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一、全民共建共享：社会治理研究的新课题
作为社会治理创新的新课题，构建全民共建共享的社会治理格局，已成为当前全社会关注的热点话题。自党的十八届三中全会提出社会治理的改革理念之后，社会治理理念取代了社会管理概念，一字之别中蕴含着全新改革理念的转换与升华。党的十八届五中全会在关于加强和创新社会治理的论述中，又提出了“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的战略部署。“全民” “共建” “共享” 等一系列突破性新理念的提出，不仅蕴含着当前和未来社会治理改革的诸多理论与实践命题，而且引导着由“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与” 的社会管理格局向“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障” 的全民共建共享的社会治理格局的转变。这些全新理念都为未来我国社会领域的改革创新描绘了美好的愿景，提供了清新的蓝图。
贯彻落实以“全民共建共享” 为核心的社会治理新理念，既需要新理念指引下的理论研究方面的跟进与创新，还需要体制机制和具体举措上的支撑与革新。因此，如何构建全民共建共享的社会治理格局，理应是社会治理理论研究的题中之义。特别是当“共享” 上升为“十三五” 发展的指导理念高度时，如何在理论上首先破题“全民共建共享” 的意涵和构建机制，更具迫切性。首先，从理论层面来看，由于全民共建共享的社会治理格局的提法刚刚出炉，梳理相关文献就会发现，学术界对其的研究与讨论多数还停留在化的理论或模式建构。因此，如何通过理念的探讨和解析，定位“全民共建共享”社会治理的系统理论基础，对于理解为什么要全民共建共享和怎样实现全民共建共享，无疑具有一定的理论价值。其次，从实践角度来看，如果缺乏体系化理论的引导，政策实践很可能失去了方向，找不到现实路径。
为此，本文将聚焦“全民共建共享”，尝试从政府—市场—社会的三维关系框架出发，以治理与善治、公共性理论和共享价值理论等为理论基础，着力探讨“全民共建共享社会治理格局” 中蕴含的理论与实践问题，以期回答为什么要全民共建共享、什么是全民共建共享、如何全民共建共享等基本理论问题。
二、全民共建共享的理论基础
作为现代社会治理的三大领域，政府、市场与社会三者之间的互动关系一直是社会治理研究的重要内容。政府与市场、政府与社会以及市场与社会之间关系的互动研究也就成为社会治理改革与创新研究的重要着眼点。从现有文献来看，关于“政府与市场” “政府与社会” “社会与市场” 的关系方面，分别形成了市场失灵（marketfailure）、管制理论（regulation）、政府失灵（govermentfailure）、民主理论（democracy）、民主行政（democraticadminis tration）、公民参与（citizenparticipation）、社会资本（socialcapital）、双重运功（doublemovement）等为核心的理论或者模型，为理解、分析、评价和调控政府与市场、政府与社会、社会与市场的边界和互动关系提供了分析框架（宋学增，2015）。然而，以前的研究多从政府、市场和社会各自的“个性”角度出发去考察“政府与市场” “政府与社会”或者“市场与社会” 两两互动关系，而很少通过考察政府、市场与社会三者的“共性” 因素去看待政府、市场与社会的边界与互动。为了弥补这一不足，本文将从政府、市场和社会三者互动及其“共性” 关系出发，通过构建多维互动的分析框架，探讨全民共建共享社会治理格局的理论根基。
解决社会问题、满足社会需求并最大限度地创造社会价值是社会治理的逻辑起点与归宿。由于社会问题的复杂性、社会需求的多样性和社会价值的共享性，导致“政府与市场” “政府与社会” 以及“市场与社会” 之间的互理念宣导层面，对全民、共建、共享的内涵和逻辑也缺乏阐释，更遑论体系动表现出多维复杂的关系。首先，面对复杂多样动态的现代化社会，无论是政府、市场还是社会领域都无法单方面解决日益复杂的社会问题和满足多样化的社会需求，政府失灵、市场失灵和志愿失灵不可避免，这就必然要求政府、市场和社会多元的主体共同参与公共事务的管理和服务。其次，在解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值方面，政府、市场和社会各自都有服务于公共利益和公共价值的重要维度，除了政府具有传统的公共性以外，市场和社会也都各自具有自身的公共性特质；最后，尤其是在创造社会价值方面，政府、市场和社会所创造的社会价值具有共享性特点，并真正共同致力于美好社会建设。因此，从社会治理着力解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值的逻辑起点出发，治理理论强调的共治性、公共性理论强调的公共性以及创造价值共享理论强调的价值共享性为“全民共建共享” 社会治理格局的理念与实践的展开提供了理论基础（如图1-1所示）。
由图1-1所展示的政府—市场—社会多维互动关系及其“共性” 关系来看，全民共建共享的社会治理格局的理论根基主要包括三方面的内容：（一）治理理论强调的共治性，要求社会治理的全民共建共享从政府、市场与社会三者互动的角度来看，面对政府失灵，即使一个完善的政府管理体系，也难以充分满足社会特殊需求和个性化需求；而面对市场失灵，即使一个成熟的自由市场经济和完善的市场体制，也难以解决一些外部性强的资源配置问题，更何况政府体制并不总是完善和有效的，市场体制也并不都是成熟的；同时，社会力量虽然是政府失灵与市场失灵的一种解决方式，但是作为政府与市场之外的第三部门，非营利组织也会因为无法满足“市场考验”而容易受到无效率和无效益的指责，其可持续性和合法性等也遭受质疑，从而带来“志愿失灵”的挑战。正因为政府失灵、市场失灵和志愿失灵同时存在，在面对解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值的过程中，政府、市场和社会都需要划定好自己的作用边界，政府首先要使自己成为有限政府，那些政府自己无法管理或管理不好的事务，该交给市场的就必须交给市场，该交给社会的就必须交给社会，同时，政府、市场和社会在各自的作用边界范围内相互合作和共同治理并形成政府、市场与社会的良性互动。