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摘 要 近几年，一系列危机事件和群体性事件折射出地方政府公信力的流失和下降。地方政府的公信力是社会稳定与和谐的基础，因此，提升地方政府公信力刻不容缓。本文从理论、制度以及社会公众三个方面对地方政府公信力下降的原因进行了分析，最后提出了提升地方政府公信力的对策。
关键词 政府公信力 提升 路径分析
中图分类号：D625 文献标识码：A
在我国，政府公信力备受关注是近几年的事情。2003年非典过后，一系列的危机事件和群体性事件不断考验着政府公信力。政府公信力可分为中央政府公信力和地方政府公信力。一般来说，中央政府的公信力要远高于地方政府的公信力。《小康》杂志2007年8月发布的《2006~2007中国信用小康指数》报告显示，绝大多数受访者表示很相信中央政府，但同时显示，逾70％的受访者表示不信任地方政府，认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的情况。因此，地方政府的公信力下降是当下急需解决的问题。
一、 概念界定
政府公信力，是指“政府依据于自身的资源展开行政活动并由此而获得的社会公众的信任程度”。 它是政府行政行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反应，他实质上体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。地方政府公信力的缺失，不仅会影响地方经济的发展，进而影响全国经济的健康发展，还会成为我们构建和谐社会的阻力。
二、 我国地方政府公信力现状
信用和信任是地方政府和社会秩序的基石。一旦地方政府不守信用，它对社会信用的损害将是致命的。目前，我国地方政府的信用状况却不容乐观。《小康》杂志2007年8月发布的《2006~2007中国信用小康指数》报告显示，2006—2007年度中国政府公信力指数为60.6分，比上年提高0.1个百分点。政府公信力指数虽然微弱上扬，但仅刚刚及格，迫切需要进一步改善。调查显示，绝大多数受访者表示很相信中央政府，但同时，逾70％的受访者表示不信任地方政府，认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的情况。与此同时，政府官员以80.3％的绝对多数被网民选为信用最差的群体，这大大影响了政府形象。
三、 地方政府公信力下降的原因分析
随着社会经济的发展，以市场经济为取向的经济体制改革以及由此而推动的社会转型逐步深入，经济、政治、文化、社会及人们的思想观念也发生了重大变化，公众对政府自身利益的期望同政府不能有效地满足人们的期望之间所形成的矛盾越来越深，地方政府的公信力遭到质疑，并不断下降。
（一）理论分析。
诺斯认为，为了促使一个社会走上经济增长路径，政府（国家）的功能远不是仅仅推行自由放任的原则，它还应该减少市场运作中的交易费用并使得个人企业家从交易中受益成为可能。为此，“一个国家（政府）必须演化为一个有效、公正的契约第三方执行者。第三方强制实施意味着国家（政府）应该强大到能有效监督产权、强制实施契约。”但是，“如果一个国家（政府）一旦具有了这样强制的力量，那么，那些管理这个力量的人便会利用这种力量来谋取自身的利益，而以牺牲社会其他人的利益为代价”。这就是制度经济学家诺斯提出的著名的“诺斯悖论”。市场不是万能的，当其失灵的时候需要政府的干预。然而政府及其官员经常利用其干预的特权侵害公众的利益，致使公众对其不信任，降低了政府的公信力。
（二）制度分析。
1、立法角度。地方政府在制定法规政策时，程序和内容具有很大的随意性和隐蔽性，那些不公正的法规政策一旦暴露于阳光之下，将对地方政府的公信力产生很大负面影响。从立法角度解释政府公信力降低的问题，“政府俘获”着实可谓经典。所谓“政府俘获”，通俗讲就是立法腐败，可以解释为负责立法的政府公务人员接受企业（或集团）的贿赂，有意识地为企业制定有利于其获得长期利润的法律法规。它是权力寻租的更高形态。 “政府俘获”行为具有很深的隐蔽性。因为制定法规政策的官员一般与企业没有直接的联系，常被认为没有“油水”可捞，所以至今还不是纪检部门重点防范的对象。世界银行经济学家乔尔•赫尔曼等人在1999年对前苏联和东欧等22个转轨国家的“政府俘获”问题进行专门调查后发现，“政府俘获”现象在转轨国家普遍存在，其中11个国家非常严重。 长期以来，我国立法具有权力集中和不透明的弊端，加上立法本身较强的专业性和技术性，导致公众很难参与，为“政府俘获”留下漏洞。立法不接受公众监督，立法腐败的案件将层出不穷。随之而来的不仅仅是政府公信力的下降，严重的将危及国家经济安全。
