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摘要：随着我国土地储备制度的完善，土地储备机构职能进行重新定位，人力资源管理将面临新的挑战。通过借鉴国外人力资源管理实践经验，对我国城市土地储备机构人力资源管理现存问题进行剖析，在此基础上厘清促使其创新的驱动因素，进而基于新公共管理理念探讨未来土地储备机构人力资源管理的新思路，提出转变管理理念、强化教育培训、完善绩效考核机制和薪酬管理机制等路径，以期为创新土地储备机构人力资源管理提供理论与实践指导。
关键词：土地储备机构，人力資源管理，新公共管理理论，公益性事业单位
中图分类号：D630 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2017）06-0037-44 收稿日期：2017-05-01
1 引言
2016年2月，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部门联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（以下简称《通知》），明确将土地储备机构统一划为公益一类事业单位，对土地储备机构职责予以厘清，从而提高土地储备工作效率，精简机构和人员。如何转变土地储备机构职能、规范土地储备行为，是土地储备领域研究的热点问题，必将对土地储备机构的可持续发展产生深远影响。
人力资源管理作为开展各项活动的前提和基础，是土地储备机构改革发展的根本保障，科学合理的人力资源管理能够提升土地储备机构工作效率、有效发挥职能。本文基于新公共管理理论对人力资源管理进行剖析，探索新公共管理视角下土地储备机构人力资源管理优化策略，对我国土地储备机构的人力资源管理创新具有重要的理论和现实意义。
2 土地储备机构人力资源管理实践经验国际比较
从国家层面来看，基于土地储备机构工作人员性质的不同，可将国外土地储备机构工作人员大致分为两类：一是少数以土地国有为主的发达国家，如瑞典和荷兰，负责土地储备的机构通常由地方和省政府机构主办，其工作人员属于政府公务员；二是大多数以土地私有为主的发达国家，如美国、日本等，土地储备业务相关组织主要是为企业或个人提供服务，其工作人员则属于企业职员。
2.1 国外土地储备机构人力资源管理经验梳理
随着土地储备制度改革的不断深入，目前我国土地储备机构人力资源管理越来越受到政府部门重视。借鉴与梳理国外先进的土地储备相关部门人力资源管理经验具有很重要的意义。
2.1.1 人力资源管理理论系统化
国外公共部门人力资源管理研究为我国土地储备机构人力资源管理改革提供了理论基础，其人力资源管理经历了早期人事管理、现代人力资源管理、战略人力资源管理等阶段，在理论、方法和技术上均已非常完善，在实际中可为土地储备机构人力资源管理实践提供指导。
2.1.2 重视人才开发与长期培训
国外土地储备业务组织非常重视人才资源开发，将培训工作看作提升员工能力、激励与保留优秀员工的有效方式，定期组织员工培训，并且相关人力资源管理部门会通过各种方式与员工沟通，了解其真实需求及管理建议，及时反馈给上级领导并予以满足。如加拿大法律规定，公务员培训费用不低于其工资总额的30%。
2.1.3 注重物质激励与精神激励相结合
完善的激励机制是有效管理制度实施的前提。国外公共部门通过结合员工工作表现，积极改进与完善员工的福利待遇，形成公平有效的分配制度。在人员录用和岗位配置时，主张“人岗有效匹配”。此外还建立良好的竞争机制，管理层人员与基层人员互动往来（张彦鹏，2014）。
2.1.4 关注员工与机构核心价值观的一致性
发达国家的公共部门根据员工价值观来判断其是否是本部门所需要的人才，一方面，在招聘环节通过设计相关考核内容来测试员工的价值观；另一方面，各部门也会加强员工对公共服务行为规范等相关制度的学习，使员工价值观与部门价值观相一致，建立“命运共同体”，提高员工责任感，培养其敬业精神。
2.2 我国城市土地储备机构人力资源管理存在的问题
我国土地储备制度逐步完善过程中，各地不断探索，取得了一定成效。随着新型城镇化进程推进，传统的土地储备机构人力资源管理方式暴露出许多弊端，导致土地储备工作目标偏离、土地收储工作效率低等问题。
2.2.1 人力资源管理理念滞后
首先，工作人员竞争观念不足。目前，我国城市土地储备机构人力资源管理中缺乏竞争意识和竞争机制，在选人用人方面，存在严重的“官本位”思想，具有明显的行政化特征，组织安排阻碍了人才资源的合理配置。其次，法制观念薄弱。一些土地储备机构内部官员利用职权实行“两块牌子，一套班子”的运作模式，承担了大量城市基础设施建设、城市建设融资、土地二级开发等业务，以权谋私。
2.2.2 教育培训机制不完善
土地储备机构人力资源培训存在一些亟待解决的问题。首先，员工有专业培训需求，期望提高自己工作水平，寻求最大限度的自我满足。因此，管理人员应重视对员工的培训再教育，但目前我国公职人员培训大多流于形式，培训内容针对性较差；其次，培训评估缺乏系统性，导致培训效果收效甚微；再次，公职人员培训机制不健全，缺乏针对公务员培训的专门法律及详细具体的配套法规和细则。
2.2.3 有效激励机制缺失
