面对事件,政府必须在较短时间内做出很多牵涉公共利益的决定,很多措施势必会给局部带来利益损失,政府可能要求公众做出某种行为,如隔离、迁移等,或暂时终止公民的一些权利等。如果公众不能从政府得到充分的信息,他们就不会理解相关政策的必要性;如果对政府行为缺乏认可,他们就会产生某种程度的抵抗与对抗。如在台风来临之前,政府不提供充分的有关台风的信息,就要求居民迁移,一定会遭到诸多阻碍,增加应对突发事件的难度。所以,要想得到社会公众的理解、支持和配合,政府必须进行权威的信息发布,告知公众,政府正在采取哪些措施,采取此项措施的必要性,公众如何配合以达到什么目的,从而使广大公众能够理解和接受政府的危机管理行为,引导群众积极参与,主动配合政府实施的应对措施,提高应对突发公共事件的效率。
三、我国政府和媒体在突发公共事件中信息发布存在的弊端
随着政府应急管理实践的发展,突发公共事件应对过程中信息公开和传递存在的缺陷已成为防碍政府应急管理能力提升的重要原因,具体表现为:
⒈突发公共事件的纵向信息不对称
纵向信息不对称主要指上下级政府信息不对称和面向公众的信息不透明两个方面。
上下级政府信息不对称。我国已建成统一领导,属地管理的应急管理机制,在提高地方政府应急管理主动性和责任意识的同时,明晰了上级政府宏观领导、协调指挥的应急管理角色。国家已颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》中明确规定了突发公共事件的信息上报制度,处于应急管理一线的地方政府的报告目前依然是上级政府对突发公共事件信息知悉的主要来源。然而在现实生活中,地方政府瞒报、漏报、缓报突发公共事件信息的现象仍有存在,为了地方政绩或逃脱责任追究,地方政府往往将重灾报成轻灾、大难报成小难。
面向公众的信息不透明。由于向公众批露相关信息可能会冲击公众心理安全,招来公众对政府的不满与指责,促使单一危机转变为公众危机。稳定是关键,政府因此有时不愿真实、全面地向公众传递危及其生命财产安全的突发公共事件的相关信息,尤其是一些公共卫生事件和社会安全事件的信息。
⒉突发公共事件的横向信息不交互
突发公共事件应对的主体来自政府部门、非政府组织、自发的公众等,畅通横向的信息公开与传递渠道有利于各种力量和资源的整合,高效快速地应对事件。条块分割、部门分割使得突发公共事件应对中信息的横向交流不畅,应急管理各部门组织协调不足,信息不交互。或由于缺乏危机信息共享系统,或为了独占应急管理中的有利资源,各主体在主观上不愿意,在客观上不能将应急管理信息或经验共享。
⒊大众传媒没能提供民众舆论表达的足够空间,媒体的情感宣泄功能未能得到发挥
西方新闻学有一种比喻,称传媒为"社会排气阀",即不同阶层、不同集团、不同人群,可以借助传媒表达自己的看法,提出自己的主张,同时又在这种表达与叙述的过程中,让这些阶层、集团和人群发发牢骚,吐吐怨气,不使社会情绪和愤懑累积的太多太满,久久得不到释放,最后采取极端行为,在社会上造成不良影响,引起社会混乱。在突发公共事件中,特别是突发群体性事件中,弱势群体希望自己的话语和申诉能够被广泛传播,被更多人听到,引起国家和社会的注意与重视,惟有新闻媒体能够实现他们的心愿,将他们的话语和诉求有声有影、声情并茂地传递到社会中,解决他们想要解决的问题。近些年,弱势群体为争取和维护自身权益而采取极端行为的现象频发,说明我们在搭建老百姓诉求平台方面仍然存在很大缺陷,新闻媒体这方面功能还有待进一步加强和完善。
四、政府和媒体在突发公共事件中信息发布
全球突发公共事件频发,推动了各国紧急状态立法和应急管理机制的建立,现代政府相继确立了不同层面的突发事件新闻应急管理预案,及时、主动、充分发布事件信息已成为世界各国危机传播与管理的行动准则。政府和新闻媒体应当控制好报道的基调,不仅要让人们在报道中看到真相,看到力量,更要看到微笑。
1.及时公开信息,强调政府和媒体对事件信息发布时效的把握,要在最适宜的时机,通过最适宜的人,以最快的速度将信息告知社会。信息--特别是以大众传媒为载体的公共信息,只有令信息公开而无障碍地传递,才能实现信息的实用性和效益性。因此,,"信息公开"成为信息传递过程中首要的、不可或缺的条件和前提。在突发公共事件中,政府信息公开具有不同于常态下信息公开的重要价值和作用,也是有效应对突发公共事件最起码的条件和要求。 突发事件发生后,一方面,公众对信息的要求变得尤为迫切和需要;另一方面,及时公开信息,让公众知晓事件的真相,也是政府化解危机、处理事件的最佳选择。事件发生的第一时间要社会发布简要信息,随后发布初步核实情况,不要等一切都搞清楚了再发布,不应该因害怕出错而坐失第一时间的信息发布,最佳方案是不间断地发布信息。2008年汶川地震灾害发生时,中央新闻媒体首先报道震级为7.8级,进一步核实后,将震级更为8.0级,只要是公开透明的信息,公众不会揪住个别不准确或错误信息不放。
