论文部分内容阅读
摘 要：部门项目支出预算是预算的重要组成部分，其管理水平的高低直接影响到部门工作任务的完成和事业发展目标的实现。如何做好部门项目支出预算管理工作是当前各部门普遍关注的问题。本文从部门项目支出预算管理存在的问题入手，就如何加强部门项目支出预算管理提出改进措施。
关键词：加强改进 部门 支出预算
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）01（c）-103-02
1 项目支出预算的含义
项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标确定的年度事业发展项目，并依据具体工作内容编制的年度项目支出计划。项目支出又分成建设性专项和发展性专项。建设性专项包括基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用等；发展性专项包括教育、科学、卫生、文体广播、农林水、社会保障、公安、安全、外事等部门维完成某项特定工作任务而发生的专项支出。
项目支出预算是围绕着“预算项目”编制的支出计划，项目支出预算具有几方面特征：一是专项性，项目支出预算的专项性根植于预算与业务的结合之中，预算围绕项目，项目围绕特定目标，项目预算是为完成特定工作任务而编制的经费支出计划，针对不同目标或任务应分别设立项目。二是独立性，每个项目支出预算应有其支出的明确范围，项目之间支出不能交叉，如果出現交叉则说明项目的目标或任务有重叠，项目边界不清，设置不合理。三是完整性，项目支出预算应包括完成特定目标或任务所涉及的全部经费支出，应避免将为一个目标或任务而发生的支出拆解分散到多个项目中去。
2 目前项目支出预算管理中存在的问题
自部门预算改革后，财政部不断采取措施加强项目支出预算管理：制定项目支出预算管理办法，对项目支出实行项目库管理；加强项目论证、评审和排序，按照轻重缓急予以安排；细化项目支出预算编制，大力推动项目支出定额标准体系建设；加强项目支出结转结余资金管理和使用，有序推进项目支出绩效评价。改革以来，项目支出预算管理的明细程度、规范性和安全性不断提高，针对改革之前预算编制粗放和缺乏控制的情况而言，改革以来采取的各项措施无疑是必须的，其效果也是明显的，同时，这些改革也为下一步完善部门预算管理奠定了必要基础。
总体而言，当前的部门项目支出预算管理属于“条目预算”模式，所有项目支出按照类型和用途分类罗列，每一支出项目设置上限，执行中通过各项内外部措施确保支出规定用途使用，且不超出上限。这些做法体现了预算的“控制导向”，其关注的焦点在于资源投入以及分配的过程，强调的是预算的保障功能和对资金使用过程的合规性约束，而不是使用公共资源所产生的效果。此外，囿于年度预算框架，项目“一事一议”、“一年一编”的情况较多，项目管理片段化，难以形成上长期、连贯和稳定的政策思路，降低了预算的前瞻性、整体性和有效性。
面对全面深化改革的新趋势，目前在项目管理的外部环境已经发生了显著的变化，随着预算管理外部环境的变化，一些深层次矛盾也逐步显现：一是预算项目缺乏科学合理的立项和分类标准，导致项目“小、散、碎”，数量繁多，重点不明。二是项目定额标准体系建设面临较大困难和挑战，总体进展缓慢。三是项目库建设不够完善，入库项目缺乏认真的政策研究基础和严肃的评估评审，项目储备不足，项目库的基础性作用没有得到充分发挥。四是项目预算安排的随意性问题没有得到解决，绩效管理未有效发挥对预算安排的优化作用。
3 改进项目支出预算管理的设想
（1）项目设置规则的完善。项目设置要更加规范合理，要反映部门的主要职责所在和可行性的具备，在保障运行维护合理需要的前提下，突出重点，聚集重大改革、重要政策和重点项目，避免交叉重复。
（2）项目管理方式的改进。施行项目分级管理，将部门的具体项目按照职责、领域规划、等归集，形成若干个相对稳定的支出项目。改进项目分类方法，客观反映项目本质特征，采取有针对性的管理模式，并按轻重缓急安排预算。
（3）项目库管理的加强。做好项目储备，入库项目必须在前期政策研究的基础上形成，具备明确的实施期限、分年度预算、绩效目标和评价机制，实现项目全周期滚动管理。
