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作者单位：人民交通出版社股份有限公司北京100011；厦门城市职业学院福建 厦门361000
【摘要】交通运输是国民经济和社会发展的基础性、先导性产业，为社会提供公共服务产品。多年来，为了满足经济社会发展需求，公路建设采取适度超前发展的原则。在政府财力不足等因素下，充分运用市场机制融资发展，许多公路成为收费公路，收费经营成为一种特定历史条件下的产物。然而参差不齐的收费标准、不断延长的收费期限等使得收费公路这种模式越来越受到公众关注和质疑。本文分析我国高速公路建设运营管理的现状和问题，并针对性地提出完善和改进收费经营模式的措施建议，以期更好地推动我国高速公路健康持续发展，为促进国民经济发展发挥更积极的作用。
【关键词】公路 收费 机制
交通基础设施建设，尤其是公路建设，对国民经济的发展和人民生活水平的提高发挥着至关重要的作用。路网是打通经济发展的命脉，是经济发展的重要支撑，发展交通一直是国家战略层面的重要聚焦点。高速公路以其自身的技术优势，更是发展交通基础设施建设的重中之重。为了充分发挥高速公路的作用，并保障基本的通行需求，国家交通主管部门大力构建"两个公路体系"建设， 即以高速公路为主体的收费公路体系和以普通公路为主体的非收费公路体系，前者注重效率、后者保证公平。然而，收费高速公路广遭诟病，这其中有广大人们对交通行业发展机制的不理解因素，也在一定程度上反映出公路建设运营管理中存在的问题。问题的焦点莫过于与经济相关的方面，如建设资金、收费等。因此，进行收费公路发展机制的探讨具有现实的意义。
一、研究背景
为解决公路建设资金不足、发展滞后的问题，1984年国务院批准实施"贷款修路、收费还贷"政策。此后，交通运输部和地方政府陆续出台了一系列规章制度，规范了收费公路的建设管理和经营权转让行为。目前，我国高速公路采用"贷款修路，收费还贷"发展模式，这种模式釆取使用者付费的原则。对于收入水平较高、人口密度较大、车流量较大的东部发达地区，高速公路可以得到快速发展。但是相对于收入水平较低、人口密度较低、车流量较少的中西部欠发达地区则是难以复制的。由于没有足够的车流量支撑，中西部欠发达地区往往建不起高速公路，或者高速公路建成后所收取的道路使用费难以还本付息，造成沉重的债务负担，因此这种发展模式实际上不适用于中西部欠发达地区。
1988年，我国第一条高速公路沪嘉高速公路建成通车。截至2014年年底，我国大陆地区高速公路通车里程约11.2万km。我国公路建设坚持"国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资"和"贷款修路、收费还贷、滚动发展"的投融资机制，资金主要依靠政府投资和银行贷款。而高速公路的快速发展主要得益于"贷款修路，收费还贷"的发展模式，即高速公路建设单位以收费为质押从银行等金融机构贷款进行高速公路建设融资，高速公路建成后，通过向高速公路使用者收取通行费来还本付息，超过一定期限后高速公路免费向使用者开放使用。高速公路在承载经济发展的过程中暴露出很多严重的问题，如社会公众对高速公路高昂收费的抱怨、政府为高速公路的建造所背负的债务、某些高速公路利用率低下、社会对某些高速公路建造的质疑等。这些负面问题随着时间的推移和高速公路的发展变得越来越严重，越来越难调和。
（一）收费公路的种类
由于收费目的不同，收费公路可划分为收费还贷公路、收费经营公路和收费控制公路三种类型。
1政府还贷公路
县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路称为政府还贷公路。政府还贷公路收费目的是为了在规定期限内（贷款偿还期）筹措足够的资金以用于偿还贷款本息。贷款本金、贷款利息、还贷期限以及预期该公路未来的交通量对收费标准确定都具有重要的影响。由于修建公路所需的贷款一般由政府出面筹措或由政府担保并指定某单位进行，因而贷款收费实质上是政府行为。
2收费经营公路