在这样情况下，推动社会治理创新迫切需要引入治理思维理念———治理（Governance）理念作为一种应对多样、动态和复杂问题的新思维而日益受到人们重视。 关于治理的文献可谓汗牛充栋，但至今尚无统一确切的认识。俞可平认为，治理是一个以调和为基础、同时涉及公私部门、有赖于持续的相互作用的过程（俞可平，2000：270-271）。詹姆斯·罗西瑙将“治理”定义为一系列活动领域内的管理机制，即“与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现”（罗西瑙，2001：5-6）。以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论，认为在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力（McGinnis&Ostrom，2012）。萨拉蒙的“新治理”理论不仅关注到非营利组织等第三方组织的作用，并强调各类主体合作的重要性，由此突出了各类组织的广泛协作关系（Salamon，2002）。英国公共治理学者格里·斯托克（1999） 梳理了各种治理概念，并总结了许多治理理论所提出的五种观点，即治理意味着一系列的社会公共机构和行为者；意味着各行为者界限和责任方面的模糊性；意味着各公共行为者之间的权力依赖性；意味着参与者的自主性网络的星城；意味着发号施令或运用权威不仅限于政府。
治理理论的提出让政府、市场和社会作为不同的治理主体在解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值中所承担的角色和所具有的价值得到应有的重视，对于实现社会的公共利益最大化来说，政府、市场和社会哪一个主体都被认为是必不可少的，同时，也让人们认识到，政府、市场和社会也都有不可避免的失效的一面。正因为如此，政府、市场和社会作为不同治理主体都是必不可少而且必须合理分工和合作共治。从这个意义上来说，尽管治理也有失效的时候，但是，认识到只有政府、市场和社会共同致力于公共利益最大化的治理过程本身则成为一种至高无上的价值追求。正是这样的一种价值追求，治理与善治为全民共建共享的社会治理格局奠定了理论基础。
（二）公共性理论强调的公共性，要求社会治理的全民共建共享
治理理论的贡献在于突破了传统政府理论的认识，真正重视了政府、市场和社会各自在解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值方面都有着不可或缺的作用和价值，并共同致力于实现社会的公共利益最大化。事实上，就是因为政府、市场和社会都具有指向实现社会公共利益的公共性，决定了全民共建共享的必然性。
公共性是政府的第一属性。政府是公共性的主要承担者，政府因为实现其公共目标、维护公共利益而建立，这是政府公共性的起源。政府的公共职能就是政府的公共性外化的体现。传统上，政府被认为是承担公共性的主要角色，特别是在许多发展中国家，政府垄断了承担公共性的传统角色，而在欧美发达国家，除了政府承担公共性角色外，政府以外的市场和社会力量扮演了重要的角色。
市场也具有内在的公共性。自由主义学者通常主张，市场体制带来的不仅仅是经济的富足和效率，而且意味着社会的福利和公共利益的增进（Lowi，1979）。美国公共政策学者凯尔曼在《制定公共政策》一书中论述公共行为的源泉时也指出，“作为一门学科，经济学之所以享有盛名，主要在于它能说明在市场环境下，受个人利益支配而行动的人们结果怎样促进了公共利益” （凯尔曼，1990：204）。可见，市场本身就是最大的公益，市场在追求私人利益最大化的过程中，不自觉地实现更多人的福利。更重要的是，市场作为一种社会管理方法和满足社会需求的方式在社会治理过程中发挥着不可替代的作用，市场也因此有了自己的公共性。源于市场内在的公共性，市场并不是私人领域满足私利的独有方式和手段，也是公共领域提供公共产品的基本手段。
社会本身就是公共性的重要载体。随着社会结构日益分化、利益和需求日益多元化，在公共事务的治理和公共产品的提供中出现了非政府组织、非营利组织、自治组织等社会治理主体，催生了一种从社会中离析出的公共领域，正是这一公共领域的存在和发展，不仅包括了公民自主性、公开性、共同性、多样性在内的多元空间，而且承载着一定的公共性。
据此，美国著名公共管理学者波兹曼提出了“公共性管理范式（ Public nessManagement Paradigm）”，该范式把实现公共利益作为最终目的，并认为公共价值是至高无上的。为此提倡部门中立观点（Bozeman，2007）。也就是说，只要有助于实现公共利益和公共价值，任何部门、组织类型，无论是公共的还是私人的，无论是混合的还是纯粹的，都可以按照其特性和优劣长短加以运用，而不必拘泥于某一部门或组织形态。例如，如果通过市场的途径能更有效地实现公共目的，那么公共性管理并不会排斥市场。事实上，随着时代和社会发生着变化，当今的社会组织比以往任何一个时期都更为复杂。不仅公共组织、私人组织和非营利组织之间的融合（mixed）、交叉（cross ing）、重叠（o er lapping）现象日趋严重，而且组织社会功能类似（Functional Analogies）以及社会角色的也日益趋同（Bozeman，2004）。在这样的情况下，用一些简化指标很难将复杂的组织性质厘清。因此，在维护和增进社会公共利益和价值问题上，不必束缚于某一组织类型。
所以，公共性则是政府、市场与社会等治理主体合作共治的关联属性，一方面，公共性是国家、市场与市民社会合作的基础、联系的纽带；另一方面，公共性的价值目标在国家、市场与市民社会的治理中得以实现（高进、李兆友，2011）。公共性理论所强调的公共性为全民共建共享的社会治理格局提供了理论基础。