2、行政角度。政府公信力的下降，在很大程度上是由政府行政机制不健全引起的。这里主要从监督制约机制和政府问责机制说起。目前我国还缺乏有效的监督机制和政府问责机制。政府的权力是有限的，应该受到制度层面的制约。人民当家作主把权力交给政府行使，如果缺乏有效的监督制约，掌握权力的政府也有可能利用人民授予的权力来侵害人民的利益。个别地方政府职能部门的领导，为了自身和部门利益，相互勾结，官官相护，至人民的切身利益于不顾。这种权力行使的不透明，使公众对地方政府的公信力大大降低。而且很多地方政府的行政问责也不彻底。问题官员的复出最近引起了不小的的舆论风波。对于“问题官员”，如果缺乏舆论关注或压力较小，问责程序就很难正常运转起来。高调问责，低调升迁成为很多地方政府的常态。公众感觉受到地方政府的忽悠。问责程序的不公开，不透明，也影响了地方政府的公信力。
3、司法角度。司法腐败也是造成地方政府公信力下降的一大原因。最近一段时间，在媒体上多次看到司法腐败的案例报道，少数法官“前腐后继”。 司法腐败频繁发生，英国哲人培根的一句名言也不时被引用，来说明司法腐败的严重后果：一次不公正的判决，其恶果超过十次犯罪！少数法官及其相关人员利用手中资源目无法纪，篡改证据，违法行为。这种行为一旦公之于众，将严重影响地方政府公信力的建设。
（三）社会公众因素。
随着社会经济的发展，现在的社会公众与以往的社会公众有了很大的不同。网络等媒体技术的发展，使得社会公众有更多、更快的渠道了解社会信息；文化教育的发展，使得社会公众享有更高层次的教育，其维权意识逐渐觉醒并增强。但是很多地方政府的领导们并没有意识到这些。
就第一个方面而言，在现代信息化社会，领导干部要懂网络是社会的需要。然而，个别地方领导干部却把网络视为洪水猛兽，看不到网络已经成为民众表达意愿、参政议政的重要平台。在当前网络化的社会形势下，任何腐败的事情都逃不过群众的法眼。当地方政府的领导忽视网络舆论的力量，不顾及公众对地方政府的信任，那么，地方政府的公信力就会受到质疑。
就第二个方面而言，个别地方政府职能部门在进行社会管理、提供社会公共服务的过程中，存在着低效甚至失灵的现象，其主要原因就在于其对公众知情、表达及监督等权利没有给予足够的重视。公众的话语权受到了忽视。地方政府公信力的建立往往是基于公众个人在长期的社会生活体验中发自内心地对地方政府信任度的回应。这种体验主要就体现在地方政府对于公众的合法权益是否实施了保障。但是近些年来，个别地方政府部门在处理一些公共事件的过程中，完全忽视了公众的合法权利，让人们对地方政府的公正性产生了怀疑，致使地方政府的公信力受到质疑。
四、 提升地方政府公信力的路径分析
（一）改善法律法规及公共政策的制定机制，加强对法规政策制定者权力的监督。
人大应强化立法权的行使，重要法律尽量自己制定，可以吸引专家学者参与，甚至可以外包。对于由政府部门制定的政策法规要加强监督，严格程序规定，特别是充分听取吸收利益相关方的意见和诉求，公布草案接受社会公众的参与和监督，实现由极少数人垄断立法权向公众参与立法的转变。如此一来，才能保证政策法规的科学化和民主化，提升地方政府的公信力。
（二）加强和完善地方政府的监督制约机制。
目前我国的监督制约机制还存在很多缺陷，同时，现有的监督制约机制还存在其不能企及的特权领域。很多监督制约机制一旦涉及到高级公务员就形同虚设，在理论上有监督，在实际上却处于无制约状态。美国政治经济学家奥斯特罗姆曾经说过：“没有监督，不可能有可信承诺，没有可信承诺，就没有提出新规则的理由”。因此，必须改善监督制约机制，而构建多元立体的监督网络必不可少。首先，加强地方人大的政治监督和管理，对地方政府及其官员的失信行为加强监督。其次，强化地方司法机关的监督，有效排除地方因素的不当干扰，增强法律监督的整体效能。再次，合理划分行政内部监督权限，完善地方政府内部的自我监督。最后，重视社会舆论监督。
（三）强化地方政府问责力度，建设责任政府。
问责力度不大，不足以效尤，问责程序不公开，不足以平民愤，责任政府不建立，不足以保稳定。各地问题官员的悄然复出，引起舆论一片哗然，地方政府的公信力何在？所以，必须建立健全政府问责机制，强化政府问责力度，公开政府问责程序，让公众也参与到对地方政府及其问题官员的监督当中。
