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摘 要：国务院安委会办公室于2017年11月9日印发《关于加强基层安全生产网格化监管工作的指导意见》指导意见中明确指出，要实施基层安全生产网格化监管，构建社区的应急管理和监管体系。社区是我国安全生产网格化管理的重要一环，以安全生产网格化监管为根本，延伸发展社区安全生产、应急管理，是新形势下做好应急管理工作的基础保障。该文从我国城市应急管理现状入手，通过分析应急管理工作中的难点和重点，提出了以社区为单位建立应急管理体系的具备实操性的解决方案。
关键词：社区 公共安全 应急管理 体系
中图分类号：G64 文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）01（c）-0109-03
Abstract： On November 9， 2017， the Office of the State Council Security Committee issued the Guiding Opinions on Strengthening the Supervision of Grassroots Safety Production Grid， which clearly pointed out that it is necessary to implement the grid supervision of safety production at the grass-roots level and build the emergency management and supervision system of the community， The community is an important part of the grid management of production safety in our country. Taking the grid supervision of production safety as the foundation， extending the development of community production safety and emergency management is the basic guarantee for the emergency management under the new situation. This paper starts with the current situation of urban emergency management in China， analyzes the difficulties and key points in emergency management， and puts forward practical solutions to establish emergency management system with community as the unit.
Key Words： Community; Public safety; Emergency management; System
1 城市應急管理的现状
近年来，我国城市中各种安全事故、事件屡见不鲜，一方面是自然灾害的猝不及防，另一方面是各类安全生产事故频繁发生。由于城市应急事件存在复杂性、多样性的特征，突发公共事件多发频发的问题仍较严重。大量突发事件的发生源于基层或社区组织对于事件的预警、防范能力差，以至于突发事件的处理效率低，从而造成重大的人员伤亡和财产损失。社区应急管理在我国还处于较为初级阶段，主要体现在以下几个方面。
1.1 与社区相关的应急管理法律法规不健全
近年来，我国先后颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》等应急管理法律，出台了《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》等应急标准，各地市、各行业也发布了具有针对性的规章制度，初步形成了应急管理的法规体系。但是，目前我国还没有将社区应急管理纳入法律体系，社区的应急管理责任体系还没有明确。无论是在抢险救灾阶段、过渡安置阶段，还是在灾后重建阶段，在现实的应急救援中，社区应急队伍的参与仍然存在很多制约因素。
1.2 缺乏有效的协同机制
各种应急事件种类不同，在处理时往往需要很强的专业性，因此，我国传统的应急管理大都是分灾种、按部门进行的。但是，随着社会的进步和科技水平的提高，原有单一领域、单一行业的情况也逐渐发生变化，当问题出现时，传统的应急模式就显现出了局限性。面对综合性的突发事件时，政府的主导地位毋容置疑，但是基层各部门、各单位之间由于缺少有效地协同机制，各自为战，一定程度上削弱了应急管理的合力，造成了极大的资源浪费。
1.3 缺少专业人员