目前，我国公益性事业单位的晋升激励机制缺乏竞争性，薪酬激励机制缺乏弹性。首先，事业单位的晋升机制受传统“一把手”制度影响，上级领导在主观上对员工的升迁仍然起很大作用，容易产生腐败以及拉帮结派的现象。其次，在事业单位薪酬构成中，绩效工资占比较小，未能按个人劳动和个人能力分配；薪酬激励机制的公平性、竞争性有待完善，不利于提高员工工作积极性；同样激励机制存在无效性，导致土地储备管理部门不断发生人才流失，尤其是高端人才。
2.2.4 绩效考评体系不健全 现阶段，土地储备机构通常是按照行政事业单位人事管理规定进行员工绩效考核，并无真正意义上的土地储备绩效考核，即便将其定位为绩效管理的初步形态，也存在诸多现实问题，如：土地储备机构工作人员工作效率低；效率意识淡薄，绩效观念缺乏；机构绩效评估留于形式；主要以内部操作为主，缺乏公众参与等。
2.2.5 薪酬管理体系僵化
一方面，薪酬管理有失规范。目前，我国城市地储备机构实行“阳光工资”，工作人员的所有收入公开化、透明化，且我国城市土地储备机构工作人员的薪酬水平普遍较低，不利于调动员工工作积极性。另一方面，土地储备机构存在各部门补贴不均、津贴随意发放、隐形福利等现象，甚至很多人通过另寻“体制外”途径来增收，造成机构中工作人员积极性不高，不利于机构人力资源管理健康发展。
3 我国城市土地储备机构人力资源管理创新的驱动因素
随着制度环境变化，我国土地储备机构人力资源管理亟需创新。治理能力现代化要求机构内部人力资源管理必须坚持依法治国的理念，机构职能转变促使人力资源管理方式的变化，基于资源基础理论的角度为城市土地储备机构人力资源管理提供指导。
3.1 土地储备机构职能转变背景下人力资源管理发展趋势
《通知》的出台给土地储备机构和土地储备工作提出了新要求。土地储备机构是在政府监控下进行土地资产运营，由于受政府委托或授权，因此具有垄断性、公益性和经营性。其公共职能应当是以实现公共利益最大化为宗旨，由经营型机构逐渐向服务型机构转变。
3.1.1 工作内容从“管用一体”向“管用分离”转变
2007年《土地储备管理办法》出台以来，土地储备机构既是土地抵押登记部门，又可用储备的土地进行抵押；既是土地资产的管理者，又是使用者与经营者。这种“管用一体”的土地储备机制，强化了政府对于土地储备市场的“超政府”与“超市场”的管控能力，但同时也加剧了政府与原有土地产权主体的权益冲突。土地储备机构“管用分离”是土地储备市场机制决定性作用发挥的客观要求，同样也是城乡土地权益关系规范化的客观要求，要求土地储备机构工作人员具有更高的专业性。
3.1.2 工作要求从“边缘化”向“法制化”转变
《中华人民共和国担保法》规定：“财政部门及以公共利益为目的的事业单位，不能作为保证人”。但实际情况中，财政部门、商业银行、土地储备机构通过签订储备贷款三方协议，就可以办理土地储备贷款手续，缺乏法律效益；此外银行土地储备贷款发放通常晚于土地储备行为，地方政府往往将此贷款作为城市建设资金，违背土地储备贷款用途。《通知》要求，“各城投公司等不得再從事新增土地储备工作，同时将土地储备机构中现有从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务等工作的部门剥离出去或转为企业”。这为土地储备职能的法制化、规范化奠定了制度基础，同样为工作人员展开土地储备工作提供了相关法律依据。
3.1.3 工作性质从“经营型”向“服务型”转变
《土地储备管理办法》的出台赋予政府经营土地资产的职能，并将“市、县人民政府国土资源管理部门”规定为依法取得土地、开发、储备的行为主体。而《通知》则要求土地储备机构回归“服务型”政府的职能，以实现“政府的归政府、市场的归市场、银行的归银行、社会的归社会”，形成一个“政府-市场-社会”职能与权力边界清晰的土地储备市场治理体系，符合国土资源管理革新的战略部署，对机构工作人员提出更高要求。
3.2 治理能力现代化对土地储备机构人力资源管理的新要求
作为公共资源的代理人、公共产品和公共服务的提供者，土地储备机构承载着实现治理能力现代化和深化行政体制改革的重大战略任务，土地储备机构人力资源管理制度的完善与创新必须符合治理能力现代化提出的新要求。
3.2.1 人力资源管理法制化
人力资源管理法制化是将依法治国的理念应用到土地储备机构人力资源管理实践过程中，其中包括两层含义：（1）加强机构内人力资源管理相关法律法规的制定，并且确保人力资源管理按照法律法规的要求严格执行，保证人力资源的招聘、选拔、录用、培训到考核和福利薪酬等方面都有相应法律法规和配套政策为依据；（2）在履职过程中，工作人员要做到依法执政，坚决抵制现阶段机构内存在的人力资源管理实践中的“有法不依、以权代法、以言代法、以权压法、徇私枉法”等破坏法制的行为。
3.2.2 人力资源管理科学化和规范化
土地储备机构人力资源管理要推行科学化和制度化的管理手段和技术。作为公共管理部门，土地储备机构人力资源管理与私人部门人力资源管理有所区别。因此，在机构人力资源管理实践中，不能全盘采纳私人部门人力资源管理的技术和手段，但是土地储备机构的人力资源管理也应遵循现代人力资源开发与管理的科学规律，尤其在绩效管理和激励机制等关键环节，更要关注人力资源管理的规律性和科学性。
3.2.3 人力资源管理民主化和透明化
土地储备机构人力资源管理的民主化和透明化是确保国土资源有效配置的关键。公共部门人力资源管理的民主化和透明化主要强调在决策和管理过程中要把“专家论证、风险评估、公众参与、合法性审查”确定为重大决策法定程序，充分体现参与主体的多元化和决策程序的民主化、科学化。土地储备机构人力资源管理应全面推进政务公开，坚持“以公开为常态、不公开为例外”原则，以实现人力资源管理的民主化和透明化。