（4）推进项目评审评价。将项目评审嵌入预算编制流程，部门要组织开展项目评审，并逐步实现评审范围的全覆盖，进入项目库的项目原则上要经过评审。财政部每年有计划地选择一部分重点项目进行再评审。积极推进项目绩效评价，根据评价结果调整以后年度项目预算安排。
（5）与中期财政规划相衔接。要主动加强沟通协调，做好中期财政规划发展规划及相关专项规划、区域规划的衔接工作。树立中期财政观念，拟出台的增支事项必须与中期财政规划相衔接，制定延续性政策要统筹考虑多个年度，可持续发展。
4 改进项目预算管理的措施
4.1 项目的分级管理
部门预算项目实行分级管理，分为以及项目和二级项目两个层次。一级项目明细到支出功能分类的款级科目，按照部门主要职责设立并由部门作为项目实施主体，每个一级项目包含若干个二级项目。一级项目要有明确的名称、实施内容、支出范围和总体绩效目标，项目数量要严格控制，项目名称、实施内容和支出范围等在年度间要保持相对稳定。二级项目包括在现有基础上规范整合而成的项目和新设立的项目，立项单位为项目实施主体。二级项目的设立，要与对应的一级项目相匹配，有充分的立项依据、具体的支出内容、明确合理的绩效目标。二级项目明细到支出功能分类的项级科目，年初部门预算按二级项目批复。
4.2 一级项目管理
按照适用范围，部门一级项目分为通用项目和专用项目。通用项目由财政部根据管理需要统一设立，主要包括有预算分配权部门管理的项目和归口管理的项目等。专用项目由中央部门提出建议，报财政部核准后设立。
一级项目的内容包括实施内容、支出范围和总体绩效目标。实施内容主要包括立项依据、涉及的工作任务、计划开展的活动等。支出范围指的是根据工作任务或开展的活动，计划发生的主要支出的范围。总体绩效目标指的是一级项目在预算年度内和三年内预期达到的产出和效果。设置一级项目时内容必须填写，主要体现方向性的内容。“一上”时，根据部门申报的预算和规划情况，对一级项目的内容要进行完整的、更为详细的填报，而且相关内容中应分别描述与年度预算和三年规划对应的情况。“一下”后，根据财政部下达的控制数在“二上”时，要对内容进行调整和修改。 4.3 二级项目的管理
二级项目按照项目的重要性，划分为重大改革发展项目、专项业务费项目和其他项目。二级项目要有明确的实施周期。项目实施周期应与国民经济社会发展规划、部门或行业发展规划的期限相适应，与中期财政规划相衔接。除业务主管部门已明确批复实施周期外，项目实施周期一般不超过5年，项目到期后需继续安排的，应按程序重新立项。
二级项目要与对应的一级项目相匹配，有充分的立项依据、具体的支出内容、明确合理的绩效目标。具体内容包括立项依据、实施主体、支出范围、实施周期、预算要求、绩效目标、可行性论证、评审结果等。除以上内容外，二级项目还应填报与年度预算有关的相关管理信息，如项目的密级和期限、是否纳入绩效评价、是否国库执行重点项目等。
4.4 项目的审核及申报
部门内部的项目审核和评审程序，由部门自行确定。对应纳入评审范围的项目，评审的结果是项目审核信息的必要组成部分。在审核和评审过程中，如需调整的，可以由下级单位调整后重新上报，也可以由上级单位直接进行调整。项目的相关信息，最终以部门审核同意为准。项目排序，部门要对一级项目下的二级项目进行优先排序。排序将作为预算和规划安排的重要参考因素。
项目支出预算申报。按照财政部要求的分年度项目支出控制规模，部门根据项目的优先排序情况，将项目列入预算和规划中，向财政部申报预算。项目库申报。按照财政部要求的分年度项目库控制规模（略高于年度项目预算支出规模），部门根据局项目的优先排序情况，向财政部申报项目库。项目库的申报与项目支出预算的申报同步进行。申报的项目库中包含已列入预算和规划的全部项目，其他未列入预算和规划的项目，根据优先排序情况选择申报。
4.5 项目的调整及控制
项目的处理与调整。根据审核和评价情况，财政部对项目有三种处理方式：一是审核通过，纳入财政部项目库；二是审核未通过，且项目立项属于不符合国家有关政策的，财政部对相关项目明确标识“不予安排”；三是审核未通过，但不违反国家有关政策的项目，财政部通知部门进行调整后重新申报。对明确标识“不予安排”的项目，将随“一下”控制数一并反馈进入部门项目库，相关项目“二上”时不得再纳入预算或规划中安排。