经营性收费公路是指由国家特许某法人组织负责建造和经营、以获利为目的的收费公路，也反映了经国家特许将某已建成公路一定时期内的经营权有偿转让给某法人组织负责经营，以获利为目的的收费公路。
3收费控制公路
实行公路车辆通行费制度的一个重要目的，是试图通过收费来有效地控制公路的交通量，以求最大限度地提高现有道路的使用效益。以控制交通量为目的的收费公路，应当是超负荷使用的公路。到目前为止，除了台湾省以外，我国尚未实行以控制交通量为主要目的的高速公路收费制度。
（二）收费期限
2004年9月，国务院颁布《收费公路管理条例》，进一步明确了收费公路政策。其中，第十四条规定："政府还贷公路的收费期限，按照收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过 15 年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过 20 年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过 25 年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过 30 年。"
这就产生了一些问题：如果到了规定年限，该公路仍未还清贷款集资，是否要停止收费？如果该公路早于规定年限收回了成本，它按怎样的标准停止收费？公路运营管理公司和政府部门依据什么量化标准执行上述政策？国家交通主管部门也意识到上述问题的可观存在，也不断地致力于问题的积极解决，以促进公路建设更好地发挥基础保障作用。2013年，交通运输部已启动《收费公路管理条例》的修订工作。
二、我国高速公路管理存在的问题
（一）区域发展不均衡
长期以来，我国高速公路区域分布呈现东多西少、东密西疏的状况，随着国家战略重点的升级转移，这一差距在不断缩小。尤其是随着"一带一路"战略部署，为西部地区公路建设与经济发展带来了新的契机。这一战略的实施需要借助全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续的发展。 （二）仍有巨大的需求空间
高速公路建设属于资金密集型的基础设施建设，具有投资额巨大、建设周期长、投资回收期长的显著特点。据公安部交通管理局发布的消息，截至2014年年底，我国汽车保有量新增1707万辆，目前全国机动车保有量达2.64亿辆，其中汽车1.54亿辆，呈现快速发展的势头。并且，随着人们生活水平的提高和观念的改变，对"行得快、行得好"提出了新的要求，而且，东西部地区的发展差距在共进中逐步缩小，使得对高速公路的需求不断加大。
（三）高速公路债务风险初步显现
按照"十二五"规划，这一轮的大规模建设高速公路接近尾声，而其中许多高速公路都是连接中小城市或者位于中西部，高速公路建设的资金来源主要是银行等金融机构的贷款。这些地方车流量较小，很难保证足够的通行费还本付息，将会导致高速公路公司的债务余额累积，甚至可能达到不可控的情况。特别是近两年，受国家宏观调控紧缩明显，稳健货币政策、土地严管政策还将持续，金融宏观调控和审慎管理不断完善等因素的影响，为了防控债务风险，一定程度上加剧了严峻的融资形势，之前累积的债务也缺乏还款平台。
（四）收费公路经营权转让不规范
收费公路权益转让，是指收费公路建成通车后，转让方将其合法取得的收费公路权益有偿转让给受让方的交易活动，要严格按照交通运输部2008年出台的《收费公路权益转让办法》实施。然而在经营权转让过程中，由于各种原因出现了一些问题。如，收费经营权转让存在审批程序不规范的问题、经营权转让程序不规范、用银行贷款抵顶转让金等。
（五）收费公路信息不公开
收费公路的数量、收费数额及款项去向等相关信息，涉及公民、法人或其他组织的切身利益，需要社会公众广泛知晓或参与。根据政府信息公开条例，交通运输主管部门理应主动公开披露相关信息，接受社会监督。但目前交通运输主管部门的信息公开广度和深度都远远满足不了广大公众的"好奇心"。基本的技术数据都比较笼统，更不必说难度更大敏感性更强的经济数据了。这不单单是交通运输行业的问题，而是存在于各行各业中。这一公开的过程任重道远，需要一个过程。