3.3 基于资源基础理论的土地储备机构人力资源管理变革逻辑分析
创新我国城市土地储备机构的人力资源管理是深化行政体制改革、改善土地储备绩效的保障手段。从资源基础理论的“资源-战略-绩效”研究范式出发，针对土地储备机构人力资源高价值性、异质性及低流动性的特性，对其进行充分开发和利用，以达到提升土地储备机构绩效水平的目标（见图1）。 3.3.1 人力资源管理价值：组织战略制定与规划的基本原则
人力资源是组织战略制定与规划的前提和基础，机构职能及发展潜力的转变直接影响组织绩效改进；组织战略是公共人事行政范式的核心，它决定了公共部门人力资源管理改革的方向，遵循组织战略的人力资源管理又可以通过组织绩效的形式展现出来。
3.3.2 人力资源管理发展战略：组织发展战略的重要组成部分
人力资源管理发展战略是组织发展战略的重要组成部分。公共部门人力资源战略管理应包括组织的使命、愿景及核心价值观，并要充分体现服务公众、追求公众利益最大化的特点，不能仅作为政府文件中的相关条款，应该以长期、稳定的战略规划为动力，贯穿于公共部门人力资源管理的实践过程中，为组织决策、规范员工行为提供指导。
3.3.3 组织绩效水平：人力资源管理变革的内生动力
纵观国外公共部门人力资源改革历程，政府绩效与公共部门人力资源管理实践具有极强的正相关性。Laurence and Kenneth（2008）研究证明，公共部门向高质量、高效能的治理能力发展过程中通常伴随着其人力资源管理的变革，公共人力资源管理的价值取向、战略管理、管理模式等会对公共部门战略发展目标的实现及其部门绩效的提升产生积极作用。
4 新公共管理视角下我国城市土地储备机构人力资源管理的新思路
打造“服务型”机构是土地储备制度对土地储备机构提出的新目标和要求。新公共管理主张提升部门绩效，倡导公共部门应以服务行政为改革方向，为土地储备机构由“经营型”职能转向“服务型”职能提供了理论依据。
4.1 新公共管理理论的内涵
新公共管理理论，是管理主义与新经济学理念的结合、继承与发展，以公共选择、委托代理以及交易成本等理论为基础，目的是构建一个非官僚制度的政府（田园、杨发荣等，2009；袁湘，2015）。新公共管理理论认为公共部门应具有明确的责任制、产出导向和绩效评估，使其更具有时代的活力与效益。通过厘清新公共管理理论的核心理念，探析新公共管理视角下我国城市土地储备机构人力资源管理的新思路。
4.1.1 树立以人为本的“服务行政”理念
新公共管理理论坚持实行以人为本的“服务行政”，要求公共管理部门应以广大群众的需求为公共服务供给的出发点和导向，最大限度地提供多样化、高质量的公共服务。
4.1.2 明确公共部门“掌舵”职责
新公共管理理论认为政府是政策的制定者，而不是执行者，政府的角色是“掌舵”，而不是“划桨”。
4.1.3 引入市场化和弹性化的人力资源管理机制
新公共管理理论以采用现代管理的理论、方法和技术，提高公共管理水平及公共服务质量为特征。通过文献回顾发現，公共部门人力资源管理创新的研究焦点主要集中在绩效评估和薪酬管理等方面。在绩效评估方面，按照科学的程序、方法及指标评估员工业绩，并在晋升、辞退等多项人力资源活动中区分员工的水平；在薪酬管理方面，将雇员工作成果与薪酬挂钩，形成以结果导向的薪酬机制，从个人层面激发其产生更高的工作绩效。
4.2 新公共管理视角下土地储备机构人力资源管理思路探析
对土地储备机构而言，如何更好地吸纳人才，合理配置人力资源，使员工发挥各自专长和优势，对提高机构竞争力具有重要作用。科学的人力资源管理模式不仅应在战略层面制定符合机构性质的方案；在策略层面也应进行人力资源管理部门相对独立能力的考量；在业务层面，创新人才结构，建立人才数据库，完善绩效考核机制。
4.2.1 战略层面：转变管理观念
管理人员观念转变是实际管理工作中采取有效措施的前提。对目前土地储备机构而言，应摒弃以往落后观念，将员工能力放在首位，将领导权力放在末位，充分发挥“以人为本”的科学管理理念，提高对员工的尊重和关爱程度。
4.2.2 策略层面：提高人力资源部门的管理能力
一方面，土地储备机构应设立专门的人力资源管理部门，并赋予其相对独立的管理职能，使它不受其他部门或领导限制，科学合理地进行人力资源配置，保证机构内部员工相互配合、相互促进，从而提高机构整体工作效率。另一方面，人力资源部门要提高其专业管理能力，在革新人才管理观念和方法的基础上，充分结合土地储备机构人力资源管理存在问题，探索适合本单位的人力资源管理模式。
4.2.3 业务层面：打造健全的管理机制
首先，优化机构内人员结构，建立人才数据库，分析员工的年龄结构、专业结构，合理配置人员，发挥其整体协同优势，提高人力资源的整体配置效率；其次，制定科学系统的绩效考核机制，将员工的薪资、奖金等与实际工作能力挂钩，激发员工竞争意识，充分发挥其主观能动性。
5 我国城市土地储备机构人力资源管理的创新路径探析
基于新公共管理理论可以对土地储备机构的责任制、产出导向和绩效评估体系进行引导，从而提升人力资源管理效率，让土地储备机构在人力资源的扩大化管理中获得新的生命力。
5.1 转变人力资源管理理念，创造人才发展空间
作为公益性事业单位，一方面，土地储备机构应树立以组织战略为导向的人力资源管理原则，科学合理地制定一系列组织管理政策，并将其作为人力资源管理工作的依据，以有效预测后期发展与变化，确保人力资源可以保障组织的需求量，促使机构高效、快速、健康运行；另一方面，在人力资源管理过程中，结合公益性事业单位的自身目标与多元化特征，综合考虑其产生的社会效益，着重将研究力度置于人才资源供求情况分析、人才结构优化、素质提升等方面。