核定下达控制数。财政部根据全国中期财政规划、财政政策、部门需求等情况，综合平衡后，核定并下达部门三年项目支出控制数。控制数中明确一级项目和部分重点二级项目的具体分年控制数。财政部项目库随控制数一并下发给部门，相关信息反馈纳入部门项目库。
4.6 项目的批复和调整
项目批复。全国人民代表大会批准后中央预算后，财政部以“一级项目+二级项目”的形式批复各中央部门的年度项目支出预算。中央部门中期财政规划汇总并按程序报批后，财政部以“一级项目+二级项目”的形式下达各种中央部门的三年项目支出规划。
项目的调整。当年安排预算的项目一经批准，对当年的年初预算数不得再作调整，涉及当年预算数的调整，按照预算调剂的程序办理。当年项目需调增预算的，应通过部门其他已列入预算安排的项目调减的当年指标解决，部门申请调整时应将调增和调减的项目同时报财政部审核。项目的调整必须全部通过项目库完成。财政部审核同意的调整，通过项目库将相关调整信息反馈进入部门项目库。对仅涉及对项目后两个年度支出计划调整的，原则上预算执行中不做调整，在编制下一年度预算时统一调整。
参考文献
[1] 财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知[J].交通财会，2015（6）.
[2] 财政部推动加强和改进中央部门项目支出预算管理[J].预算管理与会计，2015（8）.
[3] 内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发《内蒙古自治区本级项目支出预算管理办法》的通知[EB/OL].内蒙古自治区政府信息公开发布平台，2016-09-14.
[4] 中國财经报网[EB/OL].http：//www.cfen.com.cn/web/ meyw/2015-06/04/content_1191957.htm，2015-06-04.
[5] 关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知[EB/OL].http：//www.caam.org.cn/guojiazheng ce/20150518/1005160286.html，2015-05-18.
[6] 宗禾.中央部门项目支出预算管理将循新模式[N].中国财经报，2015-06-04（001）.
关键词：加强改进 部门 支出预算
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）01（c）-103-02
1 项目支出预算的含义
项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标确定的年度事业发展项目，并依据具体工作内容编制的年度项目支出计划。项目支出又分成建设性专项和发展性专项。建设性专项包括基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用等；发展性专项包括教育、科学、卫生、文体广播、农林水、社会保障、公安、安全、外事等部门维完成某项特定工作任务而发生的专项支出。
项目支出预算是围绕着“预算项目”编制的支出计划，项目支出预算具有几方面特征：一是专项性，项目支出预算的专项性根植于预算与业务的结合之中，预算围绕项目，项目围绕特定目标，项目预算是为完成特定工作任务而编制的经费支出计划，针对不同目标或任务应分别设立项目。二是独立性，每个项目支出预算应有其支出的明确范围，项目之间支出不能交叉，如果出現交叉则说明项目的目标或任务有重叠，项目边界不清，设置不合理。三是完整性，项目支出预算应包括完成特定目标或任务所涉及的全部经费支出，应避免将为一个目标或任务而发生的支出拆解分散到多个项目中去。
2 目前项目支出预算管理中存在的问题
自部门预算改革后，财政部不断采取措施加强项目支出预算管理：制定项目支出预算管理办法，对项目支出实行项目库管理；加强项目论证、评审和排序，按照轻重缓急予以安排；细化项目支出预算编制，大力推动项目支出定额标准体系建设；加强项目支出结转结余资金管理和使用，有序推进项目支出绩效评价。改革以来，项目支出预算管理的明细程度、规范性和安全性不断提高，针对改革之前预算编制粗放和缺乏控制的情况而言，改革以来采取的各项措施无疑是必须的，其效果也是明显的，同时，这些改革也为下一步完善部门预算管理奠定了必要基础。