2.主动发布信息,强调政府应主动披露事件信息,抢夺事件话语的主动权,形成对信息流和舆论场的引导之势,而非被媒体和公众牵着鼻子走。政府主动通过媒体发布信息、告知真相,表明政府的态度、采取的措施及解决的程度,发布政府的重要决议和指示。一方面,提高政府的公信力,树立责任政府的形象;另一方面,引导民众积极支持,参与政府的应急管理,提高政府应急管理的效率和效果。
3.充分发布信息,强调政府和媒体提供信息首先要把握好"量"的要求,为保证信息公开达到良好的效果,要采取不同于平常的发布方式,即采用密集的动态的方式不断提供事实信息,表明政府的立场和决心,增强民众的信心。另一方面,政府和媒体提供信息要把握好"质"的要求,既要向公众提供尽可能多的信息(但非全部信息),又要提供最有价值的信息,无效信息只能徒增混乱。在汶川地震中,我国政府在这方面做得非常好 :新华网及时滚动播报;中央电视台长时间不间断直播;政府网站做到几个小时,甚至几十分钟就更新一次突发事件进展的信息;相关部门频繁举行简短的新闻发布会,集中发布大量最新信息。通过上述全面的、持续的、反复的传播方式,使公众迅速知晓有关的处理信息,掌握事态的发展进程,做好各种应急准备,尤其是心理准备,同时也增强了公众对政府应对突发公共事件能力的信任和支持。
注释:
①乌尔里西·贝克:《风险社会》,译林出版社2004年版,第15叶
②潘力、张艳玲:《汶川地震凸显广播价值》,《现代传播》2008年第4期。
③肖燕雄:《美国新闻发布制度及其实践》[J],《新闻记者》,2004,(10)
作者简介:陈伟(1975.2-),女,吉林人,工作单位是中共淮安市楚州区委党校,研究方向为公共管理。
关键词:突发公共事件 信息发布
一、前言
近年来,全球突发公共事件发生频率、量级、影响和损失日益加大,危机已由非常态变成了社会生活的常态。德国著名的社会学家乌尔里希·贝克把现代社会称为"风险社会",危机频发成为时代的重要特征。各种突发公共事件每天都会在媒体新闻中大量出现,各种危机信息撞击着我们的安全感。
2006年1月,国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》,标志着党和国家对新的历史条件下公共安全问题的高度关注。在预案中,对突发公共事件做了一个界定--"突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。"突发公共事件包括自然灾害(水旱、气象、地震海洋、生物灾害、森林草原火灾等)、事故灾难(安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染、生态破坏等)、公共卫生事件(传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情等影响公众健康和生命安全的事件)和社会安全事件(恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外事件等)。
突发公共事件具有不可预知、危及公众利益、易引发媒体关注等特点,一个处于突发公共事件状态下的社会,通常也处在谣言和危机传播四起的状态中。在突发公共事件中,如果政府处置不当,信息披露不充分,谣言和危机的传播会在很大程度上不真实地呈现整个事件的情境建构,影响应急措施的实施,导致治理失效,甚至在更深层次上蔓延持续下去,引发各种危机。
二、突发公共事件中信息发布的重要性
据了解,在美国应急管理体系中,行政首长任最高指挥官,紧跟其后密切配合的就是联络官、公众信息官和安全官。由此可见,信息发布在突发公共事件中至关重要。在突发事件发生时,有效的信息公开与传递对政府掌握舆论的主动权、保持公众正常的工作生活秩序、提升应急管理能力等方面起到了积极作用。
(一)可使政府充分掌握舆论的主动权,把事态控制在有序的范围内