目前省市一级基本成立了应急管理机构，矿山、地质等事故易发多发的行业也基本建立了专业的应急救援队伍，这些机构和队伍集中了全国大部分的专业应急管理和技术人才。但是在基层，应急管理的机构还不健全，也往往没有专职的管理人员，基层管理人员大都没有接受过系统的应急管理教育，应急管理能力有限，进而导致基层应急管理整体能力较差，加强社区应急管理迫在眉睫。
2 建立城市社区应急管理体系的意义
社区是与群众接触最为密切的基层单位，是政府调动社会公众力量的直接纽带，社区由于其职能的特殊性，在应急管理方面有其独有的价值和优势主要体现在以下方面。
2.1 社区应急管理是对政府应急管理的有效补充 由于公共事件的复合性、不确定性和处置的紧迫性等特点，当事件发生时，政府自身的资源配置和调度能力是有限的，在一定时期内能够投入的人力、物力和财力也受到一定限制，单单依靠政府的力量，难以独立应对大型突发事件。面对这一问题，最好的解决途径就是相互协作处置危机，即在处置突发事件时，政府发挥主导作用，通过社区应急管理力量积极引导社会公众全面参与应急救援，并且形成有效的协调联动，以此实现资源的整合集中和有效调配。
2.2 社区应急管理对应急处置起到积极的推动作用
首先，社区居民对事件周边的环境和人群熟悉，面对问题时从自身的出发点考虑，对救援将会起到至关重要的作用。其次，社区居民的参与可以有效消解重大安全生产事故可能产生的社会恐慌。事故将对社会稳定和经济发展造成严重的负面影响，可能会使人对政府产生不信任感，不利于社会的和谐稳定发展。在安全生产事故应急救援中，广泛的公众参与可以使社会公众及时了解事件真相，消除疑虑与紧张，避免产生恐慌等不良社会心态。此外，社区居民部分地介入决策、监督程序，能够推进政府政策的合法性和有效性，促进社会的和谐稳定。
2.3 弱化叠加效应
现代社会人与人、人与物的关联性越来越强，系统也越来越复杂，致灾因子也会随之越多，危机的“蝴蝶效应”也就更加明显。这种叠加的“蝴蝶效应”大大增加了人类遭受灾害和次生灾害的可能性。一级管理是对引起突发事件的初始因素进行控制和预防，从而有效减少或防止灾害重叠效应的形成。
2.4 有效降低风险成本
所有的社会风险都有社会代价。突发事件特殊的“连锁效应”和“规模风险”是造成社会成本的主要原因，为解决突发事件带来巨大的经济和社会成本。通过应急管理，社区还需要投资加强对致灾因素及其突发事件连锁效应的提前预防。但是，与应对突发事件的投资相比，这种投资的成本要低得多。鉴于此，社区应提高对应急管理的认识，认识到这项工作的重要性和必要性。同时，完善相关制度建设，做好公共安全管理，以更低的成本获得最大的风险和回报，维护社会稳定。
3 城市社区应急管理体系规划及建议
社区应急管理要紧随社会发展脚步，强化改革创新，引入先进科技理念、成功发展经验逐步提高城市社区应急管理能力，为进一步促进社区应急管理有序开展。
3.1 建立社区应急管理工作站
社区应急管理工作站是网格化社区应急管理的核心机构。在全社区安装视频监控系统，视频信号汇总到应急管理工作站，工作站能在第一时间掌握突发事件情况。工作站设置社区总平面分布图，分布图应能显示社区各网格安全风险分布、风险等级和应急救援力量的分布，便于日常管理和应急救援指挥。工作站设置24 h值班热线，值班人员全天候掌控社区安全状态。借助信息化手段，组建社区应急管理平台或者组群，实现安全状态实时更新，应急信息及时发布。工作站要建立在社区内交通便利的位置，确保在突发事件发生时，工作站能第一时间提供应急支援。应急结束后，工作站要负责善后处置，配合上级政府部门进行事故调查等工作。
3.2 编制社区应急预案
应急计划在应急系统中起着关键作用。它指定了谁负责什么、何时负责以及在紧急情况发生之前、期间和之后负责相应的战略和资源准备工作。社区的应急预案编制应当结合社区的实际情况，结合社区周边的环境和人口基数等多项指标进行分析，编制社区的应急预案还要与其他周边社区形成联动机制，这样才能在出现安全事故或重大事件后快速响应，以便最高效地解决和处理事故，避免或降低人身和财产损失。
3.3 定期组织社区进行应急演练
依据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十九条中规定：“居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。”根据应急预案内容，定期组织社区应急演练，在演练中锻炼应急救援队伍，在实践中总结经验教训，逐步提高社区应对突发事件能力。
3.4 落实社区双重预防机制建设工作
习近平总书记多次指出，在重特大事故易发行业和领域，要对安全风险进行逐案记录，采取双重防范机制，分级管理，消除隐患。应该考虑到新的情况和意外的问题。建立一个双重预防機制是解决安全生产领域的突出问题，“不清楚和意想不到的”，并强调安全生产一直前进的阈值，检测和控制的隐患的控制和控制安全风险。双重预防机制是建立两个防火墙，防止生产安全事故的发生。首先是风险管理。在对安全风险进行识别和控制的基础上，从源头对风险进行系统识别，对风险进行分层次控制，将各类风险控制在可接受的范围内，消除和减少潜在的事故。第二种方法是处理隐患。通过隐患调查处理，在风险控制过程中认真调查风险控制的缺陷、漏洞和失效环节，在事故发生前坚决消除隐患。组织社区内企业、个体工商户、居民区代表对生产生活场所进行危险源辨识和隐患排查活动，形成生产安全事故双重预防机制，达到关口前移，防患未然的效果，必要时可以借助安全生产专家力量，组织专业的隐患排查和治理活动。