（三）创造价值共享理论的价值共享性，要求社会治理的全民共建共享创造价值共享（Creating Shared Value） 是由商业策略研究专家迈克尔·波特和马克·克瑞默，针对企业（市场） 与社会互动关系出现的问题而提出的一个概念。由于人们普遍认为企业是以损害社会大众利益为代价的，因而成为当下社会、环境和经济问题的主要成因。但令人诡异是，企业越积极承担社会责任，反而越加重了人们的这种执念。公众对企业的低信任度，会传导到政治层面，迫使政治领袖制定有损企业竞争力、削弱经济增长的政策。导致的更恶劣后果是：企业界由此陷入了恶性循环（Porter & Kramer，2011）。企业与社会之间关系之所以会出现裂痕，追本溯源是“因为企业本身陷入了一个过时的价值创造模式中，企业以狭隘的观点看待价值创造，追求最佳短期财务绩效，而忽略了最重要的客户需求，罔顾攸关企业长期前景对社会的影响”（Porter & Kramer，2011）。由此形成了一种刻板的偏见：政府和社会在尝试解决社会问题时，几乎都假定必须在经济效能与社会进步之间折中取舍。为化解这种困境，波特指出，企业应该抛弃过时的价值创造模式，把解决社会问题纳入企业战略的核心议题。也就是说，企业（市场） 必须建立在“共享价值”（sharedvalue）的观念上，在处理社会的需求与难题时，不但创造经济价值，也为社会创造价值。 创造共享价值理论的提出加深了人们对市场与社会发展关系的重新认识。创造共享价值理论认为，市场成功与社会进步之间存在相互增强的共生关系，在社会问题中蕴含着新的盈利机会，如果企业可以通过商业创新予以解决，就能够在提升竞争力的同时改善社会福祉（Schmitt，2014）。因此，创造共享价值首先表现为同时创造经济与社会两种价值，并且创造社会价值主要是通过商业创新和运用企业核心资源能力实现（porte r & Kramer，2006），是要扩大经济与社会的总价值。创造共享价值的关键在于找出解决社会问题与促进经济进步的交会点，主要集中于那些传统上被认为市场失灵的领域，企业需要针对其中的约束条件运用新的技术、运营方法和管理手段进行克服（pfitzer & Bockstette，2013）。
然而，创造共享价值不只对商业企业有价值，共享价值的原则同样适用于政府和非营利组织。共享价值原则跨越了政府、市场与社会之间的鸿沟，“从社会的角度来看，价值由哪一类组织创造出来并不重要，重要的是，产生效益的，是那些能以最低成本创造最大效果的组织（或一群组织）。无论是出于商业的或社会目的，找到提升生产力的方法，是同样有价值的。简单来说，所有社会领域的资源使用，都应依循价值创造原则”（Porter@ Kramer，2011） 。公共管理学者莫尔（2003） 也曾经提出，公共管理的目的在于创造公共价值。
创造共享价值理论启示我们，无论是政府、市场还是社会，在致力于实现公共利益最大化的过程中，都需要以价值原则来衡量，政府不是只追求行政效率的过程，它需要秉持公平、正义、责任、民主等价值追求；市场也不是只追求最佳短期财务绩效的私人价值逻辑，它需要从创造社会价值出发在创新中寻求最大化的经济价值；而社会也需要在公平与效率的平衡中追求慈善和公益事业的社会价值。只有政府、市场和社会都从实现公共利益最大化和恪守公共价值原则出发，相互合作，取长补短，共同致力于解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值，才能实现社会善治，建立美好社会。从这个角度来说，价值共享理论所强调的价值共享性进一步加强了全民共建共享社会治理格局的理论基础。
三、全民共建共享的概念框架
从前文来看，社会治理格局的全民共建共享既来源于治理理论所强调的共治性、公共性理论所强调的公共性和价值共享理论所强调的价值共享性，更体现了社会治理格局所蕴含的共治性、公共性和价值共享性。在这里，我们基于共治性、公共性和价值共享性的角度来展开对全民共建共享机制的内涵分析。
首先，关于全民，百度百科的解释主要有三种： （1）全国人民（全体人民）；（2）全体公民；（3）一种影响性的范围概念，如全民运动、全民健身。无论作为一个政治概念的全国人民（全体人民） 还是作为一个法律概念的全体公民，抑或是作为一种影响性的范围概念，从字面上看，全民这个概念都更容易联想成在某个范围内由一个个具体的个体所组成的人民或公民的集合体，更多指向人民方面、公民方面或民众方面。然而，从社会治理格局所具有的共治性、公共性和价值共享性来看，全民的含义除了指向由全体人民或全体公民组成的民间社会以外，更重要的是，在致力于实现社会公共利益最大化的社会治理过程中，政府、市场与社会这三大主体作为整个社会的结构性力量必须纳入“全民” 的范畴，这样，全民的含义就从“人人” “全体人民”“全体公民”扩展为政府、市场与社会三大治理主体构成的结构性力量。正如前文提到的，政府、市场与社会作为三大主体在社会治理中都扮演着不可或缺的角色，起着不可或缺的重要作用。因此，社会治理格局中的“全民”共建共享概念不应该是政府站在社会以外的角度而提出的，而是政府超越从上而下对社会的管理过程，并将政府、市场和社会三大结构性力量真正纳入协同合作的治理过程并致力于实现全社会的公共利益和公共价值。因此，从社会治理的共治性、公共性和价值共享性的角度出发，“全民” 是一个囊括现代国家治理参与主体的广义概念，一方面，要破除“非官即民” 的二元思维理念，消除“全民=全体人民” “全民=全体公民” 或“全民=民间”的狭义理解；另一方面，也要特别看到政府、市场和社会都具有的公共性特质，破除政府垄断公共性的旧观念。
其次，“共建”是多元、参与和共治的集合体，包含着从多元到参与再到共治的逐步递进逻辑，它至少包括三个层面的含义。首先，共建表明主体多元，如果只有单一主体或者单一中心，则谈不上共建的过程。因此，全民共建共享的社会治理格局首先要求人们认识到政府、市场和社会在社会治理过程中的角色和作用。事实上，不管承认与否，政府、市场和社会因为其具有的致力于公共利益的公共性以及创造公共价值的共享性，客观上决定了政府、市场和社会必然成为社会治理的重要主体。其次，共建的核心是参与，这是社会发展的客观结果。随着社会的发展和改革的进展，运用科学手段提高政府公共管理的质量和效率并不是人们价值追求的目标，人们“期望发现自己成为能够连续、自主地决定和控制我们自己的地方公共生活的主体” （博克斯，2005：11）。最后，多元、参与为达成共治提供了基础，共建依赖共治机制。共治就是各种公共的或私人的机构共同管理其公共事务，并使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这是由政府、市场与社会三者的不同作用与局限来决定的，需要取长补短共同治理。由多元、参与和共治构成的共建机制，体现了“参与民主”———即公民对公共事务管理的实质性参与———的要义与实质。在我国社会治理实践中，各种社会组织甚至市场组织参与到公共事务的治理中来，表达它们的意见、行使它们的权利、施加它们的影响，这相对于过去政府“一言堂” 式的公共事务的决定模式来说，是一种更为民主的公共事务治理方式（周红云，2011）。因此，如何更进一步扩展各类主体参与公共事务的渠道和途径，就成为构建共建机制的关键一环。 再次， “共享” 是“全民共建” 的目标，也是“全民共建” 的保障。