5.2 健全教育培训体系，强化教育培训工作
对提高员工业务素质的培训要有规划，通过适当投资形成人力资本的积累。首先，培训不图形式、追求培训实效，不囿于“文凭”和“学历”，服务于国土资源管理工作；其次，从实际需求和工作岗位出发，积极制定培训计划，合理安排专业技术培训，后期对培训予以评估。培训工作大致可分以下几部分：一是培训领导干部，以提高其执政能力为重点，；二是开展业务培训，提高员工综合素质和业务能力，如举办建设用地报批、土地资源管理、执法监察等业务培训；三是举办研讨班，提高依法行政能力、增强管理水平。 5.3 完善績效考核机制，优化人才梯队建设
与企业相比，土地储备机构是为社会公众提供公共服务，其绩效产出往往是无形的，不易量化和考核，因此公平的绩效考核体系十分必要。首先，基于代表性、针对性、易于量化及可比性等原则，构建包括经济、效率、效能和公平等内容在内的绩效评估指标体系；其次，以公平公正公开的原则对全体员工进行工作考核，营造机构内部良好用人环境，打造和谐工作氛围，充分调动员工工作积极性。
5.4 合理调整薪酬结构，激发职工工作动力
首先，薪酬体系设计的目标应在充分考虑内外环境、用人理念和成本控制等基础上，按照“多劳多得、奖优惩劣、奖勤罚懒”的分配原则，建立以组织运营、岗位价值、个人业绩表现为导向的动态化薪酬分配机制。其次，充分考虑土地储备工作和员工专业特点，进行差异化的薪酬结构改造（见图2）。一方面，参考同地区、同类事业单位、同质行业的具体市场薪酬水平，参与到市场竞争中去，充分体现外部公平性和竞争性；另一方面，通过岗位分析与评价，探索不同岗位在机构中的相对价值，进而保证公平性和激励性。在此基础上，有效调节薪酬结构，突出激励重点，合理拉开收入差距。
参考文献：
1.Klingner，D.E.，J.Nalbandian and J.Llorens.Public Personnel Management Contexts and Strategies.Prentice Hall.1998
2.张再生 白彬.治理能力现代化与公共部门人力资源管理变革.天津大学学报（社会科学版）.2016.01
3.张利单 麦晓琴.新公共管理视角下的公共部门人力资源管理研究.人力资源管理.2016.02
4.肖湘.公益性事业单位人力资源管理分析.人才资源开发.2016.04
5.王增丽.公共管理部门人力资源管理的特点及改进对策.经济师.2016.06
6.叶萍.新公共管理视角下我国事业单位人力资源管理研究.企业技术开发.2015.07
7.袁湘.新公共管理视角下的公共部门人力资源管理分析.人力资源管理.2015.11
8.张再生 刘明瑶.基于资源基础理论的公共部门人力资源管理变革研究.行政论坛.2015.02
Study on the Innovation of Human Resource Management
of Urban Land Reserve Organization in China
——in the perspective of new public management
Wang Zhenpo，Wang Yingying，Han Ruiqing，Wang Liyan
Abstract：Facing to the improvement of land reserve system in China，the functions of urban land reserve organization should be repositioned，human resource management is now facing with new challenges.This paper draws lessons from the foreign experience，analyzes the current situation and problems of human resource management of urban land reserve organization，and discusses the driving factors of the innovation of human resource management，then explores the direction of human resource management of land reserve institution in the future.At last，this essay put forward the path from changing management concept， aggrandizement of education and training， perfecting the performance appraisal and incentive measures and so on，so as to provide the oretical and practical guidance for the innovation of human resource management of urban land reserve organization.