3.5 开展社区安全教育培训
依据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十九条中规定：“居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。”开展安全生产培训教育活动，加大宣教力度，提高社区全员安全意识，让安全观念深入人心。开展应急安全教育和培训是适应新形势下应急安全管理的需要，是社区应急管理必不可少的组成部分，是人民群众获得应急安全知识的必要途径。
当前，社区正面对突发公共事件的挑战和威胁，公共安全应急管理也必将越来越受到政府工作的重视。通过实施以上基于社区的应急管理体系建设，可以有效增强社区应急管理能力，达到防患未然，关口前移的效果，当突发事件发生时，可以准确及时的做出应急处置，最大程度降低事故影响，保证人民群众生命和财产安全。
参考文献
[1] （美）迈克尔 K 林德尔，卡拉 普拉特 公共危机管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2016.
[2] 张海波.积极推进应急管理体系与能力现代化[N].中国社会科学报，2020-08-25（8）.
[3] 曾维和.打造智慧化社区公共卫生应急管理体系[N].广西日报，2020-06-04（10）.
[4] 丁辉.社区风险治理与应急准备[J].中国应急管理，2020（2）：36-37.
[5] 王锋，周建华，于晓.社会组织参与城市社区治理创新个案研究——以湖州吴兴区为例[J].中国社会公共安全研究报告，2015（2）：57-70.
[6] 赵润滋.城市社区应急准备能力评估研究[D].西北大学，2018.
[7] 唐承沛.中小城市突发公共事件应急管理体系与方法[D].同济大学，2007.
[8] 黄强.公共危机管理中基层政府形象提升研究[D].燕山大学，2020.
[9] 岳茂兴，何忠杰.卫生应急医学的定义与主要发展方向[C]//第三届中国中西医结合学会灾害医学专业委员会2019年学术年会暨灾害急危重症中西医救治高端论坛会议资料集 中国中西医结合学会：中国中西医结合学会，2019：12.
关键词：社区 公共安全 应急管理 体系
中图分类号：G64 文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）01（c）-0109-03
Abstract： On November 9， 2017， the Office of the State Council Security Committee issued the Guiding Opinions on Strengthening the Supervision of Grassroots Safety Production Grid， which clearly pointed out that it is necessary to implement the grid supervision of safety production at the grass-roots level and build the emergency management and supervision system of the community， The community is an important part of the grid management of production safety in our country. Taking the grid supervision of production safety as the foundation， extending the development of community production safety and emergency management is the basic guarantee for the emergency management under the new situation. This paper starts with the current situation of urban emergency management in China， analyzes the difficulties and key points in emergency management， and puts forward practical solutions to establish emergency management system with community as the unit.
