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摘要：民主和法治是现代社会的发展方向，公民参与也逐渐成为公共政策制定中不可或缺的重要环节。但由于我国现行政策制定制度的不完善，导致公民参与程度不够、参与群体不均衡等问题出现。文章以“五一”黄金周的取消为例，通过对其分析，指出现行公共政策制定与公民参与中存在的制约因素，并提出完善建议：即转变传统观念、提高公民参与度、加快建设“电子政务”，以达到公民参与的民主化与科学化。
关键词：公共政策制定；公民参与；“五一”黄金周
Aristotle说“人是天生的政治动物”。现今社会，政治已成为人们生活中十分重要的一部分。随着我国公共行政环境的变化和民主政治的发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可缺少的重要手段之一，其作用和影响愈来愈大。公共政策的制定需要民主化，而公共政策制定的民主化，从根本上讲就是要扩大公民参与。
一、背景资料
（一）问题的提出
2007年11月9日，国家法定节假日调整方案（草案）在新华网、人民网、国家发改委等网站上公布，并向社会各界征求意见，引起了强烈反响。调整的主要内容包括：国家法定节假日总天数增加1天，即由目前的10天增加到11天。对国家法定节假日时间安排进行调整：元旦放假1天不变；春节放假3天不变，但放假起始时间由农历年正月初一调整为除夕；“五一”国际劳动节由3天调整为1天；“十一”国庆节放假3天不变；清明、端午、中秋增设为国家法定节假日，各放假1天。允许周末上移下错，与法定节假日形成连休。
网络调查时间从11月9日到11月15日晚12点，截至到晚上8点，具体调查结果如表1。
（二）问题的分析
从调查结果来看，网友们对“国家法定节日增加一天”绝大部分持支持态度，对于“保留十一和春节两个黄金周”，几大网站上的支持率都在80%以上。对于“传统节日连休3天小长假”，也获得了至少七成的支持率。“国家推行带薪休假制度”，更是获得了高达90.24%的支持率，说明普通民众对这一制度及早实施的殷切希望。而从参与调查的网友职业来看，国企员工、私企员工和事业单位工作人员等是参与调查的主体，但我国最大的社会群体——农民的意见在此却没有特别明显的体现。由此可见，这次关于“五一”黄金周的网络问卷调查虽然体现了公共政策制定中的公民参与，但在具体细节方面还存在一些问题。
1、网络调查存在缺陷。网络问卷调查这种调查形式虽然有范围广、成本低、时效性强等特点，但其本身也存在一定的缺陷。农民是我国最大的社会群体，但农民上网的很少。中国社科院社会政策研究中心研究员唐均说：“科学的数据来源于科学的调查方式，随机抽样调查获取的数据才比较准确。”“国家法定节假日调整研究小组”虽然也有电话调查，但同样要看是否是随机抽样调查。
2、问题逼人选择“支持”。在问卷调查中，问题设置的合理与否在很大程度上也影响着调查结果。如表1第3题，“对于保留十一和春节两个黄金周，您的态度是什么？”网友可以从“支持、反对、无所谓”三个答案中选择。这恰恰回避了争议最大的“五一”黄金周的废存，自动把前提设置为“取消五一黄金周”。按照问卷设计的题目，公众只能选择“支持”。但以这样的方法来拒绝大家对“取消五一黄金周”问题发表看法，本质上并不高明，反而会使所谓的“征求民意”流于形式。
3、农民意见难以表达。由表1可以看出，此次参与网络问卷调查的主体是企、事业单位员工，占总人数的80%以上，而“其他”人员仅占18.99%，严重忽视了我国最大的社会群体—农民的意见。当前，我国的农民从工作性质上可以分为两种：一是传统意义上靠耕种为生的农民；二是城市中的农民工。“五一”黄金周对传统意义上的农民来说，其取消与否并不影响正常耕种，但对农民工来说却很重要。因为“五一”期间，北方是麦收时节，南方是插秧的尾声，大部分农民工可能要回去照顾农活。因此，要听取意见的话，就一定要去找那些表达意见比较困难的人。
由上述案例可以看出，虽然我国在公民参与政府政策制定方面已经取得了一定的进步，但公民参与的有效性尚未有较明显的体现。虽然此次网络问卷调查的方式跟上了时代，但由于受传统观念、参与渠道等的影响，调查结果不能充分体现公民的集体意见。可见，我国公共政策的制定在实践中还存在许多问题，需要在今后的发展过程中进一步加强政策制定中的公民参与。
二、我国公共政策制定中公民参与的制约因素
