论文部分内容阅读
《城市规划编制办法》规定，城市总体规划的期限一般为20年。城市规划的时限常常不能被严格遵守，规划内容朝令夕改、“一届政府一个规划思路”；而另一方面，城市规划往往又过于“贪大求洋”，盲目“急功冒进”，不注重城市生态系统内部各种结构要素、利益全体的均衡协调发展，以至于损害公共利益的事情时有发生。 要有效避免这些城市规划中问题的出现，促进城市长远健康和谐地发展，完善相关城市规划的法律制度，从源头打牢城市规划的法治基础，是城市公共治理一种必然选择。
一、城市规划应遵循的法律原则
《城乡规划法》第4条规定，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。
具体来说，主要有城市规划编制应做到：第一，近、远期相结合原则，城市规划和建设必须符合国家和城市的实际情况，科学预测城市的发展状况，正确处理近期建设和远景发展的要求。应当使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发时序同国家和城市的社会经济发展水平相适应。第二，促进经济社会发展原则，城市规划和建设应当促进经济和社会发展，综合提高人民的生活质量，坚持经济效益、社会效益与环境效益相统一；第三，环境保护原则，城市规划和建设应当保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，保护现有绿地、行道树和古树名木，提高城市绿化水平，加强环境卫生和市容建设，促进城市走上可持续发展的良性轨道。第四，节约用地、合理用地原则城市规划和建设应当贯彻勤俭建国的方针，坚持适用、经济，合理用地，节约用地的原则，综合开发利用城市地下空间。第五，保护历史文化遗产及城市传统风貌原则，城市规划和城市建设应当保护具有重要历史意义、重要文化艺术价值和科学价值的文物古迹、建筑物和构筑物，保护有特色的历史风貌和自然景观。第六，安全防患原则城市规划和建设应当保障社会公众利益，符合城市防火、抗震、防洪、人民防空等要求，维护公共安全、公共卫生和市容景观。第七，统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则新区开发和旧区改建应当相互促进，要基础设施先行，开发一片、完善一片、收效一片。
二、城市规划管理的基本法律制度
（一）建设用地规划
城市土地利用的规划管理，是实现城市规划的基础。城市土地利用得当与否，直接影响城市合理布局、环境质量和城市形态以及社会经济的发展，是城市规划能否顺利实施的致命点。如果城市规划行政主管部门不对城市土地的利用进行严格控制，城市规划就难以落实，当然就更谈不上按照城市规划实行统一的建设了；因此，城市建设用地规划管理是城市规划实施管理的首要任务和极其重要内容。
概括地说，城市建设用地规划管理的具体内容包括两方面：一是参与法定的国家基本建设审批程序，对于国家确定建设的、与城市规划有关的大、中型建设项目的选址、定点提出具体要求，使其符合城市规划，这类项目计划任务书的报批，必须附有城市规划行政主管部门提出的选址意见书；二是根据法定的管理审批程序，在城市规划区内使用土地，包括临时用地，进行的各类建设项目，有关单位和个人必须持国家批准的有关文件，向城市规划行政主管部门申请选址定点，由城市规划行政主管部门依据城市规划确定其用地位置和界限，提出规划设计条件，并核发建设用地规划许可证。
（二）建设工程规划管理
城市建设工程规划管理，是指为了保证城市规划区的各项建设活动符合城市规划，城市规划行政主管部门根据法定的审批程序，对于各类建设活动进行规划管理。这是城市规划行政主管部门一项大量性的日常管理工作，也是城市规划实施管理中的一个十分重要的环节。概括地说，城市建设工程规划管理的具体内容就是：任何单位和个人在城市规划区新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持按照国家规定的有关批准文件，向城市规划行政主管部门提出建设申请。城市规划行政主管部门根据城市规划提出具体的规划设计要求，并审查有关规划设计文件和图纸，核发建设工程规划许可证，确定其建设活动的合法性。
按照建设项目的类型和期限不同，城市建设工程规划管理可以分为建筑管理、道路管理、管线管理、临时建设管理等几大类。 各地城市规划行政主管部门要根据不同类型的建设项目的特点和城市的具体情况，制定相应不同的规划技术要求和审批办法。临时建设工程必须经城市规划行政主管部门批准并核发临时建设工程许可证后，方可施工。
（三）城市规划实施的监督检查
城市规划实施的监督检查是城市规划实施管理的一项不可忽视的重要组成部分。它的主要内容是：充分发挥行政监督检查和群众性监督的作用，对于各项进行中的建设活动进行定期的和不定期的、严格的监督检查，及时制止和依法处理城市规划区出现的违法占地和违法建设行为，保证城市规划实施的监督检查贯穿在建设项目从立项（选址）、定点、用地，直到建设申请、施工、竣工验收，以及使用的全过程中。
三、城市规划中的法律责任
（一）违法占地行为及法律责任