三、完善公路收费机制的路径选择
针对目前的国情和经济发展情况，公路收费机制的存在具有一定的合理性。然而，顺应经济发展需求，在现行的公路收费机制中，应逐步改革存在的问题，加强收费公路管理，保障公路网体系的建设和运行，促进收费公路健康发展的长效机制和政策措施，确保公路交通事业更好地服务经济社会发展。
（一）统一规划，实现公路建设科学发展
要避免公路尤其是高速公路的过度超前建设，我国要完善当前的公路规划体制。高速公路的规划要由国家统一规划，要统筹经济社会发展、产业布局和经济走廊发展，要统筹考虑中、东、西部地区协调发展，要统筹城乡发展。因为高速公路属于资金密集型的行业，投资大产出效益收益周期长，特别是中西部地区，地方财力较弱，经济发展水平参差不齐，存在对高速公路的需求但是制约因素太多。因此，高速公路过度超前建设会造成资源的浪费。从我国国民经济及社会发展的需求来看，我国目前大部分地区，尤其是中西部地区和广大农村地区与区域经济发展相关的普通公路短缺。因此，应秉持科学发展可持续发展的原则，将建设资金适当投入中西部及农村地区普通公路的建设，从而使得中西部地区及农村地区纳入全国公路网的大体系，通过改善其经济社会贡献度实现间接的社会效益和经济效益。
（二）完善法律法规，规范收费公路经营权转让
2004 年 8 月，国务院常务会议通过了《收费公路管理条例》，并于 2004 年11 月 1 日起执行。《条例》对收费公路的技术等级和规模、收费标准、收费期限、服务水平等提出了明确的要求，并对相关的审批程序也做出了更为严格的规定，但是一些看似正常的规定却被当地政府钻了法律的空子，比如地方政府一律以法律和行政法规确定的最长年限 30 年为收费年限。所以收费法律法规在一些细节方面还应做出更明确的规定。
（三）完善收费公路信息公开和收支情况定期审计监测制度
信息的公开透明不可能一蹴而就，其中既有权力本身的神秘化、模糊性诉求，也有缘于既得利益而形成的相对固化的边界意识。不过，随着政府社会管理创新的扎实推进，随着公众权利意识的不断高涨，随着民间社会与政府机构的博弈与互动，信息的公开透明也将积极推进。
1.要架构公开收费公路信息公开平台
平台应包括公示收费年限、还贷金额、每年收取的过路费以及每年多少通行费用于还贷，还应包括已经还清贷款的公路、已经超过收费期限的公路、每条公路的收费标准、每条公路上所设的收费站，等等。对于这些信息，要通过媒体和网站向社会公布，让公众一目了然。同时，引入社会监督机制。根据实际情况："定期向社会公开收费与运营情况"仅仅依靠各地职能部门的自觉性力度不够。基于此，可设立专门的举报电话、电子信箱，为公众提供监督举报平台，让普通老百姓监督信息公开，实施阳光工程。
2.收费公路公开账目当有时间表
出于维护既得利益的考虑，经营方不愿意主动向公众交账。因此，收费公路账目公开绝不能依靠经营方和地方政府的自觉，有关部门应当规定一个账目公开的最后期限，要求不折不扣执行。交通主管部门应全过程进行监管和督促，对消极敷衍的展开追责，审计部门也要把好关，杜绝数据造假行为。
四、结语
一个国家的经济发展离不开交通运输。公路自古以来就是人们运输、出行的重要途径和载体。从古代的"茶马古道"、"丝绸之路"到如今四通八达的公路交通网，无不揭示了公路运输的重要性。高速公路的通过能力大，行驶快速安全，交通设置完备，对于我们现代生活产生了深远而多面的影响。作为承载经济发展的高速公路只有在其真正发挥作用——为公众提供不需收费的公共产品，当其运力得到充分发挥，当其不再给人们、国家的经济活动带来负担，不给环境带来破坏的时候，高速公路便完美地体现了它的技术先进性。
参考文献
[1]王金余.中美高速公路发展模式比较研究[D].北京：北京交通大学，2012.
[2]李惠林.我国高速公路收费管理存在的主要问题及对策[J].交通标准化，2012（8）.
[3]刘艳春.高速公路收费管理中的问题及对策研究[D].长沙：湖南大学，2010.