（四）整顿司法腐败，提高司法公信力。
司法公信力也是政府公信力的一个组成部分，司法公信力的提高，必然有助于政府公信力的提高。因此，要从以下几方面着手来提高司法公信力：一方面要提高法官素质，走法官职业化道路。众所周知，法官素质的高低、优劣，是提高裁判公信力的关键。所以要建立科学的法官人才遴选机制，建立更加科学的法官培训机制，提高和优化法官队伍素质建设。另一方面要公开司法程序，加强与外界的沟通。公开司法程序，更加有利于人民群众的监督。加强与外界的沟通，让人民群众进一步了解法院的工作，避免受外界误导，增强人民群众对司法的信任度，从而提高地方政府的公信力。
（五）加强与社会公众的沟通，维护公众的基本权利。
在当前信息技术飞速发展，网络媒体充斥全球的环境下，地方政府官员应当充分重视网络舆情，加强与公众的沟通，扩大公民的有序参与。公民的参与权利是以保障，沟通顺畅，一方面可以让政府更加了解民情民意，增加公众的信任，倾听公众的反馈信息，使决策更加趋于公正、合理，从而降低行政成本，提高行政效率，增强政府的公信力。另一方面，社会公众通过正常的渠道实现了利益表达和政治参与，增强了社会公众对地方政府的信任感。
（作者单位：西南政法大学政治与公共事务学院09级行政管理专业）
注释：
龚培兴，陈洪生.政府公信力-理念、行为与效率的研究视角.中共中央党校学报,2003(8).
卢正刚. “政府俘获”：权力寻租的高级形态.南风窗2010（9），第一页.
参考文献：
[1]张颖. 地方政府公信力流失原因探析. 贵阳市委党校学报，2009(4).
[2]卢正刚.“政府俘获”：权力寻租的高级形态.南风窗2010(9).
[3]叶育登.信息的透明度、政府的公信力、社会的凝聚力.中国行政管理，2004(4).
[4] Putnam, R. Making Democracy Work: Civil Tradition in Modern Italy [M]. Princeton: Princeton University Press， 1993.
[5] 徐珂. 政府公信力浅说.社科之窗，2007（9）.
[6]吴光芸，李建华.地方政府公信力：影响区域经济发展的重要因素. 当代经济管理，2009（5）.
[7]高卫星.试论地方政府公信力的流失与重塑.中国行政管理，2005（7）.
关键词 政府公信力 提升 路径分析
中图分类号：D625 文献标识码：A
在我国，政府公信力备受关注是近几年的事情。2003年非典过后，一系列的危机事件和群体性事件不断考验着政府公信力。政府公信力可分为中央政府公信力和地方政府公信力。一般来说，中央政府的公信力要远高于地方政府的公信力。《小康》杂志2007年8月发布的《2006~2007中国信用小康指数》报告显示，绝大多数受访者表示很相信中央政府，但同时显示，逾70％的受访者表示不信任地方政府，认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的情况。因此，地方政府的公信力下降是当下急需解决的问题。
一、 概念界定
政府公信力，是指“政府依据于自身的资源展开行政活动并由此而获得的社会公众的信任程度”。 它是政府行政行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反应，他实质上体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。地方政府公信力的缺失，不仅会影响地方经济的发展，进而影响全国经济的健康发展，还会成为我们构建和谐社会的阻力。
二、 我国地方政府公信力现状
信用和信任是地方政府和社会秩序的基石。一旦地方政府不守信用，它对社会信用的损害将是致命的。目前，我国地方政府的信用状况却不容乐观。《小康》杂志2007年8月发布的《2006~2007中国信用小康指数》报告显示，2006—2007年度中国政府公信力指数为60.6分，比上年提高0.1个百分点。政府公信力指数虽然微弱上扬，但仅刚刚及格，迫切需要进一步改善。调查显示，绝大多数受访者表示很相信中央政府，但同时，逾70％的受访者表示不信任地方政府，认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的情况。与此同时，政府官员以80.3％的绝对多数被网民选为信用最差的群体，这大大影响了政府形象。