Keywords：Urban land reserve organization，Human resource management，New public management theory，Public welfare institutions
关键词：土地储备机构，人力資源管理，新公共管理理论，公益性事业单位
中图分类号：D630 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2017）06-0037-44 收稿日期：2017-05-01
1 引言
2016年2月，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部门联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（以下简称《通知》），明确将土地储备机构统一划为公益一类事业单位，对土地储备机构职责予以厘清，从而提高土地储备工作效率，精简机构和人员。如何转变土地储备机构职能、规范土地储备行为，是土地储备领域研究的热点问题，必将对土地储备机构的可持续发展产生深远影响。
人力资源管理作为开展各项活动的前提和基础，是土地储备机构改革发展的根本保障，科学合理的人力资源管理能够提升土地储备机构工作效率、有效发挥职能。本文基于新公共管理理论对人力资源管理进行剖析，探索新公共管理视角下土地储备机构人力资源管理优化策略，对我国土地储备机构的人力资源管理创新具有重要的理论和现实意义。
2 土地储备机构人力资源管理实践经验国际比较
从国家层面来看，基于土地储备机构工作人员性质的不同，可将国外土地储备机构工作人员大致分为两类：一是少数以土地国有为主的发达国家，如瑞典和荷兰，负责土地储备的机构通常由地方和省政府机构主办，其工作人员属于政府公务员；二是大多数以土地私有为主的发达国家，如美国、日本等，土地储备业务相关组织主要是为企业或个人提供服务，其工作人员则属于企业职员。
2.1 国外土地储备机构人力资源管理经验梳理
随着土地储备制度改革的不断深入，目前我国土地储备机构人力资源管理越来越受到政府部门重视。借鉴与梳理国外先进的土地储备相关部门人力资源管理经验具有很重要的意义。
2.1.1 人力资源管理理论系统化
国外公共部门人力资源管理研究为我国土地储备机构人力资源管理改革提供了理论基础，其人力资源管理经历了早期人事管理、现代人力资源管理、战略人力资源管理等阶段，在理论、方法和技术上均已非常完善，在实际中可为土地储备机构人力资源管理实践提供指导。
2.1.2 重视人才开发与长期培训
国外土地储备业务组织非常重视人才资源开发，将培训工作看作提升员工能力、激励与保留优秀员工的有效方式，定期组织员工培训，并且相关人力资源管理部门会通过各种方式与员工沟通，了解其真实需求及管理建议，及时反馈给上级领导并予以满足。如加拿大法律规定，公务员培训费用不低于其工资总额的30%。
2.1.3 注重物质激励与精神激励相结合
完善的激励机制是有效管理制度实施的前提。国外公共部门通过结合员工工作表现，积极改进与完善员工的福利待遇，形成公平有效的分配制度。在人员录用和岗位配置时，主张“人岗有效匹配”。此外还建立良好的竞争机制，管理层人员与基层人员互动往来（张彦鹏，2014）。
2.1.4 关注员工与机构核心价值观的一致性
发达国家的公共部门根据员工价值观来判断其是否是本部门所需要的人才，一方面，在招聘环节通过设计相关考核内容来测试员工的价值观；另一方面，各部门也会加强员工对公共服务行为规范等相关制度的学习，使员工价值观与部门价值观相一致，建立“命运共同体”，提高员工责任感，培养其敬业精神。
2.2 我国城市土地储备机构人力资源管理存在的问题
我国土地储备制度逐步完善过程中，各地不断探索，取得了一定成效。随着新型城镇化进程推进，传统的土地储备机构人力资源管理方式暴露出许多弊端，导致土地储备工作目标偏离、土地收储工作效率低等问题。
2.2.1 人力资源管理理念滞后
首先，工作人员竞争观念不足。目前，我国城市土地储备机构人力资源管理中缺乏竞争意识和竞争机制，在选人用人方面，存在严重的“官本位”思想，具有明显的行政化特征，组织安排阻碍了人才资源的合理配置。其次，法制观念薄弱。一些土地储备机构内部官员利用职权实行“两块牌子，一套班子”的运作模式，承担了大量城市基础设施建设、城市建设融资、土地二级开发等业务，以权谋私。
2.2.2 教育培训机制不完善
土地储备机构人力资源培训存在一些亟待解决的问题。首先，员工有专业培训需求，期望提高自己工作水平，寻求最大限度的自我满足。因此，管理人员应重视对员工的培训再教育，但目前我国公职人员培训大多流于形式，培训内容针对性较差；其次，培训评估缺乏系统性，导致培训效果收效甚微；再次，公职人员培训机制不健全，缺乏针对公务员培训的专门法律及详细具体的配套法规和细则。
2.2.3 有效激励机制缺失
目前，我国公益性事业单位的晋升激励机制缺乏竞争性，薪酬激励机制缺乏弹性。首先，事业单位的晋升机制受传统“一把手”制度影响，上级领导在主观上对员工的升迁仍然起很大作用，容易产生腐败以及拉帮结派的现象。其次，在事业单位薪酬构成中，绩效工资占比较小，未能按个人劳动和个人能力分配；薪酬激励机制的公平性、竞争性有待完善，不利于提高员工工作积极性；同样激励机制存在无效性，导致土地储备管理部门不断发生人才流失，尤其是高端人才。