违法占地行为，是指行为人未取得城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证而占用城市规划区土地的行为。根据《城市规划法》第31条规定，在城市规划区进行建设的单位或个人，必须先取得城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证之后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经有关土地管理部门进行审查，然后报县级以上人民政府批准，最后再由有关土地管理部门征用或划拨土地。这一规定表明，任何建没单位和个人取得建设用地规划许可证是申请征用集体土地、划拨国有土地的法定必经程序和条件。这一强制性法律规定的实质在于确保城市规划区内的用地行为必须符合城市规划，杜绝任意占用城市规划区土地进行建设的违法行为。根据《城市规划法》第39条的规定，任何单位和个人在城市规划区内占用土地，未取得城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证，无论通过哪种渠道和采用何种手段，即使取得了建设用地批准文件而占用土地的，该批准文件依法无效，不受国家法律保护。对行为人占用的土地由县级以上人民政府责令退回。非法占用土地，构成犯罪的，依照刑法追究刑事责任。 （二）违法建设行为及法律责任
违法建设行为，是指行为人未取得城市规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定在城市规划区内进行建设的行为。工程建设程序是法律、法规规定的从事工程建设活动必须遵守的先后次序，从工程建设的自然过程而言，完成一个建设项目要依次经过项目可行性研究、立项报批、建设用地及城市规划许可、工程勘察、工程设计、工程施工、竣工验收和交付使用等若干阶段。任何单位和个人超越工程建设程序进行建设活动均属于违法行为、，对工程建设实践中未取得建设工程规划许可证而通过各种方式取得建设行政主管部门的施工许可证进行施工建设，或者取得建设工程规划许可证但违反建设工程规划许可证规定进行建设的行为，依法应当认定为违法建没行为。 根据《城市规划法》第40、41条的规定，违法建设行为虽然影响城市规划但尚可采取改正措施补救的，由县级以I二地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款；对违法建设严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；对违法建设单位的有关责任人员，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。
（三）城市规划编制单位的违法行为及责任
城市规划编制单位违反《城市规划编制单位资质管理规定》的违法行为包括以下四种情形：（1）未取得资质证书承担城市规划编制业务的行为。无城市规划编制资质证书的单位承担城市规划编制业务的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令其停止编制活动，对其规划编制成果不予审批，并处1万元以上3万元以下的罚款。（2）超越资质证书规定的业务范围承接规划编制任务或者提交的规划编制成果不符合要求的行为。城市规划编制单位超越资质证书规定的业务范围承担规划编制任务，或者提交的编制成果不符合要求的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门给予警告，情节严重的，由发证部门公告其资质证书作废，收回资质证书。（3）甲、乙级城市规划编制单位跨省（自治区、直辖市）承担规划编制任务违反备案制度的行为，甲、乙级城市规划编制单位跨省（自治区、直辖市）承担城市总体规划编制任务时，未向任务所在地的省（自治区、直辖市）人民政府城市规划行政主管部门备案，或者承担其他城市规划编制任务，未向任务所在地的市、县人民政府城市规划行政主管部门备案的，由任务所在地的省（自治区、直辖市）人民政府城市规划行政主管部门给予警告，责令其补办备案手续，并处1万元以上3万元以下的罚款。（4）骗取、伪造、涂改资质证书和违法使用资质证书以及转包城市规划编制任务的行为，行为人实施弄虚作假骗取资质证书，涂改、伪造、转让、出卖、出借资质证书或者转包城市规划编制任务，只要具有上述行为之一的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门对其编制成果不予审批，责令限期整改，处以1万元以上3万元以下的罚款，并由发证部门公告资质证书作废，收回资质证书。
（四）城市规划行政主管部门工作人员的违法行为及法律责任
《城市规划法》第43条规定，城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。所谓玩忽职守，是指行为人严重不负责任、不履行或不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失但尚未构成犯罪的行为；滥用职权是指行为人违反法定权限和程序，非法行使本人职务范围内的权力，或者超越其职权实施有关行为，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失但尚未构成犯罪的行为；徇私舞弊行为是指行为人视其神圣公职为儿戏，为了一己之私而徇情枉法，损害国家管理活动，致使公共财产或者国家与人民利益遭受一定损失的违法行为。