三、 地方政府公信力下降的原因分析
随着社会经济的发展，以市场经济为取向的经济体制改革以及由此而推动的社会转型逐步深入，经济、政治、文化、社会及人们的思想观念也发生了重大变化，公众对政府自身利益的期望同政府不能有效地满足人们的期望之间所形成的矛盾越来越深，地方政府的公信力遭到质疑，并不断下降。
（一）理论分析。
诺斯认为，为了促使一个社会走上经济增长路径，政府（国家）的功能远不是仅仅推行自由放任的原则，它还应该减少市场运作中的交易费用并使得个人企业家从交易中受益成为可能。为此，“一个国家（政府）必须演化为一个有效、公正的契约第三方执行者。第三方强制实施意味着国家（政府）应该强大到能有效监督产权、强制实施契约。”但是，“如果一个国家（政府）一旦具有了这样强制的力量，那么，那些管理这个力量的人便会利用这种力量来谋取自身的利益，而以牺牲社会其他人的利益为代价”。这就是制度经济学家诺斯提出的著名的“诺斯悖论”。市场不是万能的，当其失灵的时候需要政府的干预。然而政府及其官员经常利用其干预的特权侵害公众的利益，致使公众对其不信任，降低了政府的公信力。
（二）制度分析。
1、立法角度。地方政府在制定法规政策时，程序和内容具有很大的随意性和隐蔽性，那些不公正的法规政策一旦暴露于阳光之下，将对地方政府的公信力产生很大负面影响。从立法角度解释政府公信力降低的问题，“政府俘获”着实可谓经典。所谓“政府俘获”，通俗讲就是立法腐败，可以解释为负责立法的政府公务人员接受企业（或集团）的贿赂，有意识地为企业制定有利于其获得长期利润的法律法规。它是权力寻租的更高形态。 “政府俘获”行为具有很深的隐蔽性。因为制定法规政策的官员一般与企业没有直接的联系，常被认为没有“油水”可捞，所以至今还不是纪检部门重点防范的对象。世界银行经济学家乔尔•赫尔曼等人在1999年对前苏联和东欧等22个转轨国家的“政府俘获”问题进行专门调查后发现，“政府俘获”现象在转轨国家普遍存在，其中11个国家非常严重。 长期以来，我国立法具有权力集中和不透明的弊端，加上立法本身较强的专业性和技术性，导致公众很难参与，为“政府俘获”留下漏洞。立法不接受公众监督，立法腐败的案件将层出不穷。随之而来的不仅仅是政府公信力的下降，严重的将危及国家经济安全。
2、行政角度。政府公信力的下降，在很大程度上是由政府行政机制不健全引起的。这里主要从监督制约机制和政府问责机制说起。目前我国还缺乏有效的监督机制和政府问责机制。政府的权力是有限的，应该受到制度层面的制约。人民当家作主把权力交给政府行使，如果缺乏有效的监督制约，掌握权力的政府也有可能利用人民授予的权力来侵害人民的利益。个别地方政府职能部门的领导，为了自身和部门利益，相互勾结，官官相护，至人民的切身利益于不顾。这种权力行使的不透明，使公众对地方政府的公信力大大降低。而且很多地方政府的行政问责也不彻底。问题官员的复出最近引起了不小的的舆论风波。对于“问题官员”，如果缺乏舆论关注或压力较小，问责程序就很难正常运转起来。高调问责，低调升迁成为很多地方政府的常态。公众感觉受到地方政府的忽悠。问责程序的不公开，不透明，也影响了地方政府的公信力。
3、司法角度。司法腐败也是造成地方政府公信力下降的一大原因。最近一段时间，在媒体上多次看到司法腐败的案例报道，少数法官“前腐后继”。 司法腐败频繁发生，英国哲人培根的一句名言也不时被引用，来说明司法腐败的严重后果：一次不公正的判决，其恶果超过十次犯罪！少数法官及其相关人员利用手中资源目无法纪，篡改证据，违法行为。这种行为一旦公之于众，将严重影响地方政府公信力的建设。
（三）社会公众因素。
随着社会经济的发展，现在的社会公众与以往的社会公众有了很大的不同。网络等媒体技术的发展，使得社会公众有更多、更快的渠道了解社会信息；文化教育的发展，使得社会公众享有更高层次的教育，其维权意识逐渐觉醒并增强。但是很多地方政府的领导们并没有意识到这些。
就第一个方面而言，在现代信息化社会，领导干部要懂网络是社会的需要。然而，个别地方领导干部却把网络视为洪水猛兽，看不到网络已经成为民众表达意愿、参政议政的重要平台。在当前网络化的社会形势下，任何腐败的事情都逃不过群众的法眼。当地方政府的领导忽视网络舆论的力量，不顾及公众对地方政府的信任，那么，地方政府的公信力就会受到质疑。