2.2.4 绩效考评体系不健全 现阶段，土地储备机构通常是按照行政事业单位人事管理规定进行员工绩效考核，并无真正意义上的土地储备绩效考核，即便将其定位为绩效管理的初步形态，也存在诸多现实问题，如：土地储备机构工作人员工作效率低；效率意识淡薄，绩效观念缺乏；机构绩效评估留于形式；主要以内部操作为主，缺乏公众参与等。
2.2.5 薪酬管理体系僵化
一方面，薪酬管理有失规范。目前，我国城市地储备机构实行“阳光工资”，工作人员的所有收入公开化、透明化，且我国城市土地储备机构工作人员的薪酬水平普遍较低，不利于调动员工工作积极性。另一方面，土地储备机构存在各部门补贴不均、津贴随意发放、隐形福利等现象，甚至很多人通过另寻“体制外”途径来增收，造成机构中工作人员积极性不高，不利于机构人力资源管理健康发展。
3 我国城市土地储备机构人力资源管理创新的驱动因素
随着制度环境变化，我国土地储备机构人力资源管理亟需创新。治理能力现代化要求机构内部人力资源管理必须坚持依法治国的理念，机构职能转变促使人力资源管理方式的变化，基于资源基础理论的角度为城市土地储备机构人力资源管理提供指导。
3.1 土地储备机构职能转变背景下人力资源管理发展趋势
《通知》的出台给土地储备机构和土地储备工作提出了新要求。土地储备机构是在政府监控下进行土地资产运营，由于受政府委托或授权，因此具有垄断性、公益性和经营性。其公共职能应当是以实现公共利益最大化为宗旨，由经营型机构逐渐向服务型机构转变。
3.1.1 工作内容从“管用一体”向“管用分离”转变
2007年《土地储备管理办法》出台以来，土地储备机构既是土地抵押登记部门，又可用储备的土地进行抵押；既是土地资产的管理者，又是使用者与经营者。这种“管用一体”的土地储备机制，强化了政府对于土地储备市场的“超政府”与“超市场”的管控能力，但同时也加剧了政府与原有土地产权主体的权益冲突。土地储备机构“管用分离”是土地储备市场机制决定性作用发挥的客观要求，同样也是城乡土地权益关系规范化的客观要求，要求土地储备机构工作人员具有更高的专业性。
3.1.2 工作要求从“边缘化”向“法制化”转变
《中华人民共和国担保法》规定：“财政部门及以公共利益为目的的事业单位，不能作为保证人”。但实际情况中，财政部门、商业银行、土地储备机构通过签订储备贷款三方协议，就可以办理土地储备贷款手续，缺乏法律效益；此外银行土地储备贷款发放通常晚于土地储备行为，地方政府往往将此贷款作为城市建设资金，违背土地储备贷款用途。《通知》要求，“各城投公司等不得再從事新增土地储备工作，同时将土地储备机构中现有从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务等工作的部门剥离出去或转为企业”。这为土地储备职能的法制化、规范化奠定了制度基础，同样为工作人员展开土地储备工作提供了相关法律依据。
3.1.3 工作性质从“经营型”向“服务型”转变
《土地储备管理办法》的出台赋予政府经营土地资产的职能，并将“市、县人民政府国土资源管理部门”规定为依法取得土地、开发、储备的行为主体。而《通知》则要求土地储备机构回归“服务型”政府的职能，以实现“政府的归政府、市场的归市场、银行的归银行、社会的归社会”，形成一个“政府-市场-社会”职能与权力边界清晰的土地储备市场治理体系，符合国土资源管理革新的战略部署，对机构工作人员提出更高要求。
3.2 治理能力现代化对土地储备机构人力资源管理的新要求
作为公共资源的代理人、公共产品和公共服务的提供者，土地储备机构承载着实现治理能力现代化和深化行政体制改革的重大战略任务，土地储备机构人力资源管理制度的完善与创新必须符合治理能力现代化提出的新要求。
3.2.1 人力资源管理法制化
人力资源管理法制化是将依法治国的理念应用到土地储备机构人力资源管理实践过程中，其中包括两层含义：（1）加强机构内人力资源管理相关法律法规的制定，并且确保人力资源管理按照法律法规的要求严格执行，保证人力资源的招聘、选拔、录用、培训到考核和福利薪酬等方面都有相应法律法规和配套政策为依据；（2）在履职过程中，工作人员要做到依法执政，坚决抵制现阶段机构内存在的人力资源管理实践中的“有法不依、以权代法、以言代法、以权压法、徇私枉法”等破坏法制的行为。
3.2.2 人力资源管理科学化和规范化
土地储备机构人力资源管理要推行科学化和制度化的管理手段和技术。作为公共管理部门，土地储备机构人力资源管理与私人部门人力资源管理有所区别。因此，在机构人力资源管理实践中，不能全盘采纳私人部门人力资源管理的技术和手段，但是土地储备机构的人力资源管理也应遵循现代人力资源开发与管理的科学规律，尤其在绩效管理和激励机制等关键环节，更要关注人力资源管理的规律性和科学性。
3.2.3 人力资源管理民主化和透明化
土地储备机构人力资源管理的民主化和透明化是确保国土资源有效配置的关键。公共部门人力资源管理的民主化和透明化主要强调在决策和管理过程中要把“专家论证、风险评估、公众参与、合法性审查”确定为重大决策法定程序，充分体现参与主体的多元化和决策程序的民主化、科学化。土地储备机构人力资源管理应全面推进政务公开，坚持“以公开为常态、不公开为例外”原则，以实现人力资源管理的民主化和透明化。