在这里，从共治性、公共性和价值共享性的角度来看，共享是指公共利益、公共价值和公共精神的共享，而不只是物质成果的共享。如果社会治理不是致力于公共利益最大化，不能恪守公共价值，不能发扬公共精神，则无法构建社会有机“共同体”并实现物质成果的共享。只有达成公共利益、公共价值和公共精神的共享，在构建社会有机共同体的过程中，才能真正实现社会治理所想要的物质成果共享。至于如何实现最大化的公共利益和公共价值的共享，则仍需要从政府、市场和社会三者共性的角度去思考。首先，从政府角度来看，如何致力于社会治理过程的公共利益最大化。作为政府公共行为的源泉，有两种不同的观点：一种认为“个人利益” 主宰了政府公共政策制定过程，并且产生不利于社会的公共政策；另一种认为“公共精神” 支配着政府的公共行为，并且谋求称为“公共利益” 的东西（凯尔曼，1990）。布坎南和塔洛克曾经指出，早期的理论家普遍认为一般的参政者“并不追求最大限度地扩充自身的利益，而是寻求‘公共利益’或‘公益’（Buchanan&Tul lock，1962：20）。塔洛克指出，按照传统的看法，迄今一直认为政府是谋求称为“公共利益”的东西，然而，随着公共选择的出现，所有这一切都改变了（Tul lock，1979：31）。究竟是公共精神还是个人利益支配着政府的公共行为呢？凯尔曼认为“私事和公事，自私自利和公共精神，都不是完全分开的。正如个人利益会渗入公共行为，对他人的关心也会出现在私人行为里” （凯尔曼，1990：213）。也就是说，政府公共行为的结果取决于个人利益和公共精神的交织混合。同样，市场与社会在公共治理实践中致力于实现公共利益和公共价值的过程，也是如此。因此， “政府主导” 也好，“市场机制” 也好，社会志愿精神也好，只要政府、市场和社会三者在个人利益和公共利益的平衡中秉持公共精神并最大限度地克服自私自利和个人利益，或者说在追求公共利益和恪守公共价值中实现个人利益，构建起社会有机共同体才能真正实现社会治理成果的共享。
需要指出的是，“共享”要避免和消除平均主义的旧观念，尤其是不能把“共享”简单理解为改革成果的平均分配过程。“共享” 作为十八届五中全会提出的重要发展理念，要求必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，更重要的是，必须作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，从而增进人民福祉。在这里，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，指的就是社会治理的全民共建共享机制；而作出有效的制度安排，则是指有效发挥政府、市场和社会三大治理主体在共同治理过程中的制度安排；发展成果的“共享” 也就是社会治理所致力的增进公共福祉，并不只是简单的平均分配改革成果的过程。
最后，关于机制，《现代汉语词典》（2012） 的解释是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制。如果把社会治理看成是一个工作系统，那么，政府、市场和社会作为这个工作系统中不同的组织或者部门，这三者以“全民共建共享” 的过程和方式相互作用，则构成当前和未来很长一段时间社会治理的重要机制。其中，“全民” 指出了由政府、市场和社会共同构成参与社会治理的结构性力量，它们是社会治理不可或缺的主体；“共建” 则透过多元、参与和共治等多重方式指出了社会治理中政府、市场和社会之间的相互作用和关系；而共享则最终指出了社会治理的功能在于建构社会的有机“共同体”，达成公共利益、公共价值和公共精神等成果的共享。因此，在全民共建共享机制中，“全民”是社会治理的基础；共建是社会治理的核心；而共享是社会治理的保障和目标。
四、结语：迈向全民共建共享的新征程
从文献上看，关于全民共建共享的社会治理格局的研究几乎没有。本文探讨了全民共建共享社会治理格局的理论基础，以及如何理解全民共建共享机制内涵的概念框架。由于“全民”“共建”“共享” 指向的都是社会治理主体、过程和结果的共性要素。因此，本文超越过去公共管理研究考察政府、市场、社会两两互动关系的做法，从政府、市场与社会三个部门多维互动及共性角度出发，建立起政府—市场—社会的多维互动框架，分析政府、市场、社会三个部门在社会治理中的边界及互动，梳理出政府、市场和社会三大部门在社会治理中体现的共治性、公共性和价值共享性，从而为全民共建共享的社会治理新格局建构起治理理论、公共性理论和价值共享等理论基础，并在此基础上，为理解全民共建共享机制内涵建立概念框架。
围绕社会治理的逻辑起点，“全民共建共享”体现了政府、市场与社会在解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值的社会治理实践中所具有的共治性、公共性和价值共享性。通过考察政府、市场与社会的边界与互动关系发现，正是由于社会问题的复杂性、社会需求的多样性和社会价值的共享性，构建全民共建共享的社会治理新格局，既要求在面对政府失灵、市场失灵和志愿失灵的时候，需要多元主体共同参与公共事务的管理和服务（共治性），也需要充分认识和发挥政府、市场和社会各自所具有的公共性特点，服务于公共利益和公共价值（公共性）；更需要遵循政府、市场和社会所创造的公共价值的共享性特点（共享性）。在此基础上，共治性、公共性和价值共享性构成了理解全民共建共享机制内涵的概念框架。
然而，要推动社会治理格局变迁，需要破除理念上的误区和认识上的偏差。一方面，作为一个囊括现代国家治理参与主体的广义概念，“全民” 不是全体人民或者全体公民的简称，更不是民间社会的代称，而是体现政府、市场与社会三大治理主体作为结构性力量的整合，既要消除“全民=全体人民”“全民=全体公民” 或“全民=民间” 的狭义理解，也要破除“非官即民”的二元思维，必须充分认识到政府、市场和社会在社会治理实践中所扮演的必不可少的角色。另一方面， “共享” 不是片面追求改革成果的平均分配过程，而是致力于实现公共利益、公共价值和公共精神共享的社会治理过程，因此必须避免和消除平均主义的旧观念，要求政府、市场和社会三方治理主体秉持公共精神、恪守公共价值、致力公共利益，在构建起社会有机共同体的基础上实现社会治理成果的共享。而在“全民” 与“共享” 之间，政府、市场、社会多元主体通过什么样的方式与途径参与公共服务提供和公共事务管理与共治，则成为最为关键的一环。
值得指出的是，政府、市场和社会的共治性、公共性和价值共享性虽然为理解全民共建共享的社会治理格局提供了理论基础和概念框架，但实现社会治理的全民共建共享之具体路径如何，则要留待作探讨。