就第二个方面而言，个别地方政府职能部门在进行社会管理、提供社会公共服务的过程中，存在着低效甚至失灵的现象，其主要原因就在于其对公众知情、表达及监督等权利没有给予足够的重视。公众的话语权受到了忽视。地方政府公信力的建立往往是基于公众个人在长期的社会生活体验中发自内心地对地方政府信任度的回应。这种体验主要就体现在地方政府对于公众的合法权益是否实施了保障。但是近些年来，个别地方政府部门在处理一些公共事件的过程中，完全忽视了公众的合法权利，让人们对地方政府的公正性产生了怀疑，致使地方政府的公信力受到质疑。
四、 提升地方政府公信力的路径分析
（一）改善法律法规及公共政策的制定机制，加强对法规政策制定者权力的监督。
人大应强化立法权的行使，重要法律尽量自己制定，可以吸引专家学者参与，甚至可以外包。对于由政府部门制定的政策法规要加强监督，严格程序规定，特别是充分听取吸收利益相关方的意见和诉求，公布草案接受社会公众的参与和监督，实现由极少数人垄断立法权向公众参与立法的转变。如此一来，才能保证政策法规的科学化和民主化，提升地方政府的公信力。
（二）加强和完善地方政府的监督制约机制。
目前我国的监督制约机制还存在很多缺陷，同时，现有的监督制约机制还存在其不能企及的特权领域。很多监督制约机制一旦涉及到高级公务员就形同虚设，在理论上有监督，在实际上却处于无制约状态。美国政治经济学家奥斯特罗姆曾经说过：“没有监督，不可能有可信承诺，没有可信承诺，就没有提出新规则的理由”。因此，必须改善监督制约机制，而构建多元立体的监督网络必不可少。首先，加强地方人大的政治监督和管理，对地方政府及其官员的失信行为加强监督。其次，强化地方司法机关的监督，有效排除地方因素的不当干扰，增强法律监督的整体效能。再次，合理划分行政内部监督权限，完善地方政府内部的自我监督。最后，重视社会舆论监督。
（三）强化地方政府问责力度，建设责任政府。
问责力度不大，不足以效尤，问责程序不公开，不足以平民愤，责任政府不建立，不足以保稳定。各地问题官员的悄然复出，引起舆论一片哗然，地方政府的公信力何在？所以，必须建立健全政府问责机制，强化政府问责力度，公开政府问责程序，让公众也参与到对地方政府及其问题官员的监督当中。
（四）整顿司法腐败，提高司法公信力。
司法公信力也是政府公信力的一个组成部分，司法公信力的提高，必然有助于政府公信力的提高。因此，要从以下几方面着手来提高司法公信力：一方面要提高法官素质，走法官职业化道路。众所周知，法官素质的高低、优劣，是提高裁判公信力的关键。所以要建立科学的法官人才遴选机制，建立更加科学的法官培训机制，提高和优化法官队伍素质建设。另一方面要公开司法程序，加强与外界的沟通。公开司法程序，更加有利于人民群众的监督。加强与外界的沟通，让人民群众进一步了解法院的工作，避免受外界误导，增强人民群众对司法的信任度，从而提高地方政府的公信力。
（五）加强与社会公众的沟通，维护公众的基本权利。
在当前信息技术飞速发展，网络媒体充斥全球的环境下，地方政府官员应当充分重视网络舆情，加强与公众的沟通，扩大公民的有序参与。公民的参与权利是以保障，沟通顺畅，一方面可以让政府更加了解民情民意，增加公众的信任，倾听公众的反馈信息，使决策更加趋于公正、合理，从而降低行政成本，提高行政效率，增强政府的公信力。另一方面，社会公众通过正常的渠道实现了利益表达和政治参与，增强了社会公众对地方政府的信任感。
（作者单位：西南政法大学政治与公共事务学院09级行政管理专业）
注释：
龚培兴，陈洪生.政府公信力-理念、行为与效率的研究视角.中共中央党校学报,2003(8).
卢正刚. “政府俘获”：权力寻租的高级形态.南风窗2010（9），第一页.
参考文献：
[1]张颖. 地方政府公信力流失原因探析. 贵阳市委党校学报，2009(4).
[2]卢正刚.“政府俘获”：权力寻租的高级形态.南风窗2010(9).
[3]叶育登.信息的透明度、政府的公信力、社会的凝聚力.中国行政管理，2004(4).
[4] Putnam, R. Making Democracy Work: Civil Tradition in Modern Italy [M]. Princeton: Princeton University Press， 1993.
[5] 徐珂. 政府公信力浅说.社科之窗，2007（9）.
[6]吴光芸，李建华.地方政府公信力：影响区域经济发展的重要因素. 当代经济管理，2009（5）.
[7]高卫星.试论地方政府公信力的流失与重塑.中国行政管理，2005（7）.