（一）传统观念影响
封建主义的政治文化经过长期积淀所形成的“官本位”心理仍束缚着人们的思想。民众普遍将公共政策作为政府控制的手段，认为制定公共政策是政府的事情，公民与公共政策过程无关，而只应接受公共政策的结果，忽视了公民应有的参与权利。虽然此次关于“五一”黄金周存废政策的制定采取了网络问卷调查的方式让公民参与其中，也得到了相当一部分民众的支持。但公民参与公共政策制定的主动性和理性化程度不高，相当数量的公民参与缺乏责任感，而是盲目参与。还有一部分公民没有意识到自己是国家的主人，依附权威，主体意识差。
（二）群体参与不均衡
由于公民自身受教育程度、经济状况、社会文化等因素的影响，我国公民参与公共政策制定存在着地域、行业、阶层上的极大不平衡性。一般来说，受教育程度高、经济状况好、社会地位高以及职业与政治关系较密切的公民参与意识相对较强。与之相对应的弱势群体由于各种局限无力也无机会参与公共政策的制定过程，特别是作为我国最大利益群体的农民在政策制定过程中的参与尤其薄弱。
（三）双方信息不对称
信息时代虽然打破了传统时期政府对信息的垄断，但公民个人相对于政府而言，在信息量和信息处理能力方面仍处于劣势。公民参与公共政策的一个前提条件是其对某项政策制定或执行的背景、政策活动的信息有所了解，但在多数情况下，公民无法获取与公共政策相关的真实信息。公民取得公共政策信息主要依赖政府，而政府却是信息的垄断者，并通过种种途径来限制相关信息的输出，直接导致公民获取的公共政策信息不完整，进而影响到公民的实际判断。
（四）参与渠道不畅通
长期以来，由于我国公共政策的制定一直实行的是一种自上而下的体制，所以，虽然我国为保障公民有效参与政策制定出台了一系列法律、法规，但在实际生活中，作为个体的公民参与公共政策制定的机会和渠道还远远不能满足现实社会发展的需要。目前我国公民参与地方政府政策制定的渠道，从实践效果来看，未能完全发挥作用，人民表达自己意见的要求仍然无法得到充分满足。
三、完善我国公共政策制定中公民参与的对策
（一）转变观念
在我国，一切权力属于人民。但在传统观念影响下的“政府强位”与“社会弱位”面前，强化公民自身的参与意识，提高公民的素质及其主人翁意识已成为一个值得关注的话题。政策制定不只是政府单方面的行为，而是两者之间的互动过程。因此，转变传统观念要从公民和政府两方面着手：培育公民的主体意识和参与意识，让公民清楚地知道自己是国家的主人，能够主动地实现其权利。转变政府的角色，就是使政府以往的“统治者”、“控制者”变为有限的管理者和公共服务者，以服务者和参与人的身份发挥公共服务和引导规划作用。
（二）完善体制
当前我国公民参与体制尚不完善，主要体现在以下几个方面：完善法律法规，将公共政策制定的过程纳入制度化的轨道，加强公民参与的制度化建设，使公民参与经常化、制度化。完善决策听证制度，建构多方参与、互相制约的决策格局，完善听证代表产生机制，提高听证的透明度。扩大参与范围，使各类利益群体均有代表参与公共政策的制定，以达到政策的科学性与合理性。
（三）扩大参与渠道
公民参与政策过程，是与政府互动的过程，这种互动需要一个特定的渠道来实现。公开政策信息，扩大参与渠道才能使公民参与得到有力保障。政府应该采用各种方式向公民发布信息，为公民提供各种资讯，最大程度满足公民的知情权。扩大公民参与渠道，使参与的形式多样化，参与的主体多样化，参与的意识有所提高。通过网络及时、准确、全面地发布信息，加强政府与公民的沟通。
（四）建设电子政务
目前，我国电子政府尚处于初级发展阶段，因此政府应加快电子政府建设的步伐，为公民参与公共政策提供更加方便快捷的渠道：政府各机关应在最大范围内经合法程序发展公用电子资料库，扩大信息资料的交换与流通，提供广大公众可利用的信息资源。推动政府信息和通讯网络的发展，提供政府信息交换及资源共享的平台。构建电子政府相关法律法规体系，为电子政府的建设提供坚实的制度基础。加强公务员现代信息及通讯技术的教育和培训，提高公务员的信息素质及应用能力。
当前，我国公共政策制定与公民参与正面临种种困境，要实现政策制定的民主化与科学化还有很长的一段路要走。因此，根据我国政策制定的实际和现阶段公民参与的现实状态，构建有序、高效的公民参与公共决策的模式，是现代社会民主政治建设的核心，也是构建社会主义和谐社会的前提条件。
参考文献：
1、亚里士多德.政治学[M].商务印书馆,1965.