[4]郑世芳.浅议高速公路收费管理[J].中国外资，2012（19）.
【摘要】交通运输是国民经济和社会发展的基础性、先导性产业，为社会提供公共服务产品。多年来，为了满足经济社会发展需求，公路建设采取适度超前发展的原则。在政府财力不足等因素下，充分运用市场机制融资发展，许多公路成为收费公路，收费经营成为一种特定历史条件下的产物。然而参差不齐的收费标准、不断延长的收费期限等使得收费公路这种模式越来越受到公众关注和质疑。本文分析我国高速公路建设运营管理的现状和问题，并针对性地提出完善和改进收费经营模式的措施建议，以期更好地推动我国高速公路健康持续发展，为促进国民经济发展发挥更积极的作用。
【关键词】公路 收费 机制
交通基础设施建设，尤其是公路建设，对国民经济的发展和人民生活水平的提高发挥着至关重要的作用。路网是打通经济发展的命脉，是经济发展的重要支撑，发展交通一直是国家战略层面的重要聚焦点。高速公路以其自身的技术优势，更是发展交通基础设施建设的重中之重。为了充分发挥高速公路的作用，并保障基本的通行需求，国家交通主管部门大力构建"两个公路体系"建设， 即以高速公路为主体的收费公路体系和以普通公路为主体的非收费公路体系，前者注重效率、后者保证公平。然而，收费高速公路广遭诟病，这其中有广大人们对交通行业发展机制的不理解因素，也在一定程度上反映出公路建设运营管理中存在的问题。问题的焦点莫过于与经济相关的方面，如建设资金、收费等。因此，进行收费公路发展机制的探讨具有现实的意义。
一、研究背景
为解决公路建设资金不足、发展滞后的问题，1984年国务院批准实施"贷款修路、收费还贷"政策。此后，交通运输部和地方政府陆续出台了一系列规章制度，规范了收费公路的建设管理和经营权转让行为。目前，我国高速公路采用"贷款修路，收费还贷"发展模式，这种模式釆取使用者付费的原则。对于收入水平较高、人口密度较大、车流量较大的东部发达地区，高速公路可以得到快速发展。但是相对于收入水平较低、人口密度较低、车流量较少的中西部欠发达地区则是难以复制的。由于没有足够的车流量支撑，中西部欠发达地区往往建不起高速公路，或者高速公路建成后所收取的道路使用费难以还本付息，造成沉重的债务负担，因此这种发展模式实际上不适用于中西部欠发达地区。
1988年，我国第一条高速公路沪嘉高速公路建成通车。截至2014年年底，我国大陆地区高速公路通车里程约11.2万km。我国公路建设坚持"国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资"和"贷款修路、收费还贷、滚动发展"的投融资机制，资金主要依靠政府投资和银行贷款。而高速公路的快速发展主要得益于"贷款修路，收费还贷"的发展模式，即高速公路建设单位以收费为质押从银行等金融机构贷款进行高速公路建设融资，高速公路建成后，通过向高速公路使用者收取通行费来还本付息，超过一定期限后高速公路免费向使用者开放使用。高速公路在承载经济发展的过程中暴露出很多严重的问题，如社会公众对高速公路高昂收费的抱怨、政府为高速公路的建造所背负的债务、某些高速公路利用率低下、社会对某些高速公路建造的质疑等。这些负面问题随着时间的推移和高速公路的发展变得越来越严重，越来越难调和。
（一）收费公路的种类
由于收费目的不同，收费公路可划分为收费还贷公路、收费经营公路和收费控制公路三种类型。
1政府还贷公路
县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路称为政府还贷公路。政府还贷公路收费目的是为了在规定期限内（贷款偿还期）筹措足够的资金以用于偿还贷款本息。贷款本金、贷款利息、还贷期限以及预期该公路未来的交通量对收费标准确定都具有重要的影响。由于修建公路所需的贷款一般由政府出面筹措或由政府担保并指定某单位进行，因而贷款收费实质上是政府行为。
2收费经营公路
经营性收费公路是指由国家特许某法人组织负责建造和经营、以获利为目的的收费公路，也反映了经国家特许将某已建成公路一定时期内的经营权有偿转让给某法人组织负责经营，以获利为目的的收费公路。