总体而言，当前的部门项目支出预算管理属于“条目预算”模式，所有项目支出按照类型和用途分类罗列，每一支出项目设置上限，执行中通过各项内外部措施确保支出规定用途使用，且不超出上限。这些做法体现了预算的“控制导向”，其关注的焦点在于资源投入以及分配的过程，强调的是预算的保障功能和对资金使用过程的合规性约束，而不是使用公共资源所产生的效果。此外，囿于年度预算框架，项目“一事一议”、“一年一编”的情况较多，项目管理片段化，难以形成上长期、连贯和稳定的政策思路，降低了预算的前瞻性、整体性和有效性。
面对全面深化改革的新趋势，目前在项目管理的外部环境已经发生了显著的变化，随着预算管理外部环境的变化，一些深层次矛盾也逐步显现：一是预算项目缺乏科学合理的立项和分类标准，导致项目“小、散、碎”，数量繁多，重点不明。二是项目定额标准体系建设面临较大困难和挑战，总体进展缓慢。三是项目库建设不够完善，入库项目缺乏认真的政策研究基础和严肃的评估评审，项目储备不足，项目库的基础性作用没有得到充分发挥。四是项目预算安排的随意性问题没有得到解决，绩效管理未有效发挥对预算安排的优化作用。
3 改进项目支出预算管理的设想
（1）项目设置规则的完善。项目设置要更加规范合理，要反映部门的主要职责所在和可行性的具备，在保障运行维护合理需要的前提下，突出重点，聚集重大改革、重要政策和重点项目，避免交叉重复。
（2）项目管理方式的改进。施行项目分级管理，将部门的具体项目按照职责、领域规划、等归集，形成若干个相对稳定的支出项目。改进项目分类方法，客观反映项目本质特征，采取有针对性的管理模式，并按轻重缓急安排预算。
（3）项目库管理的加强。做好项目储备，入库项目必须在前期政策研究的基础上形成，具备明确的实施期限、分年度预算、绩效目标和评价机制，实现项目全周期滚动管理。
（4）推进项目评审评价。将项目评审嵌入预算编制流程，部门要组织开展项目评审，并逐步实现评审范围的全覆盖，进入项目库的项目原则上要经过评审。财政部每年有计划地选择一部分重点项目进行再评审。积极推进项目绩效评价，根据评价结果调整以后年度项目预算安排。
（5）与中期财政规划相衔接。要主动加强沟通协调，做好中期财政规划发展规划及相关专项规划、区域规划的衔接工作。树立中期财政观念，拟出台的增支事项必须与中期财政规划相衔接，制定延续性政策要统筹考虑多个年度，可持续发展。
4 改进项目预算管理的措施
4.1 项目的分级管理
部门预算项目实行分级管理，分为以及项目和二级项目两个层次。一级项目明细到支出功能分类的款级科目，按照部门主要职责设立并由部门作为项目实施主体，每个一级项目包含若干个二级项目。一级项目要有明确的名称、实施内容、支出范围和总体绩效目标，项目数量要严格控制，项目名称、实施内容和支出范围等在年度间要保持相对稳定。二级项目包括在现有基础上规范整合而成的项目和新设立的项目，立项单位为项目实施主体。二级项目的设立，要与对应的一级项目相匹配，有充分的立项依据、具体的支出内容、明确合理的绩效目标。二级项目明细到支出功能分类的项级科目，年初部门预算按二级项目批复。
4.2 一级项目管理
按照适用范围，部门一级项目分为通用项目和专用项目。通用项目由财政部根据管理需要统一设立，主要包括有预算分配权部门管理的项目和归口管理的项目等。专用项目由中央部门提出建议，报财政部核准后设立。
一级项目的内容包括实施内容、支出范围和总体绩效目标。实施内容主要包括立项依据、涉及的工作任务、计划开展的活动等。支出范围指的是根据工作任务或开展的活动，计划发生的主要支出的范围。总体绩效目标指的是一级项目在预算年度内和三年内预期达到的产出和效果。设置一级项目时内容必须填写，主要体现方向性的内容。“一上”时，根据部门申报的预算和规划情况，对一级项目的内容要进行完整的、更为详细的填报，而且相关内容中应分别描述与年度预算和三年规划对应的情况。“一下”后，根据财政部下达的控制数在“二上”时，要对内容进行调整和修改。 4.3 二级项目的管理
二级项目按照项目的重要性，划分为重大改革发展项目、专项业务费项目和其他项目。二级项目要有明确的实施周期。项目实施周期应与国民经济社会发展规划、部门或行业发展规划的期限相适应，与中期财政规划相衔接。除业务主管部门已明确批复实施周期外，项目实施周期一般不超过5年，项目到期后需继续安排的，应按程序重新立项。