2、叶铁桥.部分人士质疑调查方式[N].中国青年报,2007-11-12.
（作者单位：叶子，中国矿业大学文学与法政学院；方瑾，中国矿业大学文学与法政学院；付强，中国矿业大学艺术与设计学院）
关键词：公共政策制定；公民参与；“五一”黄金周
Aristotle说“人是天生的政治动物”。现今社会，政治已成为人们生活中十分重要的一部分。随着我国公共行政环境的变化和民主政治的发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可缺少的重要手段之一，其作用和影响愈来愈大。公共政策的制定需要民主化，而公共政策制定的民主化，从根本上讲就是要扩大公民参与。
一、背景资料
（一）问题的提出
2007年11月9日，国家法定节假日调整方案（草案）在新华网、人民网、国家发改委等网站上公布，并向社会各界征求意见，引起了强烈反响。调整的主要内容包括：国家法定节假日总天数增加1天，即由目前的10天增加到11天。对国家法定节假日时间安排进行调整：元旦放假1天不变；春节放假3天不变，但放假起始时间由农历年正月初一调整为除夕；“五一”国际劳动节由3天调整为1天；“十一”国庆节放假3天不变；清明、端午、中秋增设为国家法定节假日，各放假1天。允许周末上移下错，与法定节假日形成连休。
网络调查时间从11月9日到11月15日晚12点，截至到晚上8点，具体调查结果如表1。
（二）问题的分析
从调查结果来看，网友们对“国家法定节日增加一天”绝大部分持支持态度，对于“保留十一和春节两个黄金周”，几大网站上的支持率都在80%以上。对于“传统节日连休3天小长假”，也获得了至少七成的支持率。“国家推行带薪休假制度”，更是获得了高达90.24%的支持率，说明普通民众对这一制度及早实施的殷切希望。而从参与调查的网友职业来看，国企员工、私企员工和事业单位工作人员等是参与调查的主体，但我国最大的社会群体——农民的意见在此却没有特别明显的体现。由此可见，这次关于“五一”黄金周的网络问卷调查虽然体现了公共政策制定中的公民参与，但在具体细节方面还存在一些问题。
1、网络调查存在缺陷。网络问卷调查这种调查形式虽然有范围广、成本低、时效性强等特点，但其本身也存在一定的缺陷。农民是我国最大的社会群体，但农民上网的很少。中国社科院社会政策研究中心研究员唐均说：“科学的数据来源于科学的调查方式，随机抽样调查获取的数据才比较准确。”“国家法定节假日调整研究小组”虽然也有电话调查，但同样要看是否是随机抽样调查。
2、问题逼人选择“支持”。在问卷调查中，问题设置的合理与否在很大程度上也影响着调查结果。如表1第3题，“对于保留十一和春节两个黄金周，您的态度是什么？”网友可以从“支持、反对、无所谓”三个答案中选择。这恰恰回避了争议最大的“五一”黄金周的废存，自动把前提设置为“取消五一黄金周”。按照问卷设计的题目，公众只能选择“支持”。但以这样的方法来拒绝大家对“取消五一黄金周”问题发表看法，本质上并不高明，反而会使所谓的“征求民意”流于形式。
3、农民意见难以表达。由表1可以看出，此次参与网络问卷调查的主体是企、事业单位员工，占总人数的80%以上，而“其他”人员仅占18.99%，严重忽视了我国最大的社会群体—农民的意见。当前，我国的农民从工作性质上可以分为两种：一是传统意义上靠耕种为生的农民；二是城市中的农民工。“五一”黄金周对传统意义上的农民来说，其取消与否并不影响正常耕种，但对农民工来说却很重要。因为“五一”期间，北方是麦收时节，南方是插秧的尾声，大部分农民工可能要回去照顾农活。因此，要听取意见的话，就一定要去找那些表达意见比较困难的人。
由上述案例可以看出，虽然我国在公民参与政府政策制定方面已经取得了一定的进步，但公民参与的有效性尚未有较明显的体现。虽然此次网络问卷调查的方式跟上了时代，但由于受传统观念、参与渠道等的影响，调查结果不能充分体现公民的集体意见。可见，我国公共政策的制定在实践中还存在许多问题，需要在今后的发展过程中进一步加强政策制定中的公民参与。
二、我国公共政策制定中公民参与的制约因素
（一）传统观念影响