Key Words： Community; Public safety; Emergency management; System
1 城市應急管理的现状
近年来，我国城市中各种安全事故、事件屡见不鲜，一方面是自然灾害的猝不及防，另一方面是各类安全生产事故频繁发生。由于城市应急事件存在复杂性、多样性的特征，突发公共事件多发频发的问题仍较严重。大量突发事件的发生源于基层或社区组织对于事件的预警、防范能力差，以至于突发事件的处理效率低，从而造成重大的人员伤亡和财产损失。社区应急管理在我国还处于较为初级阶段，主要体现在以下几个方面。
1.1 与社区相关的应急管理法律法规不健全
近年来，我国先后颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》等应急管理法律，出台了《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》等应急标准，各地市、各行业也发布了具有针对性的规章制度，初步形成了应急管理的法规体系。但是，目前我国还没有将社区应急管理纳入法律体系，社区的应急管理责任体系还没有明确。无论是在抢险救灾阶段、过渡安置阶段，还是在灾后重建阶段，在现实的应急救援中，社区应急队伍的参与仍然存在很多制约因素。
1.2 缺乏有效的协同机制
各种应急事件种类不同，在处理时往往需要很强的专业性，因此，我国传统的应急管理大都是分灾种、按部门进行的。但是，随着社会的进步和科技水平的提高，原有单一领域、单一行业的情况也逐渐发生变化，当问题出现时，传统的应急模式就显现出了局限性。面对综合性的突发事件时，政府的主导地位毋容置疑，但是基层各部门、各单位之间由于缺少有效地协同机制，各自为战，一定程度上削弱了应急管理的合力，造成了极大的资源浪费。
1.3 缺少专业人员
目前省市一级基本成立了应急管理机构，矿山、地质等事故易发多发的行业也基本建立了专业的应急救援队伍，这些机构和队伍集中了全国大部分的专业应急管理和技术人才。但是在基层，应急管理的机构还不健全，也往往没有专职的管理人员，基层管理人员大都没有接受过系统的应急管理教育，应急管理能力有限，进而导致基层应急管理整体能力较差，加强社区应急管理迫在眉睫。
2 建立城市社区应急管理体系的意义
社区是与群众接触最为密切的基层单位，是政府调动社会公众力量的直接纽带，社区由于其职能的特殊性，在应急管理方面有其独有的价值和优势主要体现在以下方面。
2.1 社区应急管理是对政府应急管理的有效补充 由于公共事件的复合性、不确定性和处置的紧迫性等特点，当事件发生时，政府自身的资源配置和调度能力是有限的，在一定时期内能够投入的人力、物力和财力也受到一定限制，单单依靠政府的力量，难以独立应对大型突发事件。面对这一问题，最好的解决途径就是相互协作处置危机，即在处置突发事件时，政府发挥主导作用，通过社区应急管理力量积极引导社会公众全面参与应急救援，并且形成有效的协调联动，以此实现资源的整合集中和有效调配。
2.2 社区应急管理对应急处置起到积极的推动作用
首先，社区居民对事件周边的环境和人群熟悉，面对问题时从自身的出发点考虑，对救援将会起到至关重要的作用。其次，社区居民的参与可以有效消解重大安全生产事故可能产生的社会恐慌。事故将对社会稳定和经济发展造成严重的负面影响，可能会使人对政府产生不信任感，不利于社会的和谐稳定发展。在安全生产事故应急救援中，广泛的公众参与可以使社会公众及时了解事件真相，消除疑虑与紧张，避免产生恐慌等不良社会心态。此外，社区居民部分地介入决策、监督程序，能够推进政府政策的合法性和有效性，促进社会的和谐稳定。
2.3 弱化叠加效应
现代社会人与人、人与物的关联性越来越强，系统也越来越复杂，致灾因子也会随之越多，危机的“蝴蝶效应”也就更加明显。这种叠加的“蝴蝶效应”大大增加了人类遭受灾害和次生灾害的可能性。一级管理是对引起突发事件的初始因素进行控制和预防，从而有效减少或防止灾害重叠效应的形成。
2.4 有效降低风险成本
所有的社会风险都有社会代价。突发事件特殊的“连锁效应”和“规模风险”是造成社会成本的主要原因，为解决突发事件带来巨大的经济和社会成本。通过应急管理，社区还需要投资加强对致灾因素及其突发事件连锁效应的提前预防。但是，与应对突发事件的投资相比，这种投资的成本要低得多。鉴于此，社区应提高对应急管理的认识，认识到这项工作的重要性和必要性。同时，完善相关制度建设，做好公共安全管理，以更低的成本获得最大的风险和回报，维护社会稳定。
3 城市社区应急管理体系规划及建议
社区应急管理要紧随社会发展脚步，强化改革创新，引入先进科技理念、成功发展经验逐步提高城市社区应急管理能力，为进一步促进社区应急管理有序开展。
3.1 建立社区应急管理工作站