在突发公共事件中,公众的理性以及充足的准备程度和良好的预防措施是有效降低灾害损失和成功应对危机事件的根本途径,特别是在应对重大灾情、疫情中,任何个人、组织都要依赖各种信息进行判断、反应。信息公开是政府有效应对公共危机的前提,"主动披露信息意味着主动承担责任"在当今以互联网为主要传播工具和传播渠道高速发达的信息时代,那种想通过信息屏蔽和沉默不报的方式来控制舆论和负面影响的处理模式已经失去了有效性;想采取阻挠报道、对事件原因遮遮掩掩、处理过程不透明的处理模式只能将事件演化成更大的政治危机和信任危机。中国政府在2003年"非典"疫情中前期与后期截然不同的表现足以证明政府信息公开程度与事态发展关系的鲜明对比。可见,政府通过公布权威的、可信的信息来争取舆论主动权,在危机事件治理中处于主动地位,有利于控制事态在有序的范围内发展。
(二)可以让公众第一时间和最大程度了解事件的真相,减少心理恐慌,避免猜疑和谣言
危机时刻民以信息为安定之源,信息又以权威信息为支柱,权威信息来自政府的信息渠道。政府权威信息发布与否、准确性如何,成为取信于民、还民于安的关键。政府信息的及时公开将是最有效的心理疏导方式,它有利于制止各种谣言的传播。以禽流感为例,面对国内的一些谣言,有关部门、专家、媒体,详尽细致地做了大量工作;发现禽流感疫情,及时公开发布;各项防治禽流感的措施及时有效施行;有关科学防治禽流感知识的宣传普及工作及时跟进并得到加强。在真实权威信息和.科学知识面前,公众自然会有正确的分析判断,就不会轻信谣言,不致于谈"禽"色变,各种谣言也就随之消失。中国人民大学舆论研究所和《北京青年报》合作,曾于2003年4月22日--23日就"非典"信息问题,在北京市民中进行了一次民意调查活动。调查表明,当政府坦诚地公布"非典"疫情时,近一半(47.5%)的北京市民感到"更加紧张",但人们总体心态是非常积极、正面和理性的,87.3%的市民因此加强了对"非典"的预防措施,有三分之二的市民信任官方信息,而不相信传言。事实证明,面对公共危机,政府要及时地把真相告知公众,这是制止流言、以正视听、降低恐慌、减少社会损失的最有效的办法。
(三)有利于提高应对突发公共事件效率
面对突发公共事件,政府扮演着应对事件组织者和领导者的角色,政府要组织和动员全社会形成有效的应对合力,共同应对危机。突发公共事件的难控制、破坏性要求政府的组织和动员工作必须迅速有效,而社会公众的理解和配合是决定应对工作效率的因素之一。政府信息公开可以提高公众对政府行为的理解和配合,从而提高政府应对突发公共事件的行政效率。面对事件,政府必须在较短时间内做出很多牵涉公共利益的决定,很多措施势必会给局部带来利益损失,政府可能要求公众做出某种行为,如隔离、迁移等,或暂时终止公民的一些权利等。如果公众不能从政府得到充分的信息,他们就不会理解相关政策的必要性;如果对政府行为缺乏认可,他们就会产生某种程度的抵抗与对抗。如在台风来临之前,政府不提供充分的有关台风的信息,就要求居民迁移,一定会遭到诸多阻碍,增加应对突发事件的难度。所以,要想得到社会公众的理解、支持和配合,政府必须进行权威的信息发布,告知公众,政府正在采取哪些措施,采取此项措施的必要性,公众如何配合以达到什么目的,从而使广大公众能够理解和接受政府的危机管理行为,引导群众积极参与,主动配合政府实施的应对措施,提高应对突发公共事件的效率。
三、我国政府和媒体在突发公共事件中信息发布存在的弊端
随着政府应急管理实践的发展,突发公共事件应对过程中信息公开和传递存在的缺陷已成为防碍政府应急管理能力提升的重要原因,具体表现为:
⒈突发公共事件的纵向信息不对称
纵向信息不对称主要指上下级政府信息不对称和面向公众的信息不透明两个方面。
上下级政府信息不对称。我国已建成统一领导,属地管理的应急管理机制,在提高地方政府应急管理主动性和责任意识的同时,明晰了上级政府宏观领导、协调指挥的应急管理角色。国家已颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》中明确规定了突发公共事件的信息上报制度,处于应急管理一线的地方政府的报告目前依然是上级政府对突发公共事件信息知悉的主要来源。然而在现实生活中,地方政府瞒报、漏报、缓报突发公共事件信息的现象仍有存在,为了地方政绩或逃脱责任追究,地方政府往往将重灾报成轻灾、大难报成小难。
面向公众的信息不透明。由于向公众批露相关信息可能会冲击公众心理安全,招来公众对政府的不满与指责,促使单一危机转变为公众危机。稳定是关键,政府因此有时不愿真实、全面地向公众传递危及其生命财产安全的突发公共事件的相关信息,尤其是一些公共卫生事件和社会安全事件的信息。