3.3 基于资源基础理论的土地储备机构人力资源管理变革逻辑分析
创新我国城市土地储备机构的人力资源管理是深化行政体制改革、改善土地储备绩效的保障手段。从资源基础理论的“资源-战略-绩效”研究范式出发，针对土地储备机构人力资源高价值性、异质性及低流动性的特性，对其进行充分开发和利用，以达到提升土地储备机构绩效水平的目标（见图1）。 3.3.1 人力资源管理价值：组织战略制定与规划的基本原则
人力资源是组织战略制定与规划的前提和基础，机构职能及发展潜力的转变直接影响组织绩效改进；组织战略是公共人事行政范式的核心，它决定了公共部门人力资源管理改革的方向，遵循组织战略的人力资源管理又可以通过组织绩效的形式展现出来。
3.3.2 人力资源管理发展战略：组织发展战略的重要组成部分
人力资源管理发展战略是组织发展战略的重要组成部分。公共部门人力资源战略管理应包括组织的使命、愿景及核心价值观，并要充分体现服务公众、追求公众利益最大化的特点，不能仅作为政府文件中的相关条款，应该以长期、稳定的战略规划为动力，贯穿于公共部门人力资源管理的实践过程中，为组织决策、规范员工行为提供指导。
3.3.3 组织绩效水平：人力资源管理变革的内生动力
纵观国外公共部门人力资源改革历程，政府绩效与公共部门人力资源管理实践具有极强的正相关性。Laurence and Kenneth（2008）研究证明，公共部门向高质量、高效能的治理能力发展过程中通常伴随着其人力资源管理的变革，公共人力资源管理的价值取向、战略管理、管理模式等会对公共部门战略发展目标的实现及其部门绩效的提升产生积极作用。
4 新公共管理视角下我国城市土地储备机构人力资源管理的新思路
打造“服务型”机构是土地储备制度对土地储备机构提出的新目标和要求。新公共管理主张提升部门绩效，倡导公共部门应以服务行政为改革方向，为土地储备机构由“经营型”职能转向“服务型”职能提供了理论依据。
4.1 新公共管理理论的内涵
新公共管理理论，是管理主义与新经济学理念的结合、继承与发展，以公共选择、委托代理以及交易成本等理论为基础，目的是构建一个非官僚制度的政府（田园、杨发荣等，2009；袁湘，2015）。新公共管理理论认为公共部门应具有明确的责任制、产出导向和绩效评估，使其更具有时代的活力与效益。通过厘清新公共管理理论的核心理念，探析新公共管理视角下我国城市土地储备机构人力资源管理的新思路。
4.1.1 树立以人为本的“服务行政”理念
新公共管理理论坚持实行以人为本的“服务行政”，要求公共管理部门应以广大群众的需求为公共服务供给的出发点和导向，最大限度地提供多样化、高质量的公共服务。
4.1.2 明确公共部门“掌舵”职责
新公共管理理论认为政府是政策的制定者，而不是执行者，政府的角色是“掌舵”，而不是“划桨”。
4.1.3 引入市场化和弹性化的人力资源管理机制
新公共管理理论以采用现代管理的理论、方法和技术，提高公共管理水平及公共服务质量为特征。通过文献回顾发現，公共部门人力资源管理创新的研究焦点主要集中在绩效评估和薪酬管理等方面。在绩效评估方面，按照科学的程序、方法及指标评估员工业绩，并在晋升、辞退等多项人力资源活动中区分员工的水平；在薪酬管理方面，将雇员工作成果与薪酬挂钩，形成以结果导向的薪酬机制，从个人层面激发其产生更高的工作绩效。
4.2 新公共管理视角下土地储备机构人力资源管理思路探析
对土地储备机构而言，如何更好地吸纳人才，合理配置人力资源，使员工发挥各自专长和优势，对提高机构竞争力具有重要作用。科学的人力资源管理模式不仅应在战略层面制定符合机构性质的方案；在策略层面也应进行人力资源管理部门相对独立能力的考量；在业务层面，创新人才结构，建立人才数据库，完善绩效考核机制。
4.2.1 战略层面：转变管理观念
管理人员观念转变是实际管理工作中采取有效措施的前提。对目前土地储备机构而言，应摒弃以往落后观念，将员工能力放在首位，将领导权力放在末位，充分发挥“以人为本”的科学管理理念，提高对员工的尊重和关爱程度。
4.2.2 策略层面：提高人力资源部门的管理能力
一方面，土地储备机构应设立专门的人力资源管理部门，并赋予其相对独立的管理职能，使它不受其他部门或领导限制，科学合理地进行人力资源配置，保证机构内部员工相互配合、相互促进，从而提高机构整体工作效率。另一方面，人力资源部门要提高其专业管理能力，在革新人才管理观念和方法的基础上，充分结合土地储备机构人力资源管理存在问题，探索适合本单位的人力资源管理模式。
4.2.3 业务层面：打造健全的管理机制
首先，优化机构内人员结构，建立人才数据库，分析员工的年龄结构、专业结构，合理配置人员，发挥其整体协同优势，提高人力资源的整体配置效率；其次，制定科学系统的绩效考核机制，将员工的薪资、奖金等与实际工作能力挂钩，激发员工竞争意识，充分发挥其主观能动性。
5 我国城市土地储备机构人力资源管理的创新路径探析
基于新公共管理理论可以对土地储备机构的责任制、产出导向和绩效评估体系进行引导，从而提升人力资源管理效率，让土地储备机构在人力资源的扩大化管理中获得新的生命力。
5.1 转变人力资源管理理念，创造人才发展空间