二级项目要与对应的一级项目相匹配，有充分的立项依据、具体的支出内容、明确合理的绩效目标。具体内容包括立项依据、实施主体、支出范围、实施周期、预算要求、绩效目标、可行性论证、评审结果等。除以上内容外，二级项目还应填报与年度预算有关的相关管理信息，如项目的密级和期限、是否纳入绩效评价、是否国库执行重点项目等。
4.4 项目的审核及申报
部门内部的项目审核和评审程序，由部门自行确定。对应纳入评审范围的项目，评审的结果是项目审核信息的必要组成部分。在审核和评审过程中，如需调整的，可以由下级单位调整后重新上报，也可以由上级单位直接进行调整。项目的相关信息，最终以部门审核同意为准。项目排序，部门要对一级项目下的二级项目进行优先排序。排序将作为预算和规划安排的重要参考因素。
项目支出预算申报。按照财政部要求的分年度项目支出控制规模，部门根据项目的优先排序情况，将项目列入预算和规划中，向财政部申报预算。项目库申报。按照财政部要求的分年度项目库控制规模（略高于年度项目预算支出规模），部门根据局项目的优先排序情况，向财政部申报项目库。项目库的申报与项目支出预算的申报同步进行。申报的项目库中包含已列入预算和规划的全部项目，其他未列入预算和规划的项目，根据优先排序情况选择申报。
4.5 项目的调整及控制
项目的处理与调整。根据审核和评价情况，财政部对项目有三种处理方式：一是审核通过，纳入财政部项目库；二是审核未通过，且项目立项属于不符合国家有关政策的，财政部对相关项目明确标识“不予安排”；三是审核未通过，但不违反国家有关政策的项目，财政部通知部门进行调整后重新申报。对明确标识“不予安排”的项目，将随“一下”控制数一并反馈进入部门项目库，相关项目“二上”时不得再纳入预算或规划中安排。
核定下达控制数。财政部根据全国中期财政规划、财政政策、部门需求等情况，综合平衡后，核定并下达部门三年项目支出控制数。控制数中明确一级项目和部分重点二级项目的具体分年控制数。财政部项目库随控制数一并下发给部门，相关信息反馈纳入部门项目库。
4.6 项目的批复和调整
项目批复。全国人民代表大会批准后中央预算后，财政部以“一级项目+二级项目”的形式批复各中央部门的年度项目支出预算。中央部门中期财政规划汇总并按程序报批后，财政部以“一级项目+二级项目”的形式下达各种中央部门的三年项目支出规划。
项目的调整。当年安排预算的项目一经批准，对当年的年初预算数不得再作调整，涉及当年预算数的调整，按照预算调剂的程序办理。当年项目需调增预算的，应通过部门其他已列入预算安排的项目调减的当年指标解决，部门申请调整时应将调增和调减的项目同时报财政部审核。项目的调整必须全部通过项目库完成。财政部审核同意的调整，通过项目库将相关调整信息反馈进入部门项目库。对仅涉及对项目后两个年度支出计划调整的，原则上预算执行中不做调整，在编制下一年度预算时统一调整。
参考文献
[1] 财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知[J].交通财会，2015（6）.
[2] 财政部推动加强和改进中央部门项目支出预算管理[J].预算管理与会计，2015（8）.
[3] 内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发《内蒙古自治区本级项目支出预算管理办法》的通知[EB/OL].内蒙古自治区政府信息公开发布平台，2016-09-14.
[4] 中國财经报网[EB/OL].http：//www.cfen.com.cn/web/ meyw/2015-06/04/content_1191957.htm，2015-06-04.
[5] 关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知[EB/OL].http：//www.caam.org.cn/guojiazheng ce/20150518/1005160286.html，2015-05-18.
[6] 宗禾.中央部门项目支出预算管理将循新模式[N].中国财经报，2015-06-04（001）.