（作者单位：湖北城隆市政园林设计研究有限公司）
一、城市规划应遵循的法律原则
《城乡规划法》第4条规定，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。
具体来说，主要有城市规划编制应做到：第一，近、远期相结合原则，城市规划和建设必须符合国家和城市的实际情况，科学预测城市的发展状况，正确处理近期建设和远景发展的要求。应当使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发时序同国家和城市的社会经济发展水平相适应。第二，促进经济社会发展原则，城市规划和建设应当促进经济和社会发展，综合提高人民的生活质量，坚持经济效益、社会效益与环境效益相统一；第三，环境保护原则，城市规划和建设应当保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，保护现有绿地、行道树和古树名木，提高城市绿化水平，加强环境卫生和市容建设，促进城市走上可持续发展的良性轨道。第四，节约用地、合理用地原则城市规划和建设应当贯彻勤俭建国的方针，坚持适用、经济，合理用地，节约用地的原则，综合开发利用城市地下空间。第五，保护历史文化遗产及城市传统风貌原则，城市规划和城市建设应当保护具有重要历史意义、重要文化艺术价值和科学价值的文物古迹、建筑物和构筑物，保护有特色的历史风貌和自然景观。第六，安全防患原则城市规划和建设应当保障社会公众利益，符合城市防火、抗震、防洪、人民防空等要求，维护公共安全、公共卫生和市容景观。第七，统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则新区开发和旧区改建应当相互促进，要基础设施先行，开发一片、完善一片、收效一片。
二、城市规划管理的基本法律制度
（一）建设用地规划
城市土地利用的规划管理，是实现城市规划的基础。城市土地利用得当与否，直接影响城市合理布局、环境质量和城市形态以及社会经济的发展，是城市规划能否顺利实施的致命点。如果城市规划行政主管部门不对城市土地的利用进行严格控制，城市规划就难以落实，当然就更谈不上按照城市规划实行统一的建设了；因此，城市建设用地规划管理是城市规划实施管理的首要任务和极其重要内容。
概括地说，城市建设用地规划管理的具体内容包括两方面：一是参与法定的国家基本建设审批程序，对于国家确定建设的、与城市规划有关的大、中型建设项目的选址、定点提出具体要求，使其符合城市规划，这类项目计划任务书的报批，必须附有城市规划行政主管部门提出的选址意见书；二是根据法定的管理审批程序，在城市规划区内使用土地，包括临时用地，进行的各类建设项目，有关单位和个人必须持国家批准的有关文件，向城市规划行政主管部门申请选址定点，由城市规划行政主管部门依据城市规划确定其用地位置和界限，提出规划设计条件，并核发建设用地规划许可证。
（二）建设工程规划管理
城市建设工程规划管理，是指为了保证城市规划区的各项建设活动符合城市规划，城市规划行政主管部门根据法定的审批程序，对于各类建设活动进行规划管理。这是城市规划行政主管部门一项大量性的日常管理工作，也是城市规划实施管理中的一个十分重要的环节。概括地说，城市建设工程规划管理的具体内容就是：任何单位和个人在城市规划区新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持按照国家规定的有关批准文件，向城市规划行政主管部门提出建设申请。城市规划行政主管部门根据城市规划提出具体的规划设计要求，并审查有关规划设计文件和图纸，核发建设工程规划许可证，确定其建设活动的合法性。
按照建设项目的类型和期限不同，城市建设工程规划管理可以分为建筑管理、道路管理、管线管理、临时建设管理等几大类。 各地城市规划行政主管部门要根据不同类型的建设项目的特点和城市的具体情况，制定相应不同的规划技术要求和审批办法。临时建设工程必须经城市规划行政主管部门批准并核发临时建设工程许可证后，方可施工。
（三）城市规划实施的监督检查
城市规划实施的监督检查是城市规划实施管理的一项不可忽视的重要组成部分。它的主要内容是：充分发挥行政监督检查和群众性监督的作用，对于各项进行中的建设活动进行定期的和不定期的、严格的监督检查，及时制止和依法处理城市规划区出现的违法占地和违法建设行为，保证城市规划实施的监督检查贯穿在建设项目从立项（选址）、定点、用地，直到建设申请、施工、竣工验收，以及使用的全过程中。
三、城市规划中的法律责任
（一）违法占地行为及法律责任