作为公益性事业单位，一方面，土地储备机构应树立以组织战略为导向的人力资源管理原则，科学合理地制定一系列组织管理政策，并将其作为人力资源管理工作的依据，以有效预测后期发展与变化，确保人力资源可以保障组织的需求量，促使机构高效、快速、健康运行；另一方面，在人力资源管理过程中，结合公益性事业单位的自身目标与多元化特征，综合考虑其产生的社会效益，着重将研究力度置于人才资源供求情况分析、人才结构优化、素质提升等方面。
5.2 健全教育培训体系，强化教育培训工作
对提高员工业务素质的培训要有规划，通过适当投资形成人力资本的积累。首先，培训不图形式、追求培训实效，不囿于“文凭”和“学历”，服务于国土资源管理工作；其次，从实际需求和工作岗位出发，积极制定培训计划，合理安排专业技术培训，后期对培训予以评估。培训工作大致可分以下几部分：一是培训领导干部，以提高其执政能力为重点，；二是开展业务培训，提高员工综合素质和业务能力，如举办建设用地报批、土地资源管理、执法监察等业务培训；三是举办研讨班，提高依法行政能力、增强管理水平。 5.3 完善績效考核机制，优化人才梯队建设
与企业相比，土地储备机构是为社会公众提供公共服务，其绩效产出往往是无形的，不易量化和考核，因此公平的绩效考核体系十分必要。首先，基于代表性、针对性、易于量化及可比性等原则，构建包括经济、效率、效能和公平等内容在内的绩效评估指标体系；其次，以公平公正公开的原则对全体员工进行工作考核，营造机构内部良好用人环境，打造和谐工作氛围，充分调动员工工作积极性。
5.4 合理调整薪酬结构，激发职工工作动力
首先，薪酬体系设计的目标应在充分考虑内外环境、用人理念和成本控制等基础上，按照“多劳多得、奖优惩劣、奖勤罚懒”的分配原则，建立以组织运营、岗位价值、个人业绩表现为导向的动态化薪酬分配机制。其次，充分考虑土地储备工作和员工专业特点，进行差异化的薪酬结构改造（见图2）。一方面，参考同地区、同类事业单位、同质行业的具体市场薪酬水平，参与到市场竞争中去，充分体现外部公平性和竞争性；另一方面，通过岗位分析与评价，探索不同岗位在机构中的相对价值，进而保证公平性和激励性。在此基础上，有效调节薪酬结构，突出激励重点，合理拉开收入差距。
参考文献：
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8.张再生 刘明瑶.基于资源基础理论的公共部门人力资源管理变革研究.行政论坛.2015.02
Study on the Innovation of Human Resource Management
of Urban Land Reserve Organization in China
——in the perspective of new public management
Wang Zhenpo，Wang Yingying，Han Ruiqing，Wang Liyan
Abstract：Facing to the improvement of land reserve system in China，the functions of urban land reserve organization should be repositioned，human resource management is now facing with new challenges.This paper draws lessons from the foreign experience，analyzes the current situation and problems of human resource management of urban land reserve organization，and discusses the driving factors of the innovation of human resource management，then explores the direction of human resource management of land reserve institution in the future.At last，this essay put forward the path from changing management concept， aggrandizement of education and training， perfecting the performance appraisal and incentive measures and so on，so as to provide the oretical and practical guidance for the innovation of human resource management of urban land reserve organization.
Keywords：Urban land reserve organization，Human resource management，New public management theory，Public welfare institutions