3收费控制公路
实行公路车辆通行费制度的一个重要目的，是试图通过收费来有效地控制公路的交通量，以求最大限度地提高现有道路的使用效益。以控制交通量为目的的收费公路，应当是超负荷使用的公路。到目前为止，除了台湾省以外，我国尚未实行以控制交通量为主要目的的高速公路收费制度。
（二）收费期限
2004年9月，国务院颁布《收费公路管理条例》，进一步明确了收费公路政策。其中，第十四条规定："政府还贷公路的收费期限，按照收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过 15 年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过 20 年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过 25 年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过 30 年。"
这就产生了一些问题：如果到了规定年限，该公路仍未还清贷款集资，是否要停止收费？如果该公路早于规定年限收回了成本，它按怎样的标准停止收费？公路运营管理公司和政府部门依据什么量化标准执行上述政策？国家交通主管部门也意识到上述问题的可观存在，也不断地致力于问题的积极解决，以促进公路建设更好地发挥基础保障作用。2013年，交通运输部已启动《收费公路管理条例》的修订工作。
二、我国高速公路管理存在的问题
（一）区域发展不均衡
长期以来，我国高速公路区域分布呈现东多西少、东密西疏的状况，随着国家战略重点的升级转移，这一差距在不断缩小。尤其是随着"一带一路"战略部署，为西部地区公路建设与经济发展带来了新的契机。这一战略的实施需要借助全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续的发展。 （二）仍有巨大的需求空间
高速公路建设属于资金密集型的基础设施建设，具有投资额巨大、建设周期长、投资回收期长的显著特点。据公安部交通管理局发布的消息，截至2014年年底，我国汽车保有量新增1707万辆，目前全国机动车保有量达2.64亿辆，其中汽车1.54亿辆，呈现快速发展的势头。并且，随着人们生活水平的提高和观念的改变，对"行得快、行得好"提出了新的要求，而且，东西部地区的发展差距在共进中逐步缩小，使得对高速公路的需求不断加大。
（三）高速公路债务风险初步显现
按照"十二五"规划，这一轮的大规模建设高速公路接近尾声，而其中许多高速公路都是连接中小城市或者位于中西部，高速公路建设的资金来源主要是银行等金融机构的贷款。这些地方车流量较小，很难保证足够的通行费还本付息，将会导致高速公路公司的债务余额累积，甚至可能达到不可控的情况。特别是近两年，受国家宏观调控紧缩明显，稳健货币政策、土地严管政策还将持续，金融宏观调控和审慎管理不断完善等因素的影响，为了防控债务风险，一定程度上加剧了严峻的融资形势，之前累积的债务也缺乏还款平台。
（四）收费公路经营权转让不规范
收费公路权益转让，是指收费公路建成通车后，转让方将其合法取得的收费公路权益有偿转让给受让方的交易活动，要严格按照交通运输部2008年出台的《收费公路权益转让办法》实施。然而在经营权转让过程中，由于各种原因出现了一些问题。如，收费经营权转让存在审批程序不规范的问题、经营权转让程序不规范、用银行贷款抵顶转让金等。
（五）收费公路信息不公开
收费公路的数量、收费数额及款项去向等相关信息，涉及公民、法人或其他组织的切身利益，需要社会公众广泛知晓或参与。根据政府信息公开条例，交通运输主管部门理应主动公开披露相关信息，接受社会监督。但目前交通运输主管部门的信息公开广度和深度都远远满足不了广大公众的"好奇心"。基本的技术数据都比较笼统，更不必说难度更大敏感性更强的经济数据了。这不单单是交通运输行业的问题，而是存在于各行各业中。这一公开的过程任重道远，需要一个过程。