⒉突发公共事件的横向信息不交互
突发公共事件应对的主体来自政府部门、非政府组织、自发的公众等,畅通横向的信息公开与传递渠道有利于各种力量和资源的整合,高效快速地应对事件。条块分割、部门分割使得突发公共事件应对中信息的横向交流不畅,应急管理各部门组织协调不足,信息不交互。或由于缺乏危机信息共享系统,或为了独占应急管理中的有利资源,各主体在主观上不愿意,在客观上不能将应急管理信息或经验共享。
⒊大众传媒没能提供民众舆论表达的足够空间,媒体的情感宣泄功能未能得到发挥
西方新闻学有一种比喻,称传媒为"社会排气阀",即不同阶层、不同集团、不同人群,可以借助传媒表达自己的看法,提出自己的主张,同时又在这种表达与叙述的过程中,让这些阶层、集团和人群发发牢骚,吐吐怨气,不使社会情绪和愤懑累积的太多太满,久久得不到释放,最后采取极端行为,在社会上造成不良影响,引起社会混乱。在突发公共事件中,特别是突发群体性事件中,弱势群体希望自己的话语和申诉能够被广泛传播,被更多人听到,引起国家和社会的注意与重视,惟有新闻媒体能够实现他们的心愿,将他们的话语和诉求有声有影、声情并茂地传递到社会中,解决他们想要解决的问题。近些年,弱势群体为争取和维护自身权益而采取极端行为的现象频发,说明我们在搭建老百姓诉求平台方面仍然存在很大缺陷,新闻媒体这方面功能还有待进一步加强和完善。
四、政府和媒体在突发公共事件中信息发布
全球突发公共事件频发,推动了各国紧急状态立法和应急管理机制的建立,现代政府相继确立了不同层面的突发事件新闻应急管理预案,及时、主动、充分发布事件信息已成为世界各国危机传播与管理的行动准则。政府和新闻媒体应当控制好报道的基调,不仅要让人们在报道中看到真相,看到力量,更要看到微笑。
1.及时公开信息,强调政府和媒体对事件信息发布时效的把握,要在最适宜的时机,通过最适宜的人,以最快的速度将信息告知社会。信息--特别是以大众传媒为载体的公共信息,只有令信息公开而无障碍地传递,才能实现信息的实用性和效益性。因此,,"信息公开"成为信息传递过程中首要的、不可或缺的条件和前提。在突发公共事件中,政府信息公开具有不同于常态下信息公开的重要价值和作用,也是有效应对突发公共事件最起码的条件和要求。 突发事件发生后,一方面,公众对信息的要求变得尤为迫切和需要;另一方面,及时公开信息,让公众知晓事件的真相,也是政府化解危机、处理事件的最佳选择。事件发生的第一时间要社会发布简要信息,随后发布初步核实情况,不要等一切都搞清楚了再发布,不应该因害怕出错而坐失第一时间的信息发布,最佳方案是不间断地发布信息。2008年汶川地震灾害发生时,中央新闻媒体首先报道震级为7.8级,进一步核实后,将震级更为8.0级,只要是公开透明的信息,公众不会揪住个别不准确或错误信息不放。
2.主动发布信息,强调政府应主动披露事件信息,抢夺事件话语的主动权,形成对信息流和舆论场的引导之势,而非被媒体和公众牵着鼻子走。政府主动通过媒体发布信息、告知真相,表明政府的态度、采取的措施及解决的程度,发布政府的重要决议和指示。一方面,提高政府的公信力,树立责任政府的形象;另一方面,引导民众积极支持,参与政府的应急管理,提高政府应急管理的效率和效果。
3.充分发布信息,强调政府和媒体提供信息首先要把握好"量"的要求,为保证信息公开达到良好的效果,要采取不同于平常的发布方式,即采用密集的动态的方式不断提供事实信息,表明政府的立场和决心,增强民众的信心。另一方面,政府和媒体提供信息要把握好"质"的要求,既要向公众提供尽可能多的信息(但非全部信息),又要提供最有价值的信息,无效信息只能徒增混乱。在汶川地震中,我国政府在这方面做得非常好 :新华网及时滚动播报;中央电视台长时间不间断直播;政府网站做到几个小时,甚至几十分钟就更新一次突发事件进展的信息;相关部门频繁举行简短的新闻发布会,集中发布大量最新信息。通过上述全面的、持续的、反复的传播方式,使公众迅速知晓有关的处理信息,掌握事态的发展进程,做好各种应急准备,尤其是心理准备,同时也增强了公众对政府应对突发公共事件能力的信任和支持。
注释:
①乌尔里西·贝克:《风险社会》,译林出版社2004年版,第15叶
②潘力、张艳玲:《汶川地震凸显广播价值》,《现代传播》2008年第4期。
③肖燕雄:《美国新闻发布制度及其实践》[J],《新闻记者》,2004,(10)
作者简介:陈伟(1975.2-),女,吉林人,工作单位是中共淮安市楚州区委党校,研究方向为公共管理。