作为社会治理创新的新课题，构建全民共建共享的社会治理格局，已成为当前全社会关注的热点话题。自党的十八届三中全会提出社会治理的改革理念之后，社会治理理念取代了社会管理概念，一字之别中蕴含着全新改革理念的转换与升华。党的十八届五中全会在关于加强和创新社会治理的论述中，又提出了“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的战略部署。“全民” “共建” “共享” 等一系列突破性新理念的提出，不仅蕴含着当前和未来社会治理改革的诸多理论与实践命题，而且引导着由“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与” 的社会管理格局向“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障” 的全民共建共享的社会治理格局的转变。这些全新理念都为未来我国社会领域的改革创新描绘了美好的愿景，提供了清新的蓝图。
贯彻落实以“全民共建共享” 为核心的社会治理新理念，既需要新理念指引下的理论研究方面的跟进与创新，还需要体制机制和具体举措上的支撑与革新。因此，如何构建全民共建共享的社会治理格局，理应是社会治理理论研究的题中之义。特别是当“共享” 上升为“十三五” 发展的指导理念高度时，如何在理论上首先破题“全民共建共享” 的意涵和构建机制，更具迫切性。首先，从理论层面来看，由于全民共建共享的社会治理格局的提法刚刚出炉，梳理相关文献就会发现，学术界对其的研究与讨论多数还停留在化的理论或模式建构。因此，如何通过理念的探讨和解析，定位“全民共建共享”社会治理的系统理论基础，对于理解为什么要全民共建共享和怎样实现全民共建共享，无疑具有一定的理论价值。其次，从实践角度来看，如果缺乏体系化理论的引导，政策实践很可能失去了方向，找不到现实路径。
为此，本文将聚焦“全民共建共享”，尝试从政府—市场—社会的三维关系框架出发，以治理与善治、公共性理论和共享价值理论等为理论基础，着力探讨“全民共建共享社会治理格局” 中蕴含的理论与实践问题，以期回答为什么要全民共建共享、什么是全民共建共享、如何全民共建共享等基本理论问题。
二、全民共建共享的理论基础
作为现代社会治理的三大领域，政府、市场与社会三者之间的互动关系一直是社会治理研究的重要内容。政府与市场、政府与社会以及市场与社会之间关系的互动研究也就成为社会治理改革与创新研究的重要着眼点。从现有文献来看，关于“政府与市场” “政府与社会” “社会与市场” 的关系方面，分别形成了市场失灵（marketfailure）、管制理论（regulation）、政府失灵（govermentfailure）、民主理论（democracy）、民主行政（democraticadminis tration）、公民参与（citizenparticipation）、社会资本（socialcapital）、双重运功（doublemovement）等为核心的理论或者模型，为理解、分析、评价和调控政府与市场、政府与社会、社会与市场的边界和互动关系提供了分析框架（宋学增，2015）。然而，以前的研究多从政府、市场和社会各自的“个性”角度出发去考察“政府与市场” “政府与社会”或者“市场与社会” 两两互动关系，而很少通过考察政府、市场与社会三者的“共性” 因素去看待政府、市场与社会的边界与互动。为了弥补这一不足，本文将从政府、市场和社会三者互动及其“共性” 关系出发，通过构建多维互动的分析框架，探讨全民共建共享社会治理格局的理论根基。
解决社会问题、满足社会需求并最大限度地创造社会价值是社会治理的逻辑起点与归宿。由于社会问题的复杂性、社会需求的多样性和社会价值的共享性，导致“政府与市场” “政府与社会” 以及“市场与社会” 之间的互理念宣导层面，对全民、共建、共享的内涵和逻辑也缺乏阐释，更遑论体系动表现出多维复杂的关系。首先，面对复杂多样动态的现代化社会，无论是政府、市场还是社会领域都无法单方面解决日益复杂的社会问题和满足多样化的社会需求，政府失灵、市场失灵和志愿失灵不可避免，这就必然要求政府、市场和社会多元的主体共同参与公共事务的管理和服务。其次，在解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值方面，政府、市场和社会各自都有服务于公共利益和公共价值的重要维度，除了政府具有传统的公共性以外，市场和社会也都各自具有自身的公共性特质；最后，尤其是在创造社会价值方面，政府、市场和社会所创造的社会价值具有共享性特点，并真正共同致力于美好社会建设。因此，从社会治理着力解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值的逻辑起点出发，治理理论强调的共治性、公共性理论强调的公共性以及创造价值共享理论强调的价值共享性为“全民共建共享” 社会治理格局的理念与实践的展开提供了理论基础（如图1-1所示）。
由图1-1所展示的政府—市场—社会多维互动关系及其“共性” 关系来看，全民共建共享的社会治理格局的理论根基主要包括三方面的内容：（一）治理理论强调的共治性，要求社会治理的全民共建共享从政府、市场与社会三者互动的角度来看，面对政府失灵，即使一个完善的政府管理体系，也难以充分满足社会特殊需求和个性化需求；而面对市场失灵，即使一个成熟的自由市场经济和完善的市场体制，也难以解决一些外部性强的资源配置问题，更何况政府体制并不总是完善和有效的，市场体制也并不都是成熟的；同时，社会力量虽然是政府失灵与市场失灵的一种解决方式，但是作为政府与市场之外的第三部门，非营利组织也会因为无法满足“市场考验”而容易受到无效率和无效益的指责，其可持续性和合法性等也遭受质疑，从而带来“志愿失灵”的挑战。正因为政府失灵、市场失灵和志愿失灵同时存在，在面对解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值的过程中，政府、市场和社会都需要划定好自己的作用边界，政府首先要使自己成为有限政府，那些政府自己无法管理或管理不好的事务，该交给市场的就必须交给市场，该交给社会的就必须交给社会，同时，政府、市场和社会在各自的作用边界范围内相互合作和共同治理并形成政府、市场与社会的良性互动。在这样情况下，推动社会治理创新迫切需要引入治理思维理念———治理（Governance）理念作为一种应对多样、动态和复杂问题的新思维而日益受到人们重视。 