三、完善公路收费机制的路径选择
针对目前的国情和经济发展情况，公路收费机制的存在具有一定的合理性。然而，顺应经济发展需求，在现行的公路收费机制中，应逐步改革存在的问题，加强收费公路管理，保障公路网体系的建设和运行，促进收费公路健康发展的长效机制和政策措施，确保公路交通事业更好地服务经济社会发展。
（一）统一规划，实现公路建设科学发展
要避免公路尤其是高速公路的过度超前建设，我国要完善当前的公路规划体制。高速公路的规划要由国家统一规划，要统筹经济社会发展、产业布局和经济走廊发展，要统筹考虑中、东、西部地区协调发展，要统筹城乡发展。因为高速公路属于资金密集型的行业，投资大产出效益收益周期长，特别是中西部地区，地方财力较弱，经济发展水平参差不齐，存在对高速公路的需求但是制约因素太多。因此，高速公路过度超前建设会造成资源的浪费。从我国国民经济及社会发展的需求来看，我国目前大部分地区，尤其是中西部地区和广大农村地区与区域经济发展相关的普通公路短缺。因此，应秉持科学发展可持续发展的原则，将建设资金适当投入中西部及农村地区普通公路的建设，从而使得中西部地区及农村地区纳入全国公路网的大体系，通过改善其经济社会贡献度实现间接的社会效益和经济效益。
（二）完善法律法规，规范收费公路经营权转让
2004 年 8 月，国务院常务会议通过了《收费公路管理条例》，并于 2004 年11 月 1 日起执行。《条例》对收费公路的技术等级和规模、收费标准、收费期限、服务水平等提出了明确的要求，并对相关的审批程序也做出了更为严格的规定，但是一些看似正常的规定却被当地政府钻了法律的空子，比如地方政府一律以法律和行政法规确定的最长年限 30 年为收费年限。所以收费法律法规在一些细节方面还应做出更明确的规定。
（三）完善收费公路信息公开和收支情况定期审计监测制度
信息的公开透明不可能一蹴而就，其中既有权力本身的神秘化、模糊性诉求，也有缘于既得利益而形成的相对固化的边界意识。不过，随着政府社会管理创新的扎实推进，随着公众权利意识的不断高涨，随着民间社会与政府机构的博弈与互动，信息的公开透明也将积极推进。
1.要架构公开收费公路信息公开平台
平台应包括公示收费年限、还贷金额、每年收取的过路费以及每年多少通行费用于还贷，还应包括已经还清贷款的公路、已经超过收费期限的公路、每条公路的收费标准、每条公路上所设的收费站，等等。对于这些信息，要通过媒体和网站向社会公布，让公众一目了然。同时，引入社会监督机制。根据实际情况："定期向社会公开收费与运营情况"仅仅依靠各地职能部门的自觉性力度不够。基于此，可设立专门的举报电话、电子信箱，为公众提供监督举报平台，让普通老百姓监督信息公开，实施阳光工程。
2.收费公路公开账目当有时间表
出于维护既得利益的考虑，经营方不愿意主动向公众交账。因此，收费公路账目公开绝不能依靠经营方和地方政府的自觉，有关部门应当规定一个账目公开的最后期限，要求不折不扣执行。交通主管部门应全过程进行监管和督促，对消极敷衍的展开追责，审计部门也要把好关，杜绝数据造假行为。
四、结语
一个国家的经济发展离不开交通运输。公路自古以来就是人们运输、出行的重要途径和载体。从古代的"茶马古道"、"丝绸之路"到如今四通八达的公路交通网，无不揭示了公路运输的重要性。高速公路的通过能力大，行驶快速安全，交通设置完备，对于我们现代生活产生了深远而多面的影响。作为承载经济发展的高速公路只有在其真正发挥作用——为公众提供不需收费的公共产品，当其运力得到充分发挥，当其不再给人们、国家的经济活动带来负担，不给环境带来破坏的时候，高速公路便完美地体现了它的技术先进性。
参考文献
[1]王金余.中美高速公路发展模式比较研究[D].北京：北京交通大学，2012.
[2]李惠林.我国高速公路收费管理存在的主要问题及对策[J].交通标准化，2012（8）.
[3]刘艳春.高速公路收费管理中的问题及对策研究[D].长沙：湖南大学，2010.
[4]郑世芳.浅议高速公路收费管理[J].中国外资，2012（19）.