社区应急管理工作站是网格化社区应急管理的核心机构。在全社区安装视频监控系统，视频信号汇总到应急管理工作站，工作站能在第一时间掌握突发事件情况。工作站设置社区总平面分布图，分布图应能显示社区各网格安全风险分布、风险等级和应急救援力量的分布，便于日常管理和应急救援指挥。工作站设置24 h值班热线，值班人员全天候掌控社区安全状态。借助信息化手段，组建社区应急管理平台或者组群，实现安全状态实时更新，应急信息及时发布。工作站要建立在社区内交通便利的位置，确保在突发事件发生时，工作站能第一时间提供应急支援。应急结束后，工作站要负责善后处置，配合上级政府部门进行事故调查等工作。
3.2 编制社区应急预案
应急计划在应急系统中起着关键作用。它指定了谁负责什么、何时负责以及在紧急情况发生之前、期间和之后负责相应的战略和资源准备工作。社区的应急预案编制应当结合社区的实际情况，结合社区周边的环境和人口基数等多项指标进行分析，编制社区的应急预案还要与其他周边社区形成联动机制，这样才能在出现安全事故或重大事件后快速响应，以便最高效地解决和处理事故，避免或降低人身和财产损失。
3.3 定期组织社区进行应急演练
依据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十九条中规定：“居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。”根据应急预案内容，定期组织社区应急演练，在演练中锻炼应急救援队伍，在实践中总结经验教训，逐步提高社区应对突发事件能力。
3.4 落实社区双重预防机制建设工作
习近平总书记多次指出，在重特大事故易发行业和领域，要对安全风险进行逐案记录，采取双重防范机制，分级管理，消除隐患。应该考虑到新的情况和意外的问题。建立一个双重预防機制是解决安全生产领域的突出问题，“不清楚和意想不到的”，并强调安全生产一直前进的阈值，检测和控制的隐患的控制和控制安全风险。双重预防机制是建立两个防火墙，防止生产安全事故的发生。首先是风险管理。在对安全风险进行识别和控制的基础上，从源头对风险进行系统识别，对风险进行分层次控制，将各类风险控制在可接受的范围内，消除和减少潜在的事故。第二种方法是处理隐患。通过隐患调查处理，在风险控制过程中认真调查风险控制的缺陷、漏洞和失效环节，在事故发生前坚决消除隐患。组织社区内企业、个体工商户、居民区代表对生产生活场所进行危险源辨识和隐患排查活动，形成生产安全事故双重预防机制，达到关口前移，防患未然的效果，必要时可以借助安全生产专家力量，组织专业的隐患排查和治理活动。
3.5 开展社区安全教育培训
依据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十九条中规定：“居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。”开展安全生产培训教育活动，加大宣教力度，提高社区全员安全意识，让安全观念深入人心。开展应急安全教育和培训是适应新形势下应急安全管理的需要，是社区应急管理必不可少的组成部分，是人民群众获得应急安全知识的必要途径。
当前，社区正面对突发公共事件的挑战和威胁，公共安全应急管理也必将越来越受到政府工作的重视。通过实施以上基于社区的应急管理体系建设，可以有效增强社区应急管理能力，达到防患未然，关口前移的效果，当突发事件发生时，可以准确及时的做出应急处置，最大程度降低事故影响，保证人民群众生命和财产安全。
参考文献
[1] （美）迈克尔 K 林德尔，卡拉 普拉特 公共危机管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2016.
[2] 张海波.积极推进应急管理体系与能力现代化[N].中国社会科学报，2020-08-25（8）.
[3] 曾维和.打造智慧化社区公共卫生应急管理体系[N].广西日报，2020-06-04（10）.
[4] 丁辉.社区风险治理与应急准备[J].中国应急管理，2020（2）：36-37.
[5] 王锋，周建华，于晓.社会组织参与城市社区治理创新个案研究——以湖州吴兴区为例[J].中国社会公共安全研究报告，2015（2）：57-70.
[6] 赵润滋.城市社区应急准备能力评估研究[D].西北大学，2018.
[7] 唐承沛.中小城市突发公共事件应急管理体系与方法[D].同济大学，2007.
[8] 黄强.公共危机管理中基层政府形象提升研究[D].燕山大学，2020.
[9] 岳茂兴，何忠杰.卫生应急医学的定义与主要发展方向[C]//第三届中国中西医结合学会灾害医学专业委员会2019年学术年会暨灾害急危重症中西医救治高端论坛会议资料集 中国中西医结合学会：中国中西医结合学会，2019：12.