关于治理的文献可谓汗牛充栋，但至今尚无统一确切的认识。俞可平认为，治理是一个以调和为基础、同时涉及公私部门、有赖于持续的相互作用的过程（俞可平，2000：270-271）。詹姆斯·罗西瑙将“治理”定义为一系列活动领域内的管理机制，即“与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现”（罗西瑙，2001：5-6）。以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论，认为在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力（McGinnis&Ostrom，2012）。萨拉蒙的“新治理”理论不仅关注到非营利组织等第三方组织的作用，并强调各类主体合作的重要性，由此突出了各类组织的广泛协作关系（Salamon，2002）。英国公共治理学者格里·斯托克（1999） 梳理了各种治理概念，并总结了许多治理理论所提出的五种观点，即治理意味着一系列的社会公共机构和行为者；意味着各行为者界限和责任方面的模糊性；意味着各公共行为者之间的权力依赖性；意味着参与者的自主性网络的星城；意味着发号施令或运用权威不仅限于政府。
治理理论的提出让政府、市场和社会作为不同的治理主体在解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值中所承担的角色和所具有的价值得到应有的重视，对于实现社会的公共利益最大化来说，政府、市场和社会哪一个主体都被认为是必不可少的，同时，也让人们认识到，政府、市场和社会也都有不可避免的失效的一面。正因为如此，政府、市场和社会作为不同治理主体都是必不可少而且必须合理分工和合作共治。从这个意义上来说，尽管治理也有失效的时候，但是，认识到只有政府、市场和社会共同致力于公共利益最大化的治理过程本身则成为一种至高无上的价值追求。正是这样的一种价值追求，治理与善治为全民共建共享的社会治理格局奠定了理论基础。
（二）公共性理论强调的公共性，要求社会治理的全民共建共享
治理理论的贡献在于突破了传统政府理论的认识，真正重视了政府、市场和社会各自在解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值方面都有着不可或缺的作用和价值，并共同致力于实现社会的公共利益最大化。事实上，就是因为政府、市场和社会都具有指向实现社会公共利益的公共性，决定了全民共建共享的必然性。
公共性是政府的第一属性。政府是公共性的主要承担者，政府因为实现其公共目标、维护公共利益而建立，这是政府公共性的起源。政府的公共职能就是政府的公共性外化的体现。传统上，政府被认为是承担公共性的主要角色，特别是在许多发展中国家，政府垄断了承担公共性的传统角色，而在欧美发达国家，除了政府承担公共性角色外，政府以外的市场和社会力量扮演了重要的角色。
市场也具有内在的公共性。自由主义学者通常主张，市场体制带来的不仅仅是经济的富足和效率，而且意味着社会的福利和公共利益的增进（Lowi，1979）。美国公共政策学者凯尔曼在《制定公共政策》一书中论述公共行为的源泉时也指出，“作为一门学科，经济学之所以享有盛名，主要在于它能说明在市场环境下，受个人利益支配而行动的人们结果怎样促进了公共利益” （凯尔曼，1990：204）。可见，市场本身就是最大的公益，市场在追求私人利益最大化的过程中，不自觉地实现更多人的福利。更重要的是，市场作为一种社会管理方法和满足社会需求的方式在社会治理过程中发挥着不可替代的作用，市场也因此有了自己的公共性。源于市场内在的公共性，市场并不是私人领域满足私利的独有方式和手段，也是公共领域提供公共产品的基本手段。
社会本身就是公共性的重要载体。随着社会结构日益分化、利益和需求日益多元化，在公共事务的治理和公共产品的提供中出现了非政府组织、非营利组织、自治组织等社会治理主体，催生了一种从社会中离析出的公共领域，正是这一公共领域的存在和发展，不仅包括了公民自主性、公开性、共同性、多样性在内的多元空间，而且承载着一定的公共性。
据此，美国著名公共管理学者波兹曼提出了“公共性管理范式（ Public nessManagement Paradigm）”，该范式把实现公共利益作为最终目的，并认为公共价值是至高无上的。为此提倡部门中立观点（Bozeman，2007）。也就是说，只要有助于实现公共利益和公共价值，任何部门、组织类型，无论是公共的还是私人的，无论是混合的还是纯粹的，都可以按照其特性和优劣长短加以运用，而不必拘泥于某一部门或组织形态。例如，如果通过市场的途径能更有效地实现公共目的，那么公共性管理并不会排斥市场。事实上，随着时代和社会发生着变化，当今的社会组织比以往任何一个时期都更为复杂。不仅公共组织、私人组织和非营利组织之间的融合（mixed）、交叉（cross ing）、重叠（o er lapping）现象日趋严重，而且组织社会功能类似（Functional Analogies）以及社会角色的也日益趋同（Bozeman，2004）。在这样的情况下，用一些简化指标很难将复杂的组织性质厘清。因此，在维护和增进社会公共利益和价值问题上，不必束缚于某一组织类型。
所以，公共性则是政府、市场与社会等治理主体合作共治的关联属性，一方面，公共性是国家、市场与市民社会合作的基础、联系的纽带；另一方面，公共性的价值目标在国家、市场与市民社会的治理中得以实现（高进、李兆友，2011）。公共性理论所强调的公共性为全民共建共享的社会治理格局提供了理论基础。