封建主义的政治文化经过长期积淀所形成的“官本位”心理仍束缚着人们的思想。民众普遍将公共政策作为政府控制的手段，认为制定公共政策是政府的事情，公民与公共政策过程无关，而只应接受公共政策的结果，忽视了公民应有的参与权利。虽然此次关于“五一”黄金周存废政策的制定采取了网络问卷调查的方式让公民参与其中，也得到了相当一部分民众的支持。但公民参与公共政策制定的主动性和理性化程度不高，相当数量的公民参与缺乏责任感，而是盲目参与。还有一部分公民没有意识到自己是国家的主人，依附权威，主体意识差。
（二）群体参与不均衡
由于公民自身受教育程度、经济状况、社会文化等因素的影响，我国公民参与公共政策制定存在着地域、行业、阶层上的极大不平衡性。一般来说，受教育程度高、经济状况好、社会地位高以及职业与政治关系较密切的公民参与意识相对较强。与之相对应的弱势群体由于各种局限无力也无机会参与公共政策的制定过程，特别是作为我国最大利益群体的农民在政策制定过程中的参与尤其薄弱。
（三）双方信息不对称
信息时代虽然打破了传统时期政府对信息的垄断，但公民个人相对于政府而言，在信息量和信息处理能力方面仍处于劣势。公民参与公共政策的一个前提条件是其对某项政策制定或执行的背景、政策活动的信息有所了解，但在多数情况下，公民无法获取与公共政策相关的真实信息。公民取得公共政策信息主要依赖政府，而政府却是信息的垄断者，并通过种种途径来限制相关信息的输出，直接导致公民获取的公共政策信息不完整，进而影响到公民的实际判断。
（四）参与渠道不畅通
长期以来，由于我国公共政策的制定一直实行的是一种自上而下的体制，所以，虽然我国为保障公民有效参与政策制定出台了一系列法律、法规，但在实际生活中，作为个体的公民参与公共政策制定的机会和渠道还远远不能满足现实社会发展的需要。目前我国公民参与地方政府政策制定的渠道，从实践效果来看，未能完全发挥作用，人民表达自己意见的要求仍然无法得到充分满足。
三、完善我国公共政策制定中公民参与的对策
（一）转变观念
在我国，一切权力属于人民。但在传统观念影响下的“政府强位”与“社会弱位”面前，强化公民自身的参与意识，提高公民的素质及其主人翁意识已成为一个值得关注的话题。政策制定不只是政府单方面的行为，而是两者之间的互动过程。因此，转变传统观念要从公民和政府两方面着手：培育公民的主体意识和参与意识，让公民清楚地知道自己是国家的主人，能够主动地实现其权利。转变政府的角色，就是使政府以往的“统治者”、“控制者”变为有限的管理者和公共服务者，以服务者和参与人的身份发挥公共服务和引导规划作用。
（二）完善体制
当前我国公民参与体制尚不完善，主要体现在以下几个方面：完善法律法规，将公共政策制定的过程纳入制度化的轨道，加强公民参与的制度化建设，使公民参与经常化、制度化。完善决策听证制度，建构多方参与、互相制约的决策格局，完善听证代表产生机制，提高听证的透明度。扩大参与范围，使各类利益群体均有代表参与公共政策的制定，以达到政策的科学性与合理性。
（三）扩大参与渠道
公民参与政策过程，是与政府互动的过程，这种互动需要一个特定的渠道来实现。公开政策信息，扩大参与渠道才能使公民参与得到有力保障。政府应该采用各种方式向公民发布信息，为公民提供各种资讯，最大程度满足公民的知情权。扩大公民参与渠道，使参与的形式多样化，参与的主体多样化，参与的意识有所提高。通过网络及时、准确、全面地发布信息，加强政府与公民的沟通。
（四）建设电子政务
目前，我国电子政府尚处于初级发展阶段，因此政府应加快电子政府建设的步伐，为公民参与公共政策提供更加方便快捷的渠道：政府各机关应在最大范围内经合法程序发展公用电子资料库，扩大信息资料的交换与流通，提供广大公众可利用的信息资源。推动政府信息和通讯网络的发展，提供政府信息交换及资源共享的平台。构建电子政府相关法律法规体系，为电子政府的建设提供坚实的制度基础。加强公务员现代信息及通讯技术的教育和培训，提高公务员的信息素质及应用能力。
当前，我国公共政策制定与公民参与正面临种种困境，要实现政策制定的民主化与科学化还有很长的一段路要走。因此，根据我国政策制定的实际和现阶段公民参与的现实状态，构建有序、高效的公民参与公共决策的模式，是现代社会民主政治建设的核心，也是构建社会主义和谐社会的前提条件。
参考文献：
1、亚里士多德.政治学[M].商务印书馆,1965.
2、叶铁桥.部分人士质疑调查方式[N].中国青年报,2007-11-12.
（作者单位：叶子，中国矿业大学文学与法政学院；方瑾，中国矿业大学文学与法政学院；付强，中国矿业大学艺术与设计学院）