违法占地行为，是指行为人未取得城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证而占用城市规划区土地的行为。根据《城市规划法》第31条规定，在城市规划区进行建设的单位或个人，必须先取得城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证之后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经有关土地管理部门进行审查，然后报县级以上人民政府批准，最后再由有关土地管理部门征用或划拨土地。这一规定表明，任何建没单位和个人取得建设用地规划许可证是申请征用集体土地、划拨国有土地的法定必经程序和条件。这一强制性法律规定的实质在于确保城市规划区内的用地行为必须符合城市规划，杜绝任意占用城市规划区土地进行建设的违法行为。根据《城市规划法》第39条的规定，任何单位和个人在城市规划区内占用土地，未取得城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证，无论通过哪种渠道和采用何种手段，即使取得了建设用地批准文件而占用土地的，该批准文件依法无效，不受国家法律保护。对行为人占用的土地由县级以上人民政府责令退回。非法占用土地，构成犯罪的，依照刑法追究刑事责任。 （二）违法建设行为及法律责任
违法建设行为，是指行为人未取得城市规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定在城市规划区内进行建设的行为。工程建设程序是法律、法规规定的从事工程建设活动必须遵守的先后次序，从工程建设的自然过程而言，完成一个建设项目要依次经过项目可行性研究、立项报批、建设用地及城市规划许可、工程勘察、工程设计、工程施工、竣工验收和交付使用等若干阶段。任何单位和个人超越工程建设程序进行建设活动均属于违法行为、，对工程建设实践中未取得建设工程规划许可证而通过各种方式取得建设行政主管部门的施工许可证进行施工建设，或者取得建设工程规划许可证但违反建设工程规划许可证规定进行建设的行为，依法应当认定为违法建没行为。 根据《城市规划法》第40、41条的规定，违法建设行为虽然影响城市规划但尚可采取改正措施补救的，由县级以I二地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款；对违法建设严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；对违法建设单位的有关责任人员，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。
（三）城市规划编制单位的违法行为及责任
城市规划编制单位违反《城市规划编制单位资质管理规定》的违法行为包括以下四种情形：（1）未取得资质证书承担城市规划编制业务的行为。无城市规划编制资质证书的单位承担城市规划编制业务的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令其停止编制活动，对其规划编制成果不予审批，并处1万元以上3万元以下的罚款。（2）超越资质证书规定的业务范围承接规划编制任务或者提交的规划编制成果不符合要求的行为。城市规划编制单位超越资质证书规定的业务范围承担规划编制任务，或者提交的编制成果不符合要求的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门给予警告，情节严重的，由发证部门公告其资质证书作废，收回资质证书。（3）甲、乙级城市规划编制单位跨省（自治区、直辖市）承担规划编制任务违反备案制度的行为，甲、乙级城市规划编制单位跨省（自治区、直辖市）承担城市总体规划编制任务时，未向任务所在地的省（自治区、直辖市）人民政府城市规划行政主管部门备案，或者承担其他城市规划编制任务，未向任务所在地的市、县人民政府城市规划行政主管部门备案的，由任务所在地的省（自治区、直辖市）人民政府城市规划行政主管部门给予警告，责令其补办备案手续，并处1万元以上3万元以下的罚款。（4）骗取、伪造、涂改资质证书和违法使用资质证书以及转包城市规划编制任务的行为，行为人实施弄虚作假骗取资质证书，涂改、伪造、转让、出卖、出借资质证书或者转包城市规划编制任务，只要具有上述行为之一的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门对其编制成果不予审批，责令限期整改，处以1万元以上3万元以下的罚款，并由发证部门公告资质证书作废，收回资质证书。
（四）城市规划行政主管部门工作人员的违法行为及法律责任
《城市规划法》第43条规定，城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。所谓玩忽职守，是指行为人严重不负责任、不履行或不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失但尚未构成犯罪的行为；滥用职权是指行为人违反法定权限和程序，非法行使本人职务范围内的权力，或者超越其职权实施有关行为，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失但尚未构成犯罪的行为；徇私舞弊行为是指行为人视其神圣公职为儿戏，为了一己之私而徇情枉法，损害国家管理活动，致使公共财产或者国家与人民利益遭受一定损失的违法行为。
（作者单位：湖北城隆市政园林设计研究有限公司）