（三）创造价值共享理论的价值共享性，要求社会治理的全民共建共享创造价值共享（Creating Shared Value） 是由商业策略研究专家迈克尔·波特和马克·克瑞默，针对企业（市场） 与社会互动关系出现的问题而提出的一个概念。由于人们普遍认为企业是以损害社会大众利益为代价的，因而成为当下社会、环境和经济问题的主要成因。但令人诡异是，企业越积极承担社会责任，反而越加重了人们的这种执念。公众对企业的低信任度，会传导到政治层面，迫使政治领袖制定有损企业竞争力、削弱经济增长的政策。导致的更恶劣后果是：企业界由此陷入了恶性循环（Porter & Kramer，2011）。企业与社会之间关系之所以会出现裂痕，追本溯源是“因为企业本身陷入了一个过时的价值创造模式中，企业以狭隘的观点看待价值创造，追求最佳短期财务绩效，而忽略了最重要的客户需求，罔顾攸关企业长期前景对社会的影响”（Porter & Kramer，2011）。由此形成了一种刻板的偏见：政府和社会在尝试解决社会问题时，几乎都假定必须在经济效能与社会进步之间折中取舍。为化解这种困境，波特指出，企业应该抛弃过时的价值创造模式，把解决社会问题纳入企业战略的核心议题。也就是说，企业（市场） 必须建立在“共享价值”（sharedvalue）的观念上，在处理社会的需求与难题时，不但创造经济价值，也为社会创造价值。 创造共享价值理论的提出加深了人们对市场与社会发展关系的重新认识。创造共享价值理论认为，市场成功与社会进步之间存在相互增强的共生关系，在社会问题中蕴含着新的盈利机会，如果企业可以通过商业创新予以解决，就能够在提升竞争力的同时改善社会福祉（Schmitt，2014）。因此，创造共享价值首先表现为同时创造经济与社会两种价值，并且创造社会价值主要是通过商业创新和运用企业核心资源能力实现（porte r & Kramer，2006），是要扩大经济与社会的总价值。创造共享价值的关键在于找出解决社会问题与促进经济进步的交会点，主要集中于那些传统上被认为市场失灵的领域，企业需要针对其中的约束条件运用新的技术、运营方法和管理手段进行克服（pfitzer & Bockstette，2013）。
然而，创造共享价值不只对商业企业有价值，共享价值的原则同样适用于政府和非营利组织。共享价值原则跨越了政府、市场与社会之间的鸿沟，“从社会的角度来看，价值由哪一类组织创造出来并不重要，重要的是，产生效益的，是那些能以最低成本创造最大效果的组织（或一群组织）。无论是出于商业的或社会目的，找到提升生产力的方法，是同样有价值的。简单来说，所有社会领域的资源使用，都应依循价值创造原则”（Porter@ Kramer，2011） 。公共管理学者莫尔（2003） 也曾经提出，公共管理的目的在于创造公共价值。
创造共享价值理论启示我们，无论是政府、市场还是社会，在致力于实现公共利益最大化的过程中，都需要以价值原则来衡量，政府不是只追求行政效率的过程，它需要秉持公平、正义、责任、民主等价值追求；市场也不是只追求最佳短期财务绩效的私人价值逻辑，它需要从创造社会价值出发在创新中寻求最大化的经济价值；而社会也需要在公平与效率的平衡中追求慈善和公益事业的社会价值。只有政府、市场和社会都从实现公共利益最大化和恪守公共价值原则出发，相互合作，取长补短，共同致力于解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值，才能实现社会善治，建立美好社会。从这个角度来说，价值共享理论所强调的价值共享性进一步加强了全民共建共享社会治理格局的理论基础。
三、全民共建共享的概念框架
从前文来看，社会治理格局的全民共建共享既来源于治理理论所强调的共治性、公共性理论所强调的公共性和价值共享理论所强调的价值共享性，更体现了社会治理格局所蕴含的共治性、公共性和价值共享性。在这里，我们基于共治性、公共性和价值共享性的角度来展开对全民共建共享机制的内涵分析。
首先，关于全民，百度百科的解释主要有三种： （1）全国人民（全体人民）；（2）全体公民；（3）一种影响性的范围概念，如全民运动、全民健身。无论作为一个政治概念的全国人民（全体人民） 还是作为一个法律概念的全体公民，抑或是作为一种影响性的范围概念，从字面上看，全民这个概念都更容易联想成在某个范围内由一个个具体的个体所组成的人民或公民的集合体，更多指向人民方面、公民方面或民众方面。然而，从社会治理格局所具有的共治性、公共性和价值共享性来看，全民的含义除了指向由全体人民或全体公民组成的民间社会以外，更重要的是，在致力于实现社会公共利益最大化的社会治理过程中，政府、市场与社会这三大主体作为整个社会的结构性力量必须纳入“全民” 的范畴，这样，全民的含义就从“人人” “全体人民”“全体公民”扩展为政府、市场与社会三大治理主体构成的结构性力量。正如前文提到的，政府、市场与社会作为三大主体在社会治理中都扮演着不可或缺的角色，起着不可或缺的重要作用。因此，社会治理格局中的“全民”共建共享概念不应该是政府站在社会以外的角度而提出的，而是政府超越从上而下对社会的管理过程，并将政府、市场和社会三大结构性力量真正纳入协同合作的治理过程并致力于实现全社会的公共利益和公共价值。因此，从社会治理的共治性、公共性和价值共享性的角度出发，“全民” 是一个囊括现代国家治理参与主体的广义概念，一方面，要破除“非官即民” 的二元思维理念，消除“全民=全体人民” “全民=全体公民” 或“全民=民间”的狭义理解；另一方面，也要特别看到政府、市场和社会都具有的公共性特质，破除政府垄断公共性的旧观念。
其次，“共建”是多元、参与和共治的集合体，包含着从多元到参与再到共治的逐步递进逻辑，它至少包括三个层面的含义。首先，共建表明主体多元，如果只有单一主体或者单一中心，则谈不上共建的过程。因此，全民共建共享的社会治理格局首先要求人们认识到政府、市场和社会在社会治理过程中的角色和作用。事实上，不管承认与否，政府、市场和社会因为其具有的致力于公共利益的公共性以及创造公共价值的共享性，客观上决定了政府、市场和社会必然成为社会治理的重要主体。其次，共建的核心是参与，这是社会发展的客观结果。随着社会的发展和改革的进展，运用科学手段提高政府公共管理的质量和效率并不是人们价值追求的目标，人们“期望发现自己成为能够连续、自主地决定和控制我们自己的地方公共生活的主体” （博克斯，2005：11）。最后，多元、参与为达成共治提供了基础，共建依赖共治机制。共治就是各种公共的或私人的机构共同管理其公共事务，并使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这是由政府、市场与社会三者的不同作用与局限来决定的，需要取长补短共同治理。由多元、参与和共治构成的共建机制，体现了“参与民主”———即公民对公共事务管理的实质性参与———的要义与实质。在我国社会治理实践中，各种社会组织甚至市场组织参与到公共事务的治理中来，表达它们的意见、行使它们的权利、施加它们的影响，这相对于过去政府“一言堂” 式的公共事务的决定模式来说，是一种更为民主的公共事务治理方式（周红云，2011）。因此，如何更进一步扩展各类主体参与公共事务的渠道和途径，就成为构建共建机制的关键一环。 再次， “共享” 是“全民共建” 的目标，也是“全民共建” 的保障。在这里，从共治性、公共性和价值共享性的角度来看，共享是指公共利益、公共价值和公共精神的共享，而不只是物质成果的共享。如果社会治理不是致力于公共利益最大化，不能恪守公共价值，不能发扬公共精神，则无法构建社会有机“共同体”并实现物质成果的共享。只有达成公共利益、公共价值和公共精神的共享，在构建社会有机共同体的过程中，才能真正实现社会治理所想要的物质成果共享。至于如何实现最大化的公共利益和公共价值的共享，则仍需要从政府、市场和社会三者共性的角度去思考。首先，从政府角度来看，如何致力于社会治理过程的公共利益最大化。作为政府公共行为的源泉，有两种不同的观点：一种认为“个人利益” 主宰了政府公共政策制定过程，并且产生不利于社会的公共政策；另一种认为“公共精神” 支配着政府的公共行为，并且谋求称为“公共利益” 的东西（凯尔曼，1990）。布坎南和塔洛克曾经指出，早期的理论家普遍认为一般的参政者“并不追求最大限度地扩充自身的利益，而是寻求‘公共利益’或‘公益’（Buchanan&Tul lock，1962：20）。塔洛克指出，按照传统的看法，迄今一直认为政府是谋求称为“公共利益”的东西，然而，随着公共选择的出现，所有这一切都改变了（Tul lock，1979：31）。究竟是公共精神还是个人利益支配着政府的公共行为呢？凯尔曼认为“私事和公事，自私自利和公共精神，都不是完全分开的。正如个人利益会渗入公共行为，对他人的关心也会出现在私人行为里” （凯尔曼，1990：213）。也就是说，政府公共行为的结果取决于个人利益和公共精神的交织混合。同样，市场与社会在公共治理实践中致力于实现公共利益和公共价值的过程，也是如此。因此， “政府主导” 也好，“市场机制” 也好，社会志愿精神也好，只要政府、市场和社会三者在个人利益和公共利益的平衡中秉持公共精神并最大限度地克服自私自利和个人利益，或者说在追求公共利益和恪守公共价值中实现个人利益，构建起社会有机共同体才能真正实现社会治理成果的共享。
需要指出的是，“共享”要避免和消除平均主义的旧观念，尤其是不能把“共享”简单理解为改革成果的平均分配过程。“共享” 作为十八届五中全会提出的重要发展理念，要求必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，更重要的是，必须作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，从而增进人民福祉。在这里，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，指的就是社会治理的全民共建共享机制；而作出有效的制度安排，则是指有效发挥政府、市场和社会三大治理主体在共同治理过程中的制度安排；发展成果的“共享” 也就是社会治理所致力的增进公共福祉，并不只是简单的平均分配改革成果的过程。
最后，关于机制，《现代汉语词典》（2012） 的解释是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制。如果把社会治理看成是一个工作系统，那么，政府、市场和社会作为这个工作系统中不同的组织或者部门，这三者以“全民共建共享” 的过程和方式相互作用，则构成当前和未来很长一段时间社会治理的重要机制。其中，“全民” 指出了由政府、市场和社会共同构成参与社会治理的结构性力量，它们是社会治理不可或缺的主体；“共建” 则透过多元、参与和共治等多重方式指出了社会治理中政府、市场和社会之间的相互作用和关系；而共享则最终指出了社会治理的功能在于建构社会的有机“共同体”，达成公共利益、公共价值和公共精神等成果的共享。因此，在全民共建共享机制中，“全民”是社会治理的基础；共建是社会治理的核心；而共享是社会治理的保障和目标。
四、结语：迈向全民共建共享的新征程
从文献上看，关于全民共建共享的社会治理格局的研究几乎没有。本文探讨了全民共建共享社会治理格局的理论基础，以及如何理解全民共建共享机制内涵的概念框架。由于“全民”“共建”“共享” 指向的都是社会治理主体、过程和结果的共性要素。因此，本文超越过去公共管理研究考察政府、市场、社会两两互动关系的做法，从政府、市场与社会三个部门多维互动及共性角度出发，建立起政府—市场—社会的多维互动框架，分析政府、市场、社会三个部门在社会治理中的边界及互动，梳理出政府、市场和社会三大部门在社会治理中体现的共治性、公共性和价值共享性，从而为全民共建共享的社会治理新格局建构起治理理论、公共性理论和价值共享等理论基础，并在此基础上，为理解全民共建共享机制内涵建立概念框架。
围绕社会治理的逻辑起点，“全民共建共享”体现了政府、市场与社会在解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值的社会治理实践中所具有的共治性、公共性和价值共享性。通过考察政府、市场与社会的边界与互动关系发现，正是由于社会问题的复杂性、社会需求的多样性和社会价值的共享性，构建全民共建共享的社会治理新格局，既要求在面对政府失灵、市场失灵和志愿失灵的时候，需要多元主体共同参与公共事务的管理和服务（共治性），也需要充分认识和发挥政府、市场和社会各自所具有的公共性特点，服务于公共利益和公共价值（公共性）；更需要遵循政府、市场和社会所创造的公共价值的共享性特点（共享性）。在此基础上，共治性、公共性和价值共享性构成了理解全民共建共享机制内涵的概念框架。
然而，要推动社会治理格局变迁，需要破除理念上的误区和认识上的偏差。一方面，作为一个囊括现代国家治理参与主体的广义概念，“全民” 不是全体人民或者全体公民的简称，更不是民间社会的代称，而是体现政府、市场与社会三大治理主体作为结构性力量的整合，既要消除“全民=全体人民”“全民=全体公民” 或“全民=民间” 的狭义理解，也要破除“非官即民”的二元思维，必须充分认识到政府、市场和社会在社会治理实践中所扮演的必不可少的角色。另一方面， “共享” 不是片面追求改革成果的平均分配过程，而是致力于实现公共利益、公共价值和公共精神共享的社会治理过程，因此必须避免和消除平均主义的旧观念，要求政府、市场和社会三方治理主体秉持公共精神、恪守公共价值、致力公共利益，在构建起社会有机共同体的基础上实现社会治理成果的共享。而在“全民” 与“共享” 之间，政府、市场、社会多元主体通过什么样的方式与途径参与公共服务提供和公共事务管理与共治，则成为最为关键的一环。
值得指出的是，政府、市场和社会的共治性、公共性和价值共享性虽然为理解全民共建共享的社会治理格局提供了理论基础和概念框架，但实现社会治理的全民共建共享之具体路径如何